ПЯТНАДЦАТЫЙ  АРБИТРАЖНЫЙ  АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ  СУД

Газетный пер., 34, г. Ростов-на-Дону, 344002, тел.: (863) 218-60-26, факс: (863) 218-60-27 

E-mail: info@15aas.arbitr.ru, Сайт: http://15aas.arbitr.ru/

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

по проверке законности и обоснованности решений (определений)

арбитражных судов, не вступивших в законную силу

дело № А53-22201/2017

город Ростов-на-Дону

18 января 2018 года

15АП-20764/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 11 января 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 18 января 2018 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи  Смотровой Н.Н.,

судей Соловьевой М.В., Ильиной М.В., 

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи  Харатян А.А., 

при участии:

от заявителя: представитель не явился, о судебном заседании извещен надлежащим образом;

от заинтересованного лица: представитель ФИО1 по доверенности от 10.01.2018, удостоверение;

от третьих лиц: представители не явились, о судебном заседании извещены надлежащим образом;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы администрации города Новочеркасска Ростовской области и  Муниципального казенного учреждения «Департамент жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства г. Новочеркасска»,

на решение Арбитражного суда Ростовской области

от 17.11.2017 по делу № А53-22201/2017,

по заявлению администрации города Новочеркасска Ростовской области,

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области,

при участии третьих лиц муниципального казенного учреждения «Департамент жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства г. Новочеркасска», общества с ограниченной ответственностью  «Экоград-Н»,

о признании недействительными решения и предписания, 

принятое судьей Пименовым С.В.,

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Новочеркасска Ростовской области (далее – администрация) обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее – управление) о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - Управление) от 21.06.2017 по делу №192/05 и предписания от 21.06.2017 №554/05.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора привлечены, муниципальное казенное учреждение «Департамент жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства г. Новочеркасска» и  общество с ограниченной ответственностью  «Экоград-Н».

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 17.11.2017 в удовлетворении требований отказано. Решение мотивировано тем, что решение Управления от 21.06.2017 по делу №192/05 и предписание от 06.06.2017 №554/05 соответствуют положениям Федерального закона №135-ФЗ и не нарушают прав и законные интересы Администрации.

Не согласившись с принятым судебным актом, администрация и муниципальное казенное учреждение «Департамент жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства г. Новочеркасска»  подали в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд апелляционные жалобы, в которых просят решение суда первой инстанции по делу отменить и принять по делу новый судебный акт. Жалоба мотивированы тем, что управление не доказало, что принятие Генеральной схемы очистки территорий города Новочеркасска приняты во исполнение постановления Министерства ЖКХ Ростовской области от 28.07.2016 № 8. 

Управление представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения. 

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ. 

Заявитель и третьи лица, своих представителей в судебное заседание не направили, о месте, дате и времени его проведения извещены надлежащим образом, в связи с чем, на основании части 3 статьи 156 АПК РФ судебное заседание проводится без их участия.

Представитель управления в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в письменном отзыве, просил решение суда оставить без изменения.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителя управления, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, Решением Городской Думы Новочеркасска от 24.04.2014 №470 утверждена генеральная схема очистки территории муниципального образования «Город Новочеркасск» (далее - Генеральная схема), которым установлены нормативы накопления твёрдых бытовых отходов для жителей г.Новочеркасска.

15.08.2016 в управление поступила жалоба гр.ФИО2 на действия ООО «Экоград-Н», выраженные в необоснованно высокой стоимости оказания услуги по сбору и вывозу твёрдых бытовых отходов для жителей г.Новочеркасска.

15.11.2016по результатам рассмотрения заявления гр.ФИО2 Управлением, в связи с наличием в действиях заявителя нарушений антимонопольного законодательства, Администрации выдано предупреждение о прекращении действий (бездействий), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства №20378/05.

Письмом от 13.12.2016 Администрация уведомило Управление об отсутствии в его действиях по утверждении Генеральной схемы, признаков нарушений антимонопольного законодательства. Письмо поступило в Управление 20.12.2016.

Приказом Управления от 07.02.2017 №52, сформирована комиссия и возбуждено дело №192/05 в отношении Администрации по признакам нарушения положений пункта 2 части 1 статьи 15 Федеральный закон от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Федеральный закон №135-ФЗ).

По результатам рассмотрения Управлением дела №192/05, 21.06.2017 вынесено решение, которым Администрация признана нарушившей положения пункта 2 части 1 статьи 15 Федеральный закон №135-ФЗ. Резолютивная часть решения оглашена 06.06.2017.

06.06.2017Администрации выдано предписание №554/05, согласно которому заявителю надлежало в течение 30 дней с момента получения предупреждения, прекратить нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Федеральный закон №135-ФЗ, выразившееся в установлении норматива накопления твёрдых бытовых отходов Генеральной схемой, а именно - отменить Решение Городской Думы Новочеркасска от 24.04.2014 №470 «Об утверждении Генеральной схемы, в части, устанавливающей нормативы накопления твёрдых бытовых отходов для жителей г.Новочеркасска.

