﻿АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО  ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А32-15179/2020

г. Краснодар

31 марта 2021 года

Резолютивная часть постановления объявлена 24 марта 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 31 марта 2021 года.

 

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мазуровой Н.С., судей Мещерина А.И. и Сидоровой И.В., при участии в судебном заседании от заявителя – Администрации муниципального образования город Краснодар (ОГРН 1022301606799) – Томашевич А.Н. (доверенность от 17.12.2020), от третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, – Жуковой Галины Петровны – Чупахина И.П. (доверенность от 01.02.2021), в отсутствие представителей заинтересованного лица (органа, осуществляющего публичные полномочия) – Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю (ОГРН 1042304982510), третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, – федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии», извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе публично, путем размещения сведений в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Жуковой Галины Петровны на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 22.07.2020 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.10.2020 по делу № А32-15179/2020, установил следующее.

Администрация муниципального образования город Краснодар (далее – администрация) обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю (далее – управление Росреестра, регистрирующий орган), в котором просила:

– обязать управление Росреестра внести изменения в сведения Единого государственного реестра недвижимости (далее – ЕГРН) о виде разрешенного использования земельного участка из земель населенных пунктов площадью 612 кв. м с кадастровым номером 23:43:0117039:30, расположенного по ул. Пригородной, 2/1, в Прикубанском внутригородском округе города Краснодара (далее также – земельный участок с кадастровым номером 23:43:0117039:30), указав вид разрешенного использования, существовавший до внесения изменений в сведения ЕГРН, – «для индивидуального жилищного строительства», в соответствии с действующим градостроительным регламентом для зоны застройки индивидуальными жилыми домами в границах города Краснодара (зона Ж.1.1) Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденных решением городской Думы Краснодара от 30.01.2007 № 19 п. 6 «Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар» (далее – Правила землепользования и застройки, ПЗЗ Краснодара; решение городской Думы от 30.01.2007).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, судом первой инстанции привлечены федеральное государственное бюджетное учреждение «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» (в лице филиала по Краснодарскому краю, далее – кадастровая палата) и Жукова Г.П. (л. д. 1 – 2).

Решением от 22.07.2020, оставленным без изменения апелляционным постановлением от 09.10.2020, суд возложил на управление Росреестра обязанность внести изменения в сведения ЕГРН о виде разрешенного использования земельного участка из земель населенных пунктов площадью 612 кв. м, с кадастровым номером 23:43:0117039:30, указав вид разрешенного использования, существовавший до внесения изменений в сведения ЕГРН, – «для индивидуального жилищного строительства», в соответствии с действующим градостроительным регламентом для зоны застройки индивидуальными жилыми домами в границах города Краснодара (зона Ж.1.1) Правил землепользования и застройки.

Судебное решение мотивировано следующим. В собственности Жуковой Г.П. находится земельный участок площадью 612 кв. м с кадастровым номером 23:43:0117039:30, категория земель – земли населенных пунктов, вид разрешенного использования – «объекты придорожного сервиса» (запись государственной регистрации права от 15.05.2019). В соответствии с Генеральным планом муниципального образования город Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 26.01.2012      № 25 п. 15 (далее – Генеральный план, Генплан Краснодара), спорный земельный участок расположен в зоне транспортной инфраструктуры. Согласно Правилам землепользования и застройки участок с кадастровым номером 23:43:0117039:30 расположен в зоне застройки индивидуальными жилыми домами в границах города Краснодара (Ж.1.1), градостроительным регламентом которой, к основным видам разрешенного использования отнесен, в том числе вид разрешенного использования «для индивидуального жилищного строительства». Следует из письма управления Росреестра от 29.01.2020, что на основании волеизъявления правообладателя вышеуказанного земельного участка в лице представителя Жуковой Г.П. (от 18.11.2019) о выбранном виде разрешения использования участка, сведений информационной системы обеспечения градостроительной деятельности муниципального образования город Краснодар (далее – 

