АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ

Воровского ул., дом 2, Челябинск, 454091, www.chel.arbitr.ru

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

РЕШЕНИЕ

Дело № А76-34380/2022

19 февраля 2024 года

г. Челябинск

 

Резолютивная часть решения объявлена 07 февраля 2024 года.

Решение в полном объеме изготовлено 19 февраля 2024 года. 

 

Судья Арбитражного суда Челябинской области Котлярова Е.А., при ведении протокола судебного заседания до и после перерыва в судебном заседании секретарем судебного заседания ФИО1, 

рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению администрации Каслинского муниципального района о признании представления Главного контрольного управления Челябинской области №17 от 19.09.2022 недействительным,

при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Управления строительства и инфраструктуры администрации Каслинского муниципального района, общества с ограниченной ответственностью «Ремонто-строительная компания»,

при участии в судебном заседании: от заявителя - ФИО2 (доверенность от 16.01.2024, паспорт), от заинтересованного лица – ФИО3 (служебное удостоверение, доверенность от 09.01.2024, диплом), ФИО4 (служебное удостоверение, доверенность от 09.01.2024, диплом); ФИО5 (доверенность от 09.01.2024, диплом, служебное удостоверение), от третьего лица Управления строительства и инфраструктуры администрации Каслинского муниципального района - ФИО2(доверенность № б/н от 16.01.2024, паспорт), от третьего лица общества с ограниченной ответственностью «Ремонто-строительная компания» – ФИО6 (доверенность от 19.12.2022, диплом, паспорт), ФИО7 (доверенность от 05.02.2024, паспорт).

УСТАНОВИЛ:

Администрация Каслинского муниципального района (далее – заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Главному контрольному управлению Челябинской области (далее – административный орган, Управление, ГКУ Челябинской области), в котором просит признать ненормативный правовой акт – представление ГКУ Челябинской области №17 от 19.09.2022 недействительным. 

Определением от 27.12.2022 заявление принято к производству арбитражного суда.

Арбитражным судом, к участию  в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора привлечены Управление строительства и инфраструктуры администрации Каслинского муниципального района, общество с ограниченной ответственностью «Ремонто-строительная компания».

Определением от 16.03.2023 суд, руководствуясь частью 4 статьи 137 АПК РФ, в отсутствие возражений лиц, участвующих в деле, завершил подготовку по настоящему делу и перешел к рассмотрению дела в судебном заседании.

В судебном заседании представитель Администрации требования поддержал по доводам заявления. 

Представители административного органа возражали по доводам заявления, представили отзыв.

Представители третьих лиц доводы заявления поддержали. 

При рассмотрении дела судом установлены следующие обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора.

Главным контрольным управлением Челябинской области в соответствии с приказом начальника Главного контрольного управления Челябинской области от 06.04.2022 г. № 01-01/145 «О проведении проверки» и на основании пункта 9 Плана проведения контрольных мероприятий в рамках осуществления внутреннего государственного финансового контроля Главного контрольного управления Челябинской области на 2022 год в период с 08.04.2022 г. по 23.06.2022 г. в отношении администрации Каслинского муниципального района (далее - Администрация) проведена плановая выездная проверка, тема контрольного мероприятия (проверки): «Проверка соблюдения целей, порядка и условий предоставления из бюджета Челябинской области бюджету Каслинского муниципального района субсидии или субвенции либо иного межбюджетного трансферта на благоустройство (устройство, проектно-изыскательские работы на устройство) «Сквера Победы» возле памятника воинам-каслинцам, погибшим в годы Великой Отечественной войны 1941-1945 гг., в г. Касли, а также проверка соблюдения законодательства Российской Федерации и иных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в отношении отдельных закупок на благоустройство (устройство, проектно-изыскательские работы на устройство) «Сквера Победы» возле памятника воинам-каслинцам, погибшим в годы Великой Отечественной войны 1941-1945 гг., в г. Касли».

Проверенный период: с 01.01.2018 по 31.12.2019.

Акт: плановой выездной проверки Администрации от 12.07.2022 г. №07-05/11.

