ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

№ 18АП-4177/2022

г. Челябинск

11 мая 2022 года

Дело № А76-27311/2021

 

Резолютивная часть постановления объявлена 11 мая 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 11 мая 2022 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Арямова А.А., 

судей Бояршиновой Е.В., Скобелкина А.П.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствии стихийных бедствий по Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 25.02.2022 по делу №А76-27311/2021.

В судебном заседании приняли участие представители:

заседании участвуют представители:

открытого акционерного общества «Российские железные дороги» - ФИО2 (доверенность от 15.12.2020, диплом);

Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Челябинской области – ФИО3 (доверенность №41 от 14.05.2020, диплом).

Открытое акционерное общество «Российские железные дороги» (далее – ОАО «РЖД», общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствии стихийных бедствий по Челябинской области (далее – ГУ МЧС РФ по Челябинской области, управление) о признании недействительными пунктов 44 и 92 предписания от 25.05.2021 №88/1/1 об устранении нарушений требований пожарной безопасности в части срока исполнения, а также об обязании продлить срок действия указанных пунктов предписания до 31.12.2022 (с учетом принятого судом уточнения заявленных требований).

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 25.02.2022 (резолютивная часть решения объявлена 17.02.2022) требования заявителя удовлетворены, признаны недействительными пункты 44 и 92 оспоренного предписания в части установленного срока исполнения – 30.07.2021, на управление возложена обязанность устранить допущенное нарушение прав и законных интересов заявителя посредством установления нового срока исполнения указанных пунктов предписания с учетом характера нарушения, содержания предписанных к исполнению мероприятий, а также организационных условий, влияющих на их устранение.

Не согласившись с принятым решением суда, ГУ МЧС РФ по Челябинской области обратилось в арбитражный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение арбитражного суда первой инстанции отменить, и принять по делу новый судебный акт об отказе удовлетворении заявленных требований.

В обоснование апелляционной жалобы управление ссылается на неполное выяснение судом обстоятельств дела.

Обращает внимание на то, что суд, указывая на отсутствие обоснования продолжительности срока исполнения пунктов 44 и 92 предписания, не учел, что по итогам проверки исполнения рассматриваемого предписания заявителю выдано новое предписание от 03.09.2021 №162, содержащее аналогичные требования со сроком исполнения – до 31.12.2021. В 2022 году проведена проверка исполнения предписания от 03.09.2021 №162, по итогам которой выявлены эти же нарушения и выдано предписание от 04.02.2022 №4/1, которым установлен новый срок их устранения – до 01.07.2022. То есть, как указывает податель жалобы, на момент рассмотрения дела в суде спорное предписание было проконтролировано, был установлен новый срок исполнения содержащегося в предписании требования, а потому права заявителя нарушены не были. Кроме того, указывает на то обстоятельство, что о нарушении общество знало с 25.05.2021 и невозможность устранения нарушения в установленный предписанием срок не доказало, с ходатайством о продлении этого срока не обращалось.

В судебном заседании представитель управления доводы апелляционной жалобы поддержал.

Представитель ОАО «РЖД» в судебном заседании против удовлетворения апелляционной жалобы возражал, ссылаясь на законность и обоснованность решения суда первой инстанции. 

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, полагает решение суда первой инстанции не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, ОАО «РЖД» зарегистрировано в качестве юридического лица за основным государственным регистрационным номером 1037739877295 и осуществляет в том числе деятельность на объекте, расположенном по адресу: Челябинская область, г. Миасс, берег озера Большой Еланчик.

На основании распоряжения начальника ГУ МЧС РФ по Челябинской области от 27.04.2021 №88 (л.д.48-49). В соответствии с ежегодным планом проведения проверок, должностными лицами управления в период с 17.05.2021 по 25.05.2021 проведена плановая выездная проверка деятельности общества на указанном объекте зашиты, результаты которой отражены в Акте проверки от 25.05.2021 №88 (л.д.50 оборот – 58). Актом проверки зафиксированы факты выявленных нарушений обязательных требований пожарной безопасности (выявлено 119 нарушений).

По итогам проверки обществу выдано предписание от 25.05.2021 №88/1/1 об устранении нарушений требований  пожарной безопасности (л.д.6-23, 59-76), в соответствии с которым предписано устранить указанные 119 нарушений. 