ИСОГД) от 08.11.2019, вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 23:43:0117039:30 изменен в ЕГРН с вида «для индивидуального жилищного строительства» на вид «объекты придорожного сервиса». Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением, ссылаясь на то, что размещение объектов придорожного сервиса в территориальной зоне Ж.1.1 не предусмотрено градостроительным регламентом. В соответствии со статьей 37 Градостроительного  кодекса Российской Федерации (далее – Градостроительный кодекс) и статьей 8 Правил землепользования и застройки правом на изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования обладают правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов, выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования. В Обзоре практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка (утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 14.11.2018; далее – Обзор от 14.11.2018), разъяснено наличие права на самостоятельный выбор основных и вспомогательных видов разрешенного использования земельного участка без дополнительных разрешений и согласований, только у собственника земельного участка, находящегося в частной собственности. Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений. Согласно пункту 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – Земельный кодекс) градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков, независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. В силу статей 7, 42 Земельного кодекса, собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением, принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого, устанавливаются федеральными законами, требованиями специальных федеральных законов. Размещение объектов придорожного сервиса в территориальной зоне Ж.1.1 не предусмотрено градостроительным регламентом ни в качестве основного, ни в качестве условно-разрешенного вида деятельности. Основания для выбора     Жуковой Г.П. вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 23:43:0117039:30 «объекты придорожного сервиса» отсутствовали. Сведения об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 23:43:0117039:30 на вид разрешенного использования, не предусмотренный градостроительным регламентом действующих Правил землепользования и застройки, внесены в нарушение норм Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее – Закон № 218-ФЗ, Закон о регистрации недвижимости). Администрация не принимала решение об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 23:43:0117039:30. В представленных с заявлением об изменении вида разрешенного использования земельного участка сведениях ИСОГД, отсутствовали наименование территориальной зоны, перечень видов разрешенного использования, установленных для зоны, в которой расположен земельный участок с кадастровым номером 23:43:0117039:30. Управлением Росреестра нарушен установленный действующим законодательством порядок изменения в ЕГРН сведений о разрешенном использовании земельного участка. Согласно статье 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон               № 131-ФЗ, Закон о местном самоуправлении) к компетенции муниципального образования город Краснодар относятся вопросы контроля за соблюдением собственниками и пользователями земельных участков требований градостроительного и земельного законодательства по использованию участков в соответствии с видом разрешенного использования и установленными градостроительными регламентами. 

Апелляционный суд с выводами суда первой инстанции согласился, дополнительно отметив следующее. Необоснован довод Жуковой Г.П. о реализации ею права на использование своего земельного участка, в отсутствие права на его застройку индивидуальным жилым домом в условиях приостановления действия Правил землепользования и застройки, и в соответствии с требованиями Генерального плана, путем подачи 18.11.2019 декларации об изменении вида разрешенного использования.

В кассационной жалобе Жукова Г.П. просит решение от 22.07.2020 и апелляционное постановление от 09.10.2020 отменить, вынести по делу новое решение, отказав администрации в удовлетворении заявления к управлению Росреестра.

По мнению подателя жалобы, на момент приобретения Жуковой Г.П. земельного участка с кадастровым номером 23:43:0117039:30 по договору купли-продажи                   от 08.05.2019, установленным видом разрешенного использования участка являлся вид «для индивидуального жилищного строительства». Однако в Администрации Прикубанского внутригородского округа г. Краснодара Жуковой Г.П. в устной форме разъяснили, что ей не будет согласовано размещение на участке индивидуального жилого дома, поскольку в соответствии с Генпланом Краснодара земельный участок отнесен к функциональной зоне – зона транспортной инфраструктуры. Решением городской Думы Краснодара от 16.11.2017 № 43 п. 11 действие Правил землепользования и застройки приостановлено, в части установленных градостроительными регламентами видов разрешенного использования земельных участков в отношении участков, территориальное зонирование которых установлено после вступления в силу Генерального плана (решение городской Думы Краснодара от 26.01.2012 № 25 п. 15), и которое не соответствует функциональному зонированию, установленному Генеральным планом, в том числе в отношении функциональной зоны транспортной инфраструктуры. Реализуя право на использование своего земельного участка, в отсутствие права на его застройку индивидуальным жилым домом, в условиях приостановления действия Правил землепользования и застройки, Жукова Г.П. приняла решение изменить вид разрешенного использования своего участка с вида «индивидуальное жилищное строительство» на вид «объекты придорожного сервиса». Из системного толкования части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса следует принцип первичности генерального плана поселения, городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий, и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки. В соответствии с Генеральным планом земельный участок с кадастровым номером 23:43:0117039:30 расположен в зоне транспортной инфраструктуры, а в соответствии с приостановленными Правилами землепользования и застройки – в зоне застройки индивидуальными жилыми домами в границах города Краснодара (Ж.1.1), что противоречит принципу соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану. Оснований для изменения вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 23:43:0117039:30 с вида «объекты придорожного сервиса» на вид «индивидуальное жилищное строительство» не имеется. Удовлетворение заявления администрации, со ссылкой на Правила землепользования и застройки, действие которых приостановлено, противоречит требованиям действующего законодательства Российской Федерации.

От Рязанова И.А. (лицо, не участвующее в деле) в суд округа поступил письменный отзыв на кассационную жалобу администрации, процессуальные основания для приобщения которого к материалам дела, и учета при рассмотрении дела, отсутствуют. 

В судебном заседании представитель Жуковой Г.П. на удовлетворении кассационной жалобы настаивал, представитель администрации просил жалобу отклонить.

Кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного     акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее, а также соответствие выводов арбитражного суда первой и апелляционной инстанций о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в нем доказательствам (части 1, 3 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее – Арбитражный процессуальный кодекс, Кодекс).