В ходе контрольного мероприятия выявлены следующие нарушения:

1) Администрацией в нарушение статьи 31, подпункта 3 пункта 1 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), пункта 4.3.19.2 Соглашения № 002-2018 (в 2018 году), пункта 4.3.12 Соглашения № 004-2019 (в 2019 году) не обеспечено эффективное (результативное) в соответствии со статьей 34 БК РФ использование бюджетных средств: в 2018 году на сумму 16 973,93 рублей и в 2019 году на сумму 10 229,58 рублей, что выразилось в следующем:

в нарушение пунктов 1 статей 711, 740 ГК РФ, пункта 1 части 1 статьи 94, части 1 статьи 101 Закона о контрактной системе, пункта 1 статьи 9 Закона №402-ФЗ, пункта 3 приложения № 2 Приказа № 157н, пунктов 7.1, 7.3, 7.7 Контрактов Управлением приняты к бухгалтерскому учету акты о приемке выполненных работ формы № КС-2, содержащие сведения о не имевших места фактах хозяйственной жизни, на основании которых Управлением осуществлена неправомерная оплата непредвиденных работ, фактическое выполнение которых сторонами контрактов не подтверждено:

- в 2018 году на сумму 16 973,93 рублей;

- в 2019 году на сумму 10 229,58 рублей.

2) Администрацией в нарушение статьи 31, подпункта 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ, пункта 4.3.12 Соглашения № 004-2019 не обеспечено эффективное (результативное) в соответствии со статьей 34 БК РФ использование бюджетных средств на общую сумму 5 093,60 рублей, что выразилось в следующем:

Управлением в нарушение пунктов 1, 3 статьи 307 ГК РФ, статьи 31, подпункта 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ, в 2019 году не обеспечено эффективное (результативное) в соответствии со статьей 34 БК РФ использование бюджетных средств на сумму 5 093,60 рублей, направленных на оплату строительного контроля непосредственно подрядчику ООО «РСК», осуществлявшему благоустройство Сквера Победы.

3) Администрацией в нарушение статьи 31, подпункта 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ, пункта 4.3.12 Соглашения № 004-2019 не обеспечено эффективное (результативное) в соответствии со статьей 34 БК РФ использование бюджетных средств в 2019 году на сумму 21 038,00 рублей, что выразилось в следующем:

в рамках исполнения муниципального контракта от 31.05.2019 г. № 0169300028119000128 в 2019 году:

-  в нарушение пунктов 1 статей 702, 721, 740 ГК РФ, пунктов 5.2.1, 5.2.3, 5.2.4 муниципального контракта от 31.05.2019 г. № 0169300028119000128 работы выполнены подрядчиком не на условиях контракта;

- Управлением в нарушение части 3, 7 статьи 94, части 1 статьи 101 Закона о контрактной системе, пунктов 4.1.2, 7.1, 7.2 муниципального контракта от 31.05.2019 г. № 0169300028119000128 не осуществлен контроль за исполнением ООО «РСК» условий контракта, экспертиза результатов выполнения работ, предусмотренных контрактом, проведена ненадлежащим образом, что повлекло приемку фактически невыполненных работ по устройству покрытия из плиток асфальтобетонных для полов толщиной 35 мм и площадью 577,32 кв. м;

-  Управлением в нарушение пунктов 1 статей 702, 711, 740, 746 ГК РФ, положений части 1 статьи 1, статьи 12 Закона о контрактной системе, пункта 1 статьи 9 Закона № 402-ФЗ, пункта 3 приложения № 2 Приказа № 157н, пунктов 2.6, 7.1, 7.2, 7.7 муниципального контракта от 31.05.2019 г. №0169300028119000128 Управлением осуществлена неправомерная оплата фактически невыполненных работ по устройству покрытия из плиток асфальтобетонных для полов толщиной 35 мм и площадью 577,32 кв. м на сумму 21 038,00 рублей.

