АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО  ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А32-55139/2017

г. Краснодар

15 ноября 2018 года

Резолютивная часть постановления объявлена 08 ноября 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 15 ноября 2018 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Сидоровой И.В., судей Волкова Я.Е. и Мазуровой Н.С., при участии в судебном заседании представителей заявителя – общества с ограниченной ответственностью «Кубаньторгодежда» (ИНН 2312255505, ОГРН 1162375059483) – Никитина С.И. (доверенность от 28.03.2018), третьего лица – администрации муниципального образования город-курорт Геленджик – Хохлова С.С. (доверенность от 27.09.2018), в отсутствие представителя заинтересованного лица – управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Геленджик, извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Кубаньторгодежда» на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.07.2018 (судьи Сурмалян Г.А., Смотрова Н.Н., Соловьева М.В.) по делу № А32-55139/2017, установил следующее.

ООО «Кубаньторгодежда» (далее – общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании незаконным отказа управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Геленджик (далее – управление), изложенного в письме от 16.10.2017 № ИО-7738/17011, в выдаче разрешения на строительство на земельном участке с кадастровым номером 23:40:0401007:149, возложении на управление обязанности по выдаче испрашиваемого разрешения не позднее 10 дней, с даты принятия судебного решения.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена администрации муниципального образования город-курорт Геленджик (далее – администрация).

Решением от 26.04.2018 заявленные требования удовлетворены. Суд первой инстанции исходил из того, что единственной причиной отказа в выдаче разрешения на строительство явилось расположение значительной части земельного участка с кадастровым номером 23:40:0401007:149 и проектируемого здания гостиницы в границах зоны общественных пространств и зеленых насаждений общего пользования (уличного пространства). Иных предусмотренных законом оснований в оспариваемом решении об отказе не содержится. Общество получило градостроительный план № RU233030004471 земельного участка 23:40:0401007:149 (утвержден постановлением администрации от 14.01.2016 № 88), предусматривающий строительство гостиницы (который не отменен, не признан недействительным). Решением Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 30.11.2017 № 689 «Об утверждении генерального плана муниципального образования город-курорт Геленджик» (после подготовки и выдачи градостроительного плана), в генеральный план муниципального образования город-курорт Геленджик от 02.11.2016 внесены изменения, затронувшие функциональное назначение, в том числе спорного земельного участка. В то же время, наличие у застройщика градостроительного плана дает основание на обращение за выдачей разрешения на строительство объекта, назначение и параметры которого соответствуют названному в градостроительном плане земельному участку. Указание на необходимость выдачи нового градостроительного плана земельного участка после принятия документов градостроительного планирования (генеральный план) или градостроительного зонирования (правила землепользования и застройки) законодательство не содержит. Согласно выписке от 15.01.2018 из правил землепользования и застройки территории муниципального образования город-курорт Геленджик, утвержденных решением Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 27.07.2010 № 466 (ред. от 06.10.2017), земельный участок с кадастровым номером 23:40:0401007:149 расположен в территориальной зоне Ж-2 «Зона малоэтажной жилой застройки». Согласно статье 25 правил землепользования и застройки «Градостроительный регламент зоны малоэтажной жилой застройки Ж-2», одним из основных видов разрешенного использования спорного земельного участка является гостиничное обслуживание, с основным видом разрешенного использования объектов капитального строительства. Из проектной документации (архитектурное решение 219-03-2016.АР, пояснительная записка 219-01-10.16ПЗ) следует, что в гостинице запроектировано три двухместных номера (отвечает требованиям градостроительного регламента). Состав и содержание проектной документации являются достаточными для строительства запроектированной гостиницы на участке (23:40:0401007:149), по адресу: г. Геленджик, ул. Парковая. Доводы управления, приведенные в письме об отказе в выдаче разрешения на строительствоот 16.10.2017 № 110-52-7738/17011, противоречат части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – Градостроительный кодекс).