Полагая, что решение Управления от 21.06.2017 по делу №192/05 и предписание от 06.06.2017 №554/05 не соответствуют закону, Общество в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции не нашёл достаточных оснований для переоценки вывода суда первой инстанции о законности оспариваемых администрацией и департаментом решения и предписания управления. 

В силу статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктом 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов недействительными, а также действий (бездействия) должностного лица неправомерными является несоответствие их закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания арбитражным судом незаконными ненормативных актов и действий государственных органов, должностных лиц необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствия их закону или иным нормативным правовым актам и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 39.1 Федерального закона №135-ФЗ в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

В части 2 статьи 39.1 Федерального закона №135-ФЗ определено, что предупреждение выдаётся лицам, указанным в части 1 названной статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Федерального закона №135-ФЗ. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Федерального закона №135-ФЗ без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Согласно части 4 статьи 39.1 Федерального закона №135-ФЗ предупреждение должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Пунктом 2 части 1 статьи 15 Федерального закона №135-ФЗ установлено, что органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Из данного положения следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении требований части 1 статьи 15 Федерального закона №135-ФЗ является создание условий, возможность наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Названные запреты Федерального закона №135-ФЗ распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данным в пункте 8 постановления от 30.06.2008 №30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона №135-ФЗ, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Доказательства оспаривания предупреждения Управления, заявителем в материалы дела не представлены.

В силу пункта 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №131-ФЗ) муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 11 части 1 статьи 16 Федерального закона №131 -ФЗ к вопросам местного значения муниципального образования относится организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа.

В соответствии с нормами Федерального закона №131 -ФЗ организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов относится к вопросам местного значения муниципального района, а организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора относится к вопросам местного значения поселения.

Как указано в пункте 1 статьи 2 Федерального закона от 24.06.1998 №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее - Федеральный закон №89-ФЗ), правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется настоящим законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

Пунктом 3 статьи Федерального закона №89-ФЗ предусмотрено, что к полномочиям органа местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твёрдых коммунальных отходов на территориях соответствующих городских округов.

В силу статьи 6 Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - Федеральный закон №7-ФЗ), полномочиями по утверждению нормативов образования твёрдых бытовых отходов от предприятий, учреждений и организаций органы местного самоуправления городских округов не обладают, поскольку законодателем полномочиями по установлению нормативов качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне, наделены органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 3 статьи 18 Федерального закона №89-ФЗ индивидуальные предприниматели и юридические лица, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), разрабатывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, в которых должны учитываться особенности объемов образующихся отходов.

Исходя из положения статей 1 и 6 Федерального закона от 30.03.1999 №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическим благополучии населения» принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, контроль за их исполнением относятся к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Согласно статье 5 Федерального закона №7-ФЗ установление требований в области охраны окружающей среды, разработка и утверждение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды относится к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации.

Частью 3 статьи 7 Федерального закона №7-ФЗ, к вопросам местного значения городского округа относятся организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа и организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Таким образом, полномочия органа местного самоуправления городских округов по изданию нормативных правовых актов ограничиваются вопросами организации мероприятий по охране окружающей природной среды в границах городского округа и организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Из статьи 1 Федерального закона №89-ФЗ следует, что накопление отходов (временное складирование отходов на срок не более чем шесть месяцев) должно производиться в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Таким образом, законодатель установил, что при временном складировании отходов должны соблюдаться соответствующие экологические и санитарные требования, к числу которых не относится установление именно норм накопления отходов.

Как следует из материалов дела, решением Городской Думы Новочеркасска от 24.04.2014 №470, утверждена Генеральная схема, которой установлены нормативы накопления твёрдых бытовых отходов для жителей г.Новочеркасска. При утверждении таких нормативов использовались расчётные значения среднесезонных и среднегодовой плотностей твёрдых бытовых отходов, с учётом на 1 кв.м. (по многоквартирным домам) и 1-го человека (по частному жилому сектору).

В силу статьи 1 Федерального закона №89-ФЗ, названные нормативы накопления твёрдых бытовых отходов для жителей г.Новочеркасска подпадают под понятие нормативов образования отходов.

Довод Администрации о том, что в случае отмены решения Городской Думы Новочеркасска от 24.04.2014 №470, будет отсутствовать возможность исполнить постановлением Министерства ЖКХ Ростовской области от 28.07.2016 №8, судом отклоняется, как нормативно не обоснованное с учётом названных выше норм.