4) Администрацией в нарушение статьи 31, подпункта 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ, пункта 4.3.12 Соглашения № 004-2019 не обеспечено эффективное (результативное) в соответствии со статьей 34 БК РФ использование бюджетных средств в 2019 году на сумму 100 978,00 рублей, что выразилось в следующем:

в рамках исполнения муниципального контракта от 24.07.2018 г. № 0169300028118000134 в 2018 году:

-  в нарушение пунктов 1 статей 702, 721, 740 ГК РФ, пунктов 5.2.1, 5.2.3, 5.2.4 муниципального контракта от 24.07.2018 № 0169300028118000134 работы выполнены Подрядчиком не на условиях контракта;

- Управлением в нарушение части 3, 7 статьи 94, части 1 статьи 101 Закона о контрактной системе, пунктов 4.1.2, 7.1, 7.2 муниципального контракта от 24.07.2018 г. № 0169300028118000134 не осуществлен контроль за исполнением ООО «РСК» условий контракта, экспертиза результатов выполнения работ, предусмотренных контрактом, проведена ненадлежащим образом, что повлекло приемку работ по расчистке водоема и формирования береговой линии водоема при устройстве Сквера Победы, фактическое выполнение которых сторонами муниципального контракта от 24.07.2018 г. № 0169300028118000134 и расчетами ГКУ Челябинской области не подтверждено;

-  Управлением в нарушение пунктов 1 статей 702, 711, 740, 746 ГК РФ, положений части 1 статьи 1, статьи 12 Закона о контрактной системе, пункта 1 статьи 9 Закона № 402-ФЗ, пункта 3 приложения № 2 Приказа № 157н, пунктов 2.6, 7.1, 7.2, 7.7 муниципального контракта от 24.07.2018 № 0169300028118000134 осуществлена неправомерная оплата работ по расчистке водоема и формирования береговой линии водоема при устройстве Сквера Победы, фактическое выполнение которых сторонами муниципального контракта от 24.07.2018 г. № 0169300028118000134 и расчетами ГКУ Челябинской области не подтверждено, на сумму 100 978,00 рублей.

5) Администрацией в нарушение статьи 31, подпункта 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ, пункта 4.3.12 Соглашения № 004-2019 не обеспечено эффективное (результативное) в соответствии со статьей 34 БК РФ использование бюджетных средств в 2019 году на сумму 226 877,18 рублей, что выразилось в следующем:

в рамках исполнения муниципального контракта от 24.07.2018 г. № 0169300028118000134 в 2018 году:

-  в нарушение пунктов 1 статей 702, 721, 740 ГК РФ, пунктов 5.2.1, 5.2.3, 5.2.4 муниципального контракта от 24.07.2018 г. № 0169300028118000134 работы выполнены подрядчиком не на условиях контракта;

- Управлением в нарушение части 3, 7 статьи 94, части 1 статьи 101 Закона о контрактной системе, пунктов 4.1.2, 7.1, 7.2 муниципального контракта от 24.07.2018  г. № 0169300028118000134 не осуществлен контроль за исполнением ООО «РСК» условий контракта, экспертиза результатов выполнения работ, предусмотренных контрактом, проведена ненадлежащим образом, что повлекло приемку некачественно выполненных работ по устройству габионов при укреплении береговой линии водоема на территории Сквера Победы;

- Управлением в нарушение пунктов 1 статей 702, 711, 740, 746 ГК РФ, положений части 1 статьи 1, статьи 12 Закона о контрактной системе, пункта 1 статьи 9 Закона № 402-ФЗ, пункта 3 приложения № 2 Приказа № 157н, пунктов 2.6, 7.1, 7.2, 7.7 муниципального контракта от 24.07.2018 г. № 0169300028118000134 осуществлена неправомерная оплата некачественно выполненных работ по устройству габионов при укреплении береговой линии водоема на территории Сквера Победы, на сумму 226 877,18 рублей.

6) Администрацией в нарушение статьи 31, подпункта 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ, пункта 4.3.12 Соглашения № 004-2019 не обеспечено эффективное (результативное) в соответствии со статьей 34 БК РФ использование бюджетных средств в 2019 году в сумме 1 465,28 рублей, что выразилось в следующем:

в рамках исполнения муниципального контракта от 31.05.2019  № 0169300028119000128 в 2019 году:

- в нарушение в нарушение пунктов 1 статей 702, 721, 740 ГК РФ, пунктов 5.2.1, 5.2.3, 5.2.4 муниципального контракта от 31.05.2019 г. №0169300028119000128 работы выполнены подрядчиком не на условиях контракта;