Постановлением апелляционного суда от 12.07.2018 решение от 26.04.2018 отменено, в удовлетворении заявления отказано. Апелляционный суд исходил из того, что в соответствии с генеральным планом муниципального образования город-курорт Геленджик, утвержденным решением Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 02.11.2016 № 498 (и в настоящее время) значительная часть рассматриваемого земельного участка и проектируемого здания гостиницы расположены в границах зоны общественных пространств зеленых насаждений общего пользования (уличного пространства), ввиду чего размещение предполагаемого к строительству объекта не будет соответствовать функциональному зонированию генерального плана городского округа. Вывод суда первой инстанции о том, что изменения в генеральный план внесены решением городской Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 30.11.2017 № 689 (то есть после подготовки и выдачи заявителю градостроительного плана) не соответствует фактическим обстоятельствам дела и не имеют правового значения. Согласно генеральному плану муниципального образования город-курорт Геленджик, утвержденному решением Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 06.02.2006 № 183, спорный участок расположен в зоне улиц и дорог, что также является местом общего пользования. Поскольку заявленный к строительству объект не соответствует разрешенным видам использования исследуемого земельного участка, утвержденным генеральным планом муниципального образования, – правовые основания для выдачи разрешения на строительство отсутствовали. Кроме того, как следует из материалов дела и градостроительного плана, земельный участок с кадастровым номером 23:40:0401007:149 расположен в водоохранной зоне Черного моря.

В кассационной жалобе общество просит постановление от 12.07.2018 отменить, оставить в силе судебное решение от 26.04.2018, полагая, что суд апелляционной инстанции в нарушение процессуальных норм принял дополнительные документы управления, которое не привело уважительных причинах не предоставления их в суд первой инстанции. При проверке проектной документации, представленной с заявлением на выдачу разрешения на строительство, необходимо руководствоваться информацией, содержащейся в градостроительном пане, утвержденным постановлением администрации от 14.01.2016 № 88. Документы проверяются на соответствие требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи градостроительного плана земельного участка. Заявитель вправе при подготовке проектной документации и получении разрешения на строительство использовать информацию, указанную в градостроительном плане земельного участка до 01.01.2020. Закон не устанавливает обязанность застройщика проводить экологическую экспертизу, подтверждающую допустимость строительства спроектированного объекта в охранной зоне водного объекта (Черного моря).

Отзывы на кассационную жалобу не поступили. В судебном заседании окружного суда представители спорящих сторон поддержали свои позиции по делу.

Изучив материалы дела, заслушав процессуальных представителей, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Как следует из материалов настоящего дела, между администрацией (арендодатель) и ЗАО «Кубаньторгодежда» (арендатор) был заключен договор аренды от 12.10.2015 № 4000005117 земельного участка площадью 430 кв. м, кадастровый номер 23:40:0401007:149, разрешенное использование: для строительства гостиницы, обременение участка: водоохранная (500 м) зона Черного моря, сроком с 12.10.2015 по 12.10.2018 (т. 1, л. д. 23).

Общество является правопреемником ЗАО «Кубаньторгодежда», прекратившего деятельность вследствие реорганизации в форме преобразования.

5 июня 2017 года заявитель обратился в управление о выдаче разрешения на строительство гостиницы по ул. Парковой в г. Геленджике. Письмом от 14.06.2017 № 110-52-4300/1701-11 управление отказало обществу ввиду выявленных нарушений проектной документации.

18 июня 2017 года общество повторно обратилось с заявлением о выдаче разрешения на строительство. Письмом от 27.06.2017 № 110-52-3903/1601-11 в удовлетворении заявления управление отказало ввиду не представления заключения комиссии по согласованию строительства объектов на приаэродромной территории гидроаэродрома Геленджик (Бухта), согласования филиала ОАО «ТАНТК им. Г.М. Бериева», а также Южного межрегионального территориального управления воздушного транспорта Федерального агентства воздушного транспорта, отсутствия сведений и технических условий по водоснабжению, водоотведению, газоснабжению, ливневой канализации.