Согласно Генеральной схемы, нормы накопления для населения рекомендуется вводить поэтапно: в 2014 многоквартирный жилой фонд - 2,1 м3/чел.*год, индивидуальный жилой фонд 2,4 м3/чел.*год; в 2015 многоквартирный жилой фонд -2,7 м3/чел.*год, индивидуальный жилой фонд - 3,3 м3/чел.*год.

Материалы дела подтверждается, что ООО «Эконград-Н» осуществляет вывоз твёрдых бытовых отходов на территории г.Новочеркасска.

При осуществлении своей деятельности ООО «Эконград-Н» используя норматив накопления твёрдых бытовых отходов, произвело расчёт стоимости таких отходов с 1кв.м. многоквартирного дома и 1 человека для частного жилого сектора города.

В 2014 году стоимость услуги по сбору, вывозу и размещению твёрдых бытовых отходов для населения г. Новочеркасска была рассчитана следующим образом: стоимость вывоза твёрдых бытовых отходов с 1 кв.м.= тариф на вывоз 1 куб.м.*норму накопления отходов/12 месяцев/18 кв.м. (социальная норма жилья на 1 человека): 373 руб. 44коп. * 2,/12/18=3,63 (с 1 кв.м., для жителей многоквартирного жилого фонда); 373 руб. 44 коп. * 2,4/12= 74,69 (с человека, для жителей индивидуального жилого фонда).

С 01.09.2015 стоимость услуги по сбору, вывозу и размещению твёрдых бытовых отходов для населения г.Новочеркасска рассчитывалась аналогично названному алгоритму с увеличенной нормой накопления отходов и составила: для жителей многоквартирного жилого фонда - 3 руб. 83 коп. с метра квадратного общей площади жилого помещения, для жителей индивидуального жилого фонда - 84 руб. 27 копеек.

Управлением установлено, что в связи с применением норматива накопления отходов указанного в Генеральной схеме, стоимость услуги по сбору и вывозу твёрдых бытовых отходов, оказываемая ООО «Экоград-Н» в г.Новочеркасске в размере 3 руб. 83 коп. с кв.м., установилась на уровне, превышающем на 18% стоимость аналогичной услуги, оказываемой ОАО «Чистый город» в г.Ростов-на-Дону (3 руб. 14 коп. с кв.м.) и на 26% выше среднерыночной цены на данном рынке (2 руб. 80 коп. за кв.м).

Доказательства обратного, в материалы дела не представлено.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришёл к верному выводу о том, что Управлением обосновано квалифицированы действия Администрации, как нарушения положений пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона №135-ФЗ, выраженных в принятии решения Городской Думы Новочеркасска от 24.04.2014 №470 об утверждении Генеральной схемы, устанавливающей нормативы накопления отходов для населения г.Новочеркасск, не предусмотренные законодательством Российской Федерации, затрагивающего права и законные интересы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в сфере оказания услуг по сбору и вывозу твердых бытовых отходов и услуг по управлению многоквартирными домами, а также права граждан.

Доказательства нарушения оспариваемым решением прав и законных интересов Администрации, заявителем не представлено и судом не установлено.

Согласно статье 50 Федерального закона №135-ФЗ по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу комиссия выдает предписание ответчику по делу (часть 1). Предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства изготавливается одновременно с решением. Копия предписания немедленно направляется или вручается лицу, которому предписывается совершить определенные решением действия (часть 2).

Как следует из материалов дела, оспариваемое заявителем предписание Управления содержит указания на нарушенные нормы Федерального закона №135-ФЗ, раскрыто содержание вмененных заявителю нарушений, указания на конкретные действия, которые необходимо совершить заявителю для устранения выявленных нарушений.

Таким образом, предписание выдано уполномоченным органом и его требования соответствуют положениям Федерального закона №135-ФЗ.

При таких обстоятельствах, апелляционный суд поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что решение Управления от 21.06.2017 по делу №192/05 и предписание от 06.06.2017 №554/05 соответствуют положениям Федерального закона №135-ФЗ и не нарушают прав и законные интересы Администрации.

Сходная правовая позиция изложена в судебных актах по делу № А53-32071/2016. Определением Верховного Суда РФ от 20.12.2017 № 308-КГ17-18615 по делу № А53-32071/2016 отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

На основании изложенного, апелляционный суд считает, что отказ в удовлетворении заявленного требования соответствует части 3 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, основания для отмены состоявшегося судебного решения отсутствуют, поскольку существенные для дела обстоятельства установлены судом первой инстанции и надлежаще оценены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 – 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 17.11.2017 по делу № А53-22201/2017 оставить без изменения, апелляционные жалобы оставить без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, в течение двух месяцев с даты его вступления в законную силу (даты изготовления в полном объёме), через Арбитражный суд  Ростовской области. 

ПредседательствующийН.Н. Смотрова

СудьиМ.В. Ильина 

М.В. Соловьева