Пунктами 44 и 92 предписания предложено устранить следующие нарушения: в нарушение части 2 статьи 140 Федерального закона от 22.07.2008 №123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее – Закон №123-ФЗ) на объекте защиты (4 и 5 корпуса) двери шахт лифтов не соответствуют установленным требованиям. 

Указанными пунктами предписания установлен срок устранения нарушений – до 30.07.2021.

 Полагая предписание в части установленного срока на исполнение пунктов 44 и 92 не соответствующим критерию исполнимости, общество обратилось в суд с рассматриваемым заявлением.

Спор рассмотрен судом первой инстанции по правилам, установленным главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Рассмотрев требования заявителя по существу, суд первой инстанции пришел к выводу о незаконности предписания в оспоренной заявителем части.

Частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

То есть для признания незаконными действий и решений органов, осуществляющих публичные полномочия, необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими действиями и решениями прав и законных интересов заявителя.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Полномочия ГУ МЧС России по Челябинской области по проведению проверок соблюдения требований пожарной безопасности, а также по выдаче предписаний в случае выявления нарушений требований пожарной безопасности при осуществлении функций по федеральному государственному пожарному надзору установлены положениями статей 1, 6 Федерального закона от 21.12.1994 №69-ФЗ «О пожарной безопасности», Положением «О федеральном государственном пожарном надзоре», утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.04.2012 №290, Положением о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 11.07.2004 №868, приказом МЧС России от 30.11.2016 №644 «Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности» (далее – Административный регламент №644) и Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных  предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Таким образом, оспоренное предписание выдано противопожарной службой в пределах предоставленных ей полномочий.

На основании части 1 статьи 38 Федерального закона №69-ФЗ от 21.12.1994 «О пожарной безопасности» ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут: собственники имущества; руководители федеральных органов исполнительной власти; руководители органов местного самоуправления; лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом; лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности; а также должностные лица в пределах их компетенции.

Содержащиеся в пунктах 44 и 92 предписания требования предъявлены к заявителю в связи с наличием у него в пользовании объекта защиты по адресу: Челябинская область, г. Миасс, берег озера Большой Еланчик. Это обстоятельство заявителем не оспаривается 

Таким образом, ответственность за противопожарную безопасность указанного объекта несет заявитель.

С учетом этих обстоятельств, суд апелляционной инстанции полагает оспоренное предписание адресованным надлежащему субъекту. 

Оценивая законность рассматриваемых пунктов предписания, суд апелляционной инстанции руководствуется следующим.

Статьей 2 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»  предусмотрено, что законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности.

Законом №123-ФЗ определены основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и установлены общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям, сооружениям и строениям, промышленным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения.

Частью 1 статьи 4 Закона №123-ФЗ предусмотрено, что техническое регулирование в области пожарной безопасности представляет собой установление в нормативных правовых актах Российской Федерации и нормативных документах по пожарной безопасности требований пожарной безопасности к продукции, процессам проектирования, производства, эксплуатации, хранения, транспортирования, реализации и утилизации; правовое регулирование отношений в области применения и использования требований пожарной безопасности; правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.

Статьей 140 этого Закона установлены требования пожарной безопасности к лифтам.

В силу указанной нормы при выходе из лифтов в коридор, лифтовый холл или тамбур, не отвечающий требованиям, предъявляемым к тамбур-шлюзам 1-го типа, двери шахт лифтов должны иметь предел огнестойкости не ниже чем EI30 (в зданиях высотой не более 28 метров допускается применять двери шахт лифтов, имеющие предел огнестойкости E30).

Как указано выше, проведенной управлением плановой выездной проверкой объекта защиты общества установлено нарушение указанных требований применительно к лифтам 4 и 5 корпусов. Требование об устранении этого нарушения содержится в оспоренных заявителем пунктах предписания.

Факт несоответствия объекта защиты указанным требованиям заявитель не оспаривает, однако, полагает  предписание об устранении этого нарушения неисполнимым в силу недостаточности установленного предписанием срока – до 30.07.2021. При этом, заявитель ссылается на то, что для исполнения требований предписания в указанной части необходимо произвести замену лифтов с изменением конструктивных элементов зданий 4 и 5 корпусов, что затруднительно в условиях имеющихся особенностей финансирования общества, в котором доля акций Российской Федерации составляет 100 процентов (финансирование осуществляется с учетом инвестиционной программы, срок разработки и утверждения которой длится от года до пяти лет) и существующих в силу организационно-правовой формы общества особенностей заключения договоров, занимающего продолжительное время (заключение договоров производится в соответствии с требованиями Федерального закона от 18.07.2011 №223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»).