17 августа 2017 года заявитель вновь подал заявление о выдаче разрешения на строительство спорного объекта. Письмом от 23.08.2017 № 110-52-64300/1701-11 в удовлетворении заявления отказано ввиду несоответствия размещения испрашиваемого объекта функциональному зонированию генерального плана городского округа.

10 октября 2017 года общество снова обратилось в администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства: «Гостиница по адресу: г. Геленджик, ул. Парковая» на земельном участке с кадастровым номером 23:40:0401007:149.

Письмом от 16.10.2017 № ИО-52-7738/17011 управление отказало обществу в выдаче разрешения на строительство, указав, что решением Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 02.11.2016 № 498 утвержден генеральный план муниципального образования город-курорт Геленджик городского округа, в соответствии с которым значительная часть земельного участка и проектируемого здания гостиницы расположены в границах зоны общественных пространств зеленых насаждений общего пользования (уличного пространства), размещение объекта не будет соответствовать функциональному зонированию генерального плана городского округа (т. 1, л. д. 21).

Считая отказ управления незаконным, нарушающим права и законные интересы общества в экономической сфере, заявитель оспорил его в судебном порядке.

В силу части 1 статьи 286 Кодекса кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном Кодексом. Защита гражданских прав осуществляется способами, закрепленными в статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – Гражданский кодекс), а также иными способами, предусмотренными законом. Способ защиты должен соответствовать содержанию нарушенного права и характеру нарушения. Необходимым условием применения того или иного способа защиты гражданских прав является обеспечение восстановления нарушенного права (пункт 1 статьи 1 Гражданского кодекса).

Согласно части 1 статьи 198 Кодекса граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение, действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Основанием для удовлетворения такого заявления является наличие двух условий: несоответствие оспариваемых акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (статьи 198, 200, 201 Кодекса).

Часть 1 статьи 51 Градостроительного кодекса определяет, что разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом.

В части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса приведен перечень документов, прилагаемых к заявлению о выдаче разрешения на строительство, направляемому застройщиком в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства, в том числе, непосредственно в уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Уполномоченный на выдачу разрешения на строительство орган, в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство: 1) проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; 2) проводит проверку соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка; 3) выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа (часть 11 статьи 51 Градостроительного кодекса).

Согласно части 13 статьи 51 данного Кодекса уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган исполнительной власти отказывает в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частями 7 и 9 данной статьи, или несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка.

Отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном порядке (часть 14 статьи 51 Градостроительного кодекса).

Повторно рассматривая спор по настоящему делу, суд апелляционной инстанции правомерно руководствовался следующим.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса).

Генеральный план является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления (часть 1 статьи 18 Градостроительного кодекса).

Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений (часть 3 статьи 9 Градостроительного кодекса).

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (пункт 2 статьи 34 Градостроительного кодекса).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны.

Генеральные планы включают в себя: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3 статьи 23 Градостроительного кодекса).

На указанных картах отображаются, в том числе, планируемые для размещения объекты местного значения, в том числе, планируемые для размещения автомобильные дороги местного значения; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (часть 5 статьи 23 Градостроительного кодекса).

К генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт (часть 6 статьи 23 Градостроительного кодекса).

Частью 3 статьи 9, частями 9, 10 статьи 31, пунктом 1 части 2 статьи 33, пунктом 2 части 1 статьи 34, частью 15 статьи 35 Градостроительного кодекса установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки как основополагающего документа территориального планирования. Генеральный план определяет стратегию градостроительного развития территорий и содержит долгосрочные ориентиры их развития. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования. Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории города в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию его развития и условия формирования среды жизнедеятельности. Приведенные разъяснения содержатся в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 4 (2017), утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 15.11.2017.