- Управлением в нарушение части 3, 7 статьи 94, части 1 статьи 101 Закона о контрактной   системе,   пунктов   4.1.2,   7.1,   7.2   муниципального   контракта   от

31.05.2019  г. № 0169300028119000128 не осуществлен контроль за исполнением ООО «РСК» условий контракта, экспертиза результатов выполнения работ, предусмотренных контрактом, проведена ненадлежащим образом, что повлекло приемку бортовых камней, устройство которых выполнено Подрядчиком вне границ благоустройства, определенных проектной документацией, прилагаемой к контракту, и за пределами земельного   участка,   на   котором   осуществлено устройство Сквера Победы;

- Управлением в нарушение пункта 1 статьи 162 БК РФ не обеспечено эффективное (результативное) в соответствии со статьей 34 БК РФ использование бюджетных средств при оплате бортовых камней, устройство которых выполнено подрядчиком вне границ благоустройства, определенных проектной документацией, прилагаемой к контракту, и за пределами земельного участка, на котором осуществлено устройство Сквера Победы, в сумме 1 465,28 рублей.

Представлением ГКУ Челябинской области от 19.09.2022 № 17 Администрации вменено в обязанность:

- по пунктам №№1-6 принять меры по устранению причин и условий выявленных нарушений в течении 30 календарных дней со дня получения представления. 

Информацию о результатах исполнения представления с приложением копий документов, подтверждающих его исполнение, необходимо направить в ГКУ Челябинской области не позднее 25.10.2022.

Считая оспариваемое представление незаконным, Администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Рассмотрев заявленные требования, суд пришел к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта органа местного самоуправления, если он полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

С учетом правовой позиции, выраженной в пункте 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 6/8 от 1.07.1996 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»  основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Частью 1 статьи 65 АПК РФ предусматривается, что каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В силу части 3 статьи 189 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, законности оспариваемых решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, возлагается на органы и лиц, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие).

По смыслу приведенных процессуальных норм законность ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов публичной власти проверяется судом на момент их принятия (совершения). 

Исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 АПК РФ, бремя доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

При этом особенностью рассмотрения дел в порядке, установленном главой 24 АПК РФ, является вертикальный характер правоотношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой, между органом или должностным лицом, осуществляющим публичные полномочия, и лицом, осуществляющим предпринимательскую и другую экономическую деятельность. 

По своей правовой природе подлежащий оспариванию по правилам главы 24 АПК РФ ненормативный правовой акт - это принятый в письменной (документарной) или в устной форме правовой акт властно-распорядительного характера, отражающий результат применения правовой нормы уполномоченным органом публичной власти (должностным лицом) к фактическим обстоятельствам, содержащий формально определенные, обязательные для исполнения правила поведения (предписания, решения, указания, разъяснения), влекущий юридические последствия (возникновение, изменение или прекращение правоотношений) для персонализированных (конкретно определённых) адресатов указанного акта.

 Ненормативный правовой акт по своему характеру является индивидуальным (персонализированным), то есть его действие направлено на конкретное лицо или группу лиц, он принимается для регулирования определенной фактической ситуации, его действие, как правило, исчерпывается однократным надлежащим исполнением. При этом ненормативный правовой акт, выраженный в письменной форме, может быть принят как в установленной нормами права определённой форме и процедуре, так и в иной форме (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в рассмотрении по существу либо удовлетворении обращения), а равно - вне рамок установленной нормами права процедуры либо с ее нарушением.

Вышеуказанные признаки ненормативного правового акта находят свое отражение, в том числе, в разъяснении, приведенное в абзаце втором пункта 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», согласно которому к решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. 

Оспариваемое представление ГКУ Челябинской области соответствует признакам ненормативного правового акта, подлежащего оспариванию по правилам главы 24 АПК РФ. 

В соответствии с частью 4 статьи 198 АПК РФ заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Судом установлено, что заявителем при обращении в суд в рамках настоящего дела соблюден срок, установленный частью 4 статьи 198 АПК РФ.   

В силу части 3 статьи 265 БК РФ внутренний государственный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций, Федерального казначейства.

Постановлением Губернатора Челябинской области от 18.09.2013 г. №319 утверждено Положение о Главном контрольном управлении Челябинской области (далее - Положение).