Также, общество указывает на то, что спорные здания 4 и 5 корпусов введены в эксплуатацию до 2008 года (до введения в действия Закона №123-ФЗ), требования этого закона не могли быть учтены при их постройке, и не доказано, что их дальнейшая эксплуатация в существующем состоянии создает угрозу возникновения пожара, а потому оснований для распространения на них требований Закона №123-ФЗ не имеется.

Оценив позицию заявителя в указанной части, суд апелляционной инстанции полагает необходимым обратить внимание на следующее.

Само содержание требований пунктов 44 и 92 предписания заявителем не оспаривается, что не согласуется с его позицией об отсутствии оснований для возложения на него обязанности по соблюдению требований Закона №123-ФЗ.

Кроме того, в соответствии с частью 4 статьи 4 Закона №123-ФЗ, в случае, если положениями настоящего Федерального закона (за исключением положений статьи 64, части 1 статьи 82, части 7 статьи 83, части 12 статьи 84, частей 1.1 и 1.2 статьи 97 настоящего Федерального закона) устанавливаются более высокие требования пожарной безопасности, чем требования, действовавшие до дня вступления в силу соответствующих положений настоящего Федерального закона, в отношении объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию либо проектная документация на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу соответствующих положений настоящего Федерального закона, применяются ранее действовавшие требования. При этом в отношении объектов защиты, на которых были проведены капитальный ремонт, реконструкция или техническое перевооружение, требования настоящего Федерального закона применяются в части, соответствующей объему работ по капитальному ремонту, реконструкции или техническому перевооружению. 

Сведений о проведении после 22.07.2008 работ по капитальному ремонту, реконструкции или техническому перевооружению спорных зданий материалы дела не содержат.

Вместе с тем, указанные положения не освобождают субъекта от обязанности соблюдать действующие требования пожарной безопасности при эксплуатации здания и от принятия мер, направленных на приведение зданий в соответствие с установленными требованиями пожарной безопасности, поскольку в результате соблюдения последних обеспечивается безопасность жизни и здоровья людей в случае возникновения пожара. 

При этом, суд учитывает, что в силу части 1 статьи 6 Закона №123-ФЗ пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной лишь при выполнении в полном объеме требований пожарной безопасности, установленных техническими регламентами.

Нормативные требования, нарушение которых вменено в вину заявителю в пунктах 44 и 92 предписания, непосредственно касаются обеспечения жизни и безопасности людей, и эксплуатация объекта с нарушением таких требований пожарной безопасности ведет к недопустимому риску для их жизни или здоровья при возможном возникновении пожара. 

Приведение ранее введенных в эксплуатацию зданий в соответствие с актуальными требованиями пожарной безопасности обусловлено уровнем современных рисков возникновения и распространения пожара. 

Таким образом, для обеспечения пожарной безопасности объекта защиты общество обязано в полном объеме выполнить требования пожарной безопасности, установленные техническим регламентом.

То есть, довод общества об отсутствии у него обязанности соблюдать требования Закона №123-ФЗ ввиду того, что спорные объекты введены в эксплуатацию ранее  принятия этого Закона, подлежит отклонению.

Довод общества о неисполнимости оспоренных пунктов предписания ввиду недостаточности установленного ими срока – до 30.07.2020, поддержан судом первой инстанции.

В частности, судом отмечено, что исполнимость предписания является одним из важных требований к этому виду ненормативного правового акта. Срок исполнения предписания не может быть установлен произвольно, без учета конкретных обстоятельств. Установление ГУ МЧС России по Челябинской области срока для устранения допущенных нарушений, указанных в пунктах 44, 92  предписания от 25.05.2021 №88/1/1, без какого-либо обоснования продолжительности указанного срока и критериев его определения носит произвольный характер и не соответствует требованиям добросовестности и предсказуемости. Доказательств, подтверждающих то, что ГУ МЧС по Челябинской области при установлении срока исполнения пунктов 44, 92 предписания исследовались и учитывались имущественное и финансовое положение заявителя, конкретные организационные и технические условия, влияющие на устранение выявленного нарушения, в материалы настоящего дела не представлено. 