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы,  выслушав в открытом судебном заседании представителей администрации и Жуковой Г.П., Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит обжалуемые судебные акты подлежащими отмене, с направлением дела на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края, по следующим основаниям.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса граждане, организации и иные лица, вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, и их должностных лиц. Такое заявление может быть удовлетворено судом при одновременном наличии двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 2 статьи 201 Кодекса, пункт 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»).

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса).

По смыслу статей 65, 198, 200 Кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий (статья 9 Кодекса, постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 06.03.2012                № 12505/11).

Доказательствами по делу являются полученные в предусмотренном Кодексом и другими федеральными законами порядке сведения о фактах, на основании которых суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения лиц, участвующих в деле, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела (часть 1 статьи 64 Арбитражного процессуального кодекса).

По правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Удовлетворяя требования администрации, суды не учли, что согласно пунктам 4, 5 части 2 статьи 125, части 1 статьи 168, части 1 статьи 199, части 4 статьи 200 и статьи 201 Кодекса рассмотрение дела в арбитражном суде происходит исходя из предмета и основания, заявленных в иске (заявлении, поданном в порядке главы 24 Кодекса). Требования к решению арбитражного суда по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, в том числе к его резолютивной части, закреплены в статье 201 Кодекса. 

Однако ни само требование администрации, ни резолютивная часть решения по настоящему делу, перечисленным процессуальным нормам не соответствуют. Предмет спора надлежащим образом не определен; следствием чего является возложенная на регистрирующий орган судом обязанность, какие нарушенные права и законные интересы заявителя, признаны подлежащими защите и восстановлению, применительно к находящемуся в частной собственности земельному участку с кадастровым номером 23:43:0117039:30, из принятых по делу судебных актов неясно.

Положенные в обоснование итоговых судебных актов выводы о том, что любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов, выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования; право на самостоятельный выбор основных и вспомогательных видов разрешенного использования земельного участка без дополнительных разрешений и согласований принадлежит собственнику земельного участка, находящегося в частной собственности, противоречат доводу судов о том, что администрация не принимала решение об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 23:43:0117039:30.

Установив, что размещение объектов придорожного сервиса в территориальной зоне Ж.1.1 не предусмотрено градостроительным регламентом ни в качестве основного, ни в качестве условно-разрешенного вида деятельности, судебные инстанции заключили об отсутствии оснований для выбора Жуковой Г.П. вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 23:43:0117039:30 «объекты придорожного сервиса», и для внесения соответствующих сведений об изменении вида разрешенного использования земельного участка в ЕГРН.

В то же время, суды не проверили доводы Жуковой Г.П. о несоответствии Правил землепользования и застройки в части установленного градостроительного регламента зоны Ж.1.1, в которой расположен спорный участок, требованиям Генерального плана, как основополагающего документа территориального планирования, первичного по отношению к Правилам землепользования и застройки; о приостановлении действия Правил землепользования и застройки в части, которой руководствовалась администрация при подаче настоящего заявления.

Понуждая регистрирующий орган изменить сведения о виде разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 23:43:0117039:30, суды не оценили правомерность ранее внесенного в ЕГРН вида разрешенного использования данного участка; соответствие такого вида, действующим на момент внесения в государственный информационный ресурс сведений о нем, документам территориального планирования (статья 18 Градостроительного кодекса) и градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса); возможность сохранения ранее установленного вида разрешенного использования земельного участка, с учетом последующего принятия (изменения) документов территориального планирования (Генеральный план) и градостроительного зонирования (Правила землепользования и застройки) муниципального образования город Краснодар.

При таких обстоятельствах решение от 22.07.2020 и апелляционное постановление от 09.10.2020 не могут быть признаны законными, основанными на верном применении норм права, а фактические обстоятельства, имеющие значение для дела – установленными посредством полного и всестороннего исследования доказательств (часть 4 статьи 15, части 1 – 3 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса).

При новом рассмотрении дела суду необходимо устранить нарушения и недостатки, изложенные в тексте настоящего постановления, с учетом характера спорных правоотношений и подлежащего применению законодательства, с достаточной полнотой установить существенные для его рассмотрения обстоятельства, дать исчерпывающую правовую оценку всем доводам участников спора, после чего разрешить дело с правильным применением норм материального и процессуального права.

Согласно абзацу второму части 3 статьи 289 Кодекса при отмене судебного акта с передачей дела на новое рассмотрение вопрос о распределении судебных расходов разрешается судом, вновь рассматривающим дело, по правилам статьи 110 Кодекса.

Руководствуясь статьями 274, 284 – 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа 

 

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 22.07.2020 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.10.2020 по делу                                    № А32-15179/2020 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

            Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок и в порядке, предусмотренные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

 

Председательствующий                                                                                    Н.С. Мазурова 

Судьи                                                                                                                  А.И. Мещерин

                                                                                                                              И.В. Сидорова