Согласно подпункту 1 пункта 6 Положения одной из основных задач Главного контрольного управления Челябинской области является осуществление деятельности уполномоченного органа исполнительной власти Челябинской области на осуществление внутреннего государственного финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений.

В силу подпунктов 3, 6, 10 пункта 7 Положения Главное контрольное управление Челябинской области в соответствии с возложенными на него задачами выполняет следующие функции:

- осуществляет контроль за соблюдением объектами государственного финансового контроля бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

- проводит проверки, ревизии и обследования в отношении объектов государственного финансового контроля;

- направляет объектам государственного финансового контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

Согласно пункту 3 статьи 265 БК РФ внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства.

Объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе, государственные (муниципальные) учреждения (часть 1 статьи 266.1 БК РФ).

Полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе, контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ (пункт 1 статьи 269.2 БК РФ).

В силу части 2 статьи. 269.2 БК РФ при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

Согласно пункту 3 статьи 267.1 БК РФ проверки подразделяются на камеральные и выездные, в том числе встречные проверки. Под выездными проверками в целях настоящего Кодекса понимаются проверки, проводимые по месту нахождения объекта контроля, в ходе которых в том числе определяется фактическое соответствие совершенных операций данным бюджетной (бухгалтерской) отчетности и первичных документов.

При рассмотрении настоящего дела судом не установлено наличия существенных нарушений процедуры проведения со стороны административного органа проверки; заявителем о наличии таких нарушений не заявлено.

Наличие вменяемых Администрации нарушений подтверждается материалами дела, в том числе копией приказа начальника ГКУ Челябинской области от 06.04.2022 №01-01/145 «О проведении проверки», копией обращения ФИО8 от 04.10.2021 №6145; копией акта внеплановой выездной проверки от 12.07.2022 №07-05/11, копией возражений на акт внеплановой выездной проверки от 12.07.2022 №07-05/11 с приложением заключения ГКУ Челябинской области по результатам рассмотрения возражений и сопроводительного письма, копией представления, фотоматериалами, отражающими качество выполнения работ по устройству и благоустройству «Сквера Победы» возле памятникам воинам-каслинцам, погибшим в годы Великой Отечественной войны 1941-1945 гг в г. Касли.

Положениями пунктов 4, 7, 8 Федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Реализация результатов проверок, ревизий и обследований», утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23.07.2020 г. № 1095 (далее - Стандарт № 1095), а также статей 269.2 и 270.2 Бюджетного Кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в рамках осуществления своих полномочий руководитель (заместитель руководителя) органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля:

1)  рассматривает акт проверки (ревизии), возражения объекта контроля на акт проверки (ревизии) (при их наличии), а также иные материалы проверки (ревизии);

2) по результатам рассмотрения принимает одно или несколько решений, в том числе о наличии или об отсутствии оснований для направления представления и (или) предписания объекту контроля.

На основании решения руководителя (заместителя руководителя) органа контроля, принятого по результатам рассмотрения акта проверки (ревизии), а также иных материалов проверки (ревизии), должностные лица органа контроля, ответственные за проведение контрольного мероприятия, при отсутствии оснований для назначения повторной проверки (ревизии) обеспечивают подготовку и направление представления и (или) предписания объекту контроля в срок не позднее 10 рабочих дней со дня принятия решения о его направлении.

В соответствии с подпунктом 10 пункта 7 Положения о Главном контрольном управлении Челябинской области, утвержденного постановлением Губернатора Челябинской области от 18.09.2013 г. № 319 (далее - Положение № 319), и с соблюдением порядка, установленного требованиями статей 269.2 и 270.2 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, а также пунктов 4, 7, 8 Стандарта № 1095 ГКУ Челябинской области в адрес Администрации направлено представление от 19.09.2022 г. № 17 (далее - Представление).

Таким образом, Представление вынесено ГКУ Челябинской области и направлено в адрес объекта контроля в рамках осуществления полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в соответствии с подпунктом 10 пункта 7 Положения № 319, и с соблюдением порядка, установленного требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации, а также положениями Стандарта № 1095 и Положением № 319.