В соответствии с генеральным планом муниципального образования город-курорт Геленджик, утвержденным решением Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 02.11.2016 № 498, значительная часть земельного участка (кадастровый номер 23:40:0401007:149) и проектируемого здания гостиницы расположены в границах зоны общественных пространств зеленых насаждений общего пользования (уличного пространства), ввиду чего, как верно отметил апелляционный суд, размещение спорного объекта не будет соответствовать функциональному зонированию генерального плана городского округа.

Более того, согласно генеральному плану муниципального образования город-курорт Геленджик, утвержденному решением Думы муниципального образования от 06.02.2006 № 183, рассматриваемый земельный участок находился в зоне улиц и дорог, то есть также являлся местом общего пользования.

Установив, что на момент обращения общества с заявлением о выдаче разрешения на строительство в отношении планируемого к застройке земельного участка площадью 430 кв. м (кадастровый номер 23:40:0401007:149), находящегося по адресу: г. Геленджик, ул. Парковая, имелся утвержденный в установленном порядке градостроительный регламент, апелляционный суд правомерно заключил, что представленный заявителем градостроительный план содержал информацию, не соответствующую действующему градостроительному регламенту.

Кроме того, как следует из материалов дела, земельный участок с кадастровым номером 23:40:0401007:149 расположен в водоохранной зоне (500 м) Черного моря.

Частью 1 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации (далее – Водный кодекс) предусмотрено, что территории, которые примыкают к береговой линии поверхностных водных объектов, являются водоохранными зонами. На указанных территориях устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

Правовой режим водоохранных зон не является однородным. В границах водоохранных зон выделяют береговую полосу (часть 6 статьи 6 Водного кодекса) и прибрежные защитные полосы (часть 2 статьи 65 Водного кодекса), на территории которых действует больший перечень публично-правовых запретов и ограничений.

В границах водоохранных зон согласно части 16 статьи 65 Водного кодекса допускаются проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды, наличие которых обществом не доказано (вместе с заявлением в управление не предоставлено).

Кроме того, апелляционная коллегия верно отметила, что земельный участок расположен во 2-й зоне санитарной охраны курорта в соответствии с границами зон санитарной охраны округа Геленджикской групп курорта, утвержденными постановлением Совета Министров РСФСР от 17.12.1987 № 494.

Часть 6 статьи 49 Градостроительного кодекса устанавливает, что не допускается проведение иных экспертиз проектной документации, за исключением экспертизы проектной документации, предусмотренной названной статьей, государственной историко-культурной экспертизы проектной документации на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия, а также государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять, в том числе на землях особо охраняемых природных территорий.

Результатами проведения государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, являются соответствующие заключения (часть 6.3 статьи 49 Градостроительного кодекса).

Пунктом 3 статьи 96 Земельного кодекса, не измененной Федеральным законом от 28.12.2013 № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации», закреплено, что использование земельных участков в границах второй и третьей зон санитарной (горно-санитарной) охраны ограничивается в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Учитывая, что земельный участок находится во второй зоне горно-санитарной охраны курорта, его застройка предполагает проведение государственной экологической экспертизы, доказательства проведения которой материалы дела не содержат.

Суд, рассматривающий дело в кассационной инстанции, не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в решении или постановлении либо были отвергнуты судами первой или апелляционной инстанций (часть 2 статьи 287 Кодекса).

Коллегия окружного суда не усматривает оснований для отмены постановления от 12.07.2018 по доводам, приведенным в кассационной жалобе, которые не влияют на существо разрешенного спора и правомерность выводов второй инстанции. Апелляционный суд полно и всесторонне исследовал и оценил представленные доказательства, установил имеющие значение для дела фактические обстоятельства, правильно применил нормы материального права.

Основания для отмены или изменения апелляционного постановления от 12.07.2018 по приведенным в кассационной жалобе доводам отсутствуют. Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену обжалуемого судебного акта (часть 4 статьи 288 Кодекса), не установлены.

Руководствуясь статьями 274, 284 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.07.2018 по делу № А32-55139/2017 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

И.В. Сидорова

 

Судьи

Я.Е. Волков

Н.С. Мазурова