С учетом названных обстоятельств суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое предписание (в отношении его пунктов 44, 92) в части срока исполнения – 30.07.2021 не соответствует положениям пунктов 9, 91 Административного регламента №644, нарушает права и законные интересы заявителя.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции относительно существенности такого показателя, как исполнимость предписания, относящегося к ненормативным правовым актам, неисполнение которых влечет возникновение возможности привлечения к административной ответственности. 

Также следует признать правомерным принятие судом первой инстанции во внимание положения пункта 91 Административного регламента №644, в силу которых сроки устранения выявленных нарушений требований пожарной безопасности устанавливаются должностным лицом органа Государственного пожарного надзора с учетом характера нарушения, а также исходя из имущественного и финансового положения (для государственных, муниципальных учреждений), организационных и технических условий, влияющих на их устранение.

Доказательств принятия управлением мер к установлению указанных обстоятельств, влияющих на возможность устранения выявленного нарушения, в материалах дела не имеется.

То есть, в нарушение требований части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации управление не подтвердило обоснованность установленного в оспоренных пунктах предписания срока устранения нарушений.

В то же время, установленный срок исполнения спорных требований предписания составил два месяца с даты вынесения предписания.

При этом, с учетом характера нарушений и объема требуемых для их устранения мероприятий (связанных с изменением конструктивных элементов двух зданий, что помимо прочего требует осуществления предварительного проектирования с последующим согласованием и получением соответствующих разрешений), а также принимая во внимание приведенные заявителем особенности финансирования структурных подразделений общества (носящего плановый характер) в части осуществления ими капитального ремонта объектов недвижимости, и необходимость заключения договоров (требующих внесения изменений в документы планирования и проведения продолжительных по времени обязательных преддоговорных мероприятий) такой срок представляется заведомо недостаточным для устранения нарушений. Из пояснений представителя общества, данных при рассмотрении дела в суде апелляционной инстанции, следует, что устранение замечаний, отраженных в оспоренных пунктах предписания управления, с учетом приведенных обстоятельств ранее декабря 2022 года не представляется возможным.

Довод подателя апелляционной жалобы о том, что к моменту рассмотрения дела в суде спорное предписание было проконтролировано, и заявителю установлен новый срок исполнения содержащихся в предписании требований (по итогам проверки исполнения рассматриваемого предписания заявителю выдано новое предписание от 03.09.2021 №162, содержащее аналогичные требования со сроком исполнения – до 31.12.2021, а в 2022 году проведена проверка исполнения предписания от 03.09.2021 №162, по итогам которой выявлены эти же нарушения и выдано предписание от 04.02.2022 №4/1, которым установлен новый срок их устранения – до 01.07.2022) не может быть принят судом во внимание, как не влияющий на оценку законности и обоснованности оспоренного предписания (такое предписание проверяется на предмет соответствия закону и нарушение прав заявителя на момент его вынесения).

 То обстоятельство, что заявитель не обращался в управление с заявлением о продлении сока исполнения оспоренного предписания также нельзя признать обстоятельством, влияющим на результат рассмотрения настоящего спора. Неосуществление заявителем реализации права на подобное обращение не является обстоятельством, исключающим возможность удовлетворения заявленных им требований о признании предписания недействительным.

Поскольку материалами дела подтверждены как незаконность пунктов 44 и 92 предписания в части установленного срока их исполнения, так и нарушение предписанием в этой части прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности (вследствие возникновения возможности привлечения общества к ответственности за неисполнение этих пунктов предписания), следует согласиться с выводом суда первой инстанции о наличии законных оснований для признания предписания управления в указанной оспоренной заявителем части недействительным.

В силу пункта 3 части 4 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должны содержаться в том числе указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Руководствуясь этими положениями, исходя из характера спора и результатов его рассмотрения, суд первой инстанции правомерно возложил на управление обязанность устранить допущенное нарушение прав и законных интересов заявителя посредством установления нового срока исполнения указанных пунктов предписания с учетом характера нарушения, содержания предписанных к исполнению мероприятий, а также организационных условий, влияющих на их устранение. Каких-либо возражений в отношении позиции суда первой инстанции в этой части сторонами не заявлено.

Процессуальных нарушений, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловными основаниями для  отмены судебного акта, не установлено.

С учетом изложенного, оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167, 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восемнадцатый  арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 25.02.2022 по делу №А76-27311/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствии стихийных бедствий по Челябинской области – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья   А.А. Арямов

Судьи:    Е.В. Бояршинова

   А.П. Скобелкин