При этом оспариваемое представление не содержит требований об устранении нарушений, возмещении ущерба, взыскании средств с подрядчиков и тому подобного, а содержит требование об устранении причин и условий нарушений, выявленных проверкой.

То есть оспариваемое представление имеет профилактическую направленность и имеет целью предотвращение повторения Администрацией аналогичных нарушений в будущем (в том числе в части приемки и оплаты работ, выполнение которых подрядчиком не подтверждено документально, либо осуществлено с ненадлежащим качеством, либо документы о приемке содержат недостоверную информацию и так далее).

Текст представления имеет целью информирование либо предупреждение объекта контроля о возможной ответственности в случае неисполнения законных требований контрольного органа в рамках своих полномочий.

Включение в Представление информации о последствиях невыполнения объектом контроля в установленный срок требований контрольного органа, обусловлено формой представления, установленной Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 30.12.2020 г. № 340н «Об утверждении форм документов, оформляемых органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля».

То есть, целью включения в текст представления положения, содержащего предупреждение о возможной ответственности, является не «угроза», а напротив, предупреждение гипотетической ситуации возникновения административного правонарушения.

Соответственно, выводы Администрации о наличии угрозы (под которой в общепринятой практике понимается явное (выраженное) намерение нанесения стороне спора какого-либо вреда) в действиях ГКУ Челябинской области при осуществлении своих полномочий, приведены Администрацией безотносительно какого-либо правового обоснования и носят ошибочный (не соответствующий действительности) характер.

Таким образом, предупреждение о возможной административной ответственности, в случае наличия состава административного правонарушения, не может рассматриваться в качестве довода о необоснованности выводов проверки и (или) представления.

Направленное в адрес объекта контроля Представление содержит единственное требование - принять меры по устранению причин и условий выявленных нарушений с последующим предоставлением информации о результатах исполнения Представления в ГКУ Челябинской области, что соответствует и прямо предусмотрено частью 2 статьи 270.2 БК РФ.

Кроме того, отдельные нарушения, выявленные в ходе контрольного мероприятия (утрата покрытий, выкрашивание, наличие пор и обнажения арматуры подпорной стенки ограждения и монолитного бетонного основания скамьи) до момента окончания проверки Администрацией с привлечением подрядчика устранены.

Указанные обстоятельства являются подтверждением:

- доводов ФИО8, обратившегося в адрес ГКУ Челябинской области;

- выводов выездной проверки, проведенной в отношении Администрации.

В целях соблюдения требований части 5 статьи 270.2 Бюджетного Кодекса РФ, информация об устраненных в ходе проверки нарушениях в представление, направленное в адрес Администрацией, не включена.

С учетом изложенного, какие-либо обязанности, не соответствующие действующему законодательству, в представлении отсутствуют, объекту контроля не вменяются, а оспариваемое представление содержит требования, предусмотренные БК РФ. 

Таким образом, исполнение оспариваемого Представления возможно при принятии мер общепрофилактического характера, например (но не исключительно):

- рассмотрение акта проверки сотрудниками, ответственными за организацию и проведение закупок, за приемку выполненных работ;

- разъяснение о необходимости составления необходимых отчетных документов, отражающих ход выполнения работ, а также достоверных документов о приемке;

- разъяснение о необходимости при исполнении муниципальных контрактов соблюдения не только положений Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ, но и иного законодательства (Гражданского Кодекса РФ, Федерального закона «О бухгалтерском учета» от 06.12.2011 г.№402-ФЗ);

- анализ возможностей ситуативного разумного дополнения текста муниципальных контрактов (например, в части: обязанностей поставщиков (подрядчиков) по документированию отдельных видов выполняемых работ; установления требований к ведению исполнительной документации; детализированию порядка приемки выполненных работ и так далее);

- проработка механизмов контроля заказчика за выполнением работ (при необходимости с фото-видео фиксацией).

Доводы заявителя, направленные на несогласие с отдельными выводами, изложенными в акте проверки ГКУ Челябинской области несостоятельны, в силу неверного толкования норм права.

Возражения (замечания) на акт плановой выездной проверки от 12.07.2022 г. № 07-05/11 поступили не от объекта контроля (Администрации), а от объекта встречной проверки (Управления).

В соответствии с пунктом 59 Федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Проведение проверок, ревизий и обследований и оформление их результатов», утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2020 г. № 1235, представление замечаний (возражений, пояснений) руководителя и (или) иных уполномоченных должностных лиц объекта встречной проверки на акт, составленный по результатам такой проверки, не предусмотрено.

Вместе с тем, ГКУ Челябинской области представленные объектом встречной проверки возражения рассмотрены и указанным в них доводам (аналогичным доводам, представленным в исковом заявлении) дана и направлена в адрес объекта контроля соответствующая оценка (письмо ГКУ Челябинской области от 21.09.2022 г. № 07-12/2517).

Таким образом, судом установлено, что между заявителем и административным органом имеются разночтения в наборе действий по исполнению оспариваемого представления, что само по себе не может свидетельствовать о его неисполнимости, поскольку из материалов дела следует, что Администрация подошла к вопросу об устранении нарушений и их причин и условий формально, ее вышеуказанные обращения в адрес ГКУ Челябинской области не направлены на содержательное устранение допущенных нарушений и их превенцию, являются, по существу, бессодержательными отписками, что недопустимо.

При этом вопреки доводам заявителя оспариваемое представление соответствует требованию исполнимости по следующим основаниям.

В соответствии с частью 2 статьи 269.2 БК РФ при осуществлении полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю органами внутреннего финансового контроля направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

Исходя из части 2 статьи 270.2 БК РФ, под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных в пределах компетенции органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому указанному в представлении нарушению:

1) требование об устранении нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий;

2) требование о принятии мер по устранению причин и условий нарушения в случае невозможности его устранения.

Рассмотрев вопрос об исполнимости требований оспариваемого представления, суд отмечает, что они являются исполнимыми, поскольку содержащиеся в них индивидуально-властные веления с учетом конкретности обнаруженных нарушений ясно и недвусмысленно сформулированы, направлены на устранение допущенных нарушений императивных норм, которые прямо поименованы в тексте представления, при этом описание нарушений является предметным и детальным, а требования  Управления в оспариваемом представлении являются разумными и определенными, срок исполнения представления является разумным и определённым, объективная невозможность исполнения заявителем требований представления в установленный в нем срок судом  не установлена, заявителем не доказана. 

При этом Администрация с учетом конкретных обстоятельств допущенных нарушений и их специфики вправе самостоятельно избрать способы устранения выявленных нарушений. Именно этим обусловлен формат резолютивной части оспариваемого представления. 

Более того, в рассматриваемом случае отсутствие в резолютивной части оспариваемого представления указания на конкретные действия по устранению нарушений, напротив, направлено на сохранение за заявителем автономии воли в процессе устранения соответствующих нарушений.

Таким образом, даже с учетом ясности и недвусмысленности требований оспариваемого представления, Управление при взаимодействии с Администрацией после его вынесения осуществило детальное разъяснение о мерах, которые должны быть и могут быть приняты в целях его исполнения.

С учетом содержания переписки между заявителем и административным органом, для суда очевидно, что требования заявителя, по существу, основаны на его нежелании провести серьёзную содержательную работу по исправлению допущенных нарушений (где это возможно) и устранению причин и условий, которые привели к данным нарушениям, что не может свидетельствовать о неисполнимости оспариваемого представления как ненормативного правового акта. 

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ в их совокупности и взаимной связи, а также принимая во внимания вышеприведенное правовое регулирование, суд приходит к выводу о наличии правовых оснований для вынесения Управлением в адрес Администрации оспариваемого представления, о его соответствии критерию исполнимости.

Приведенные заявителем доводы судом проверены и признаны подлежащими отклонению как основанные на неправильном толковании норм материального права и опровергающиеся представленными в материалы дела доказательствами. 

Оценив представленные по делу доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ в совокупности, учитывая нормативные положения части 1 статьи 65, части 3 статьи 189 АПК РФ, суд устанавливает, что оспариваемое представление соответствует действующему законодательству, является исполнимым и не нарушает права и законные интересы заявителя.

В соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявленных требований отказать. 

Разъяснить лицам, участвующим в деле, что настоящее решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия (изготовления в полном объеме) путем подачи апелляционной жалобы в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Челябинской области.

Судья                                                                                                                  Е.А. Котлярова