№ 18АП-1034/2019

 

№ 18АП-1487/2019

г. Челябинск

12 марта 2019 года

Дело № А47-9160/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 06 марта 2019 года.

Постановление

 изготовлено в полном объеме 12 марта 2019 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Скобелкина А.П., 

судей Бояршиновой Е.В., Ивановой Н.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционные жалобы индивидуального предпринимателя ФИО2, индивидуального предпринимателя ФИО3, индивидуального предпринимателя ФИО4, индивидуального предпринимателя ФИО5, индивидуального предпринимателя ФИО6, индивидуального предпринимателя ФИО7, индивидуального предпринимателя ФИО8, Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 07.12.2018 по делу №А47-9160/2018 (судья Сиваракша В.И.).

В судебном заседании приняли участие:

представитель Администрации города Оренбурга - ФИО9 (удостоверение, доверенность от 29.12.2018);

представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области - ФИО10 (удостоверение, доверенность от 09.01.2019);

представитель индивидуального предпринимателя ФИО8 - ФИО11 (паспорт, доверенность от 26.09.2018),

индивидуальный предприниматель ФИО7 (паспорт).

Администрация города Оренбурга (далее - заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Оренбургской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области (далее - заинтересованное лицо, Оренбургское УФАС России, Управление, антимонопольный орган) с требованиями о признании недействительным предупреждения № 06-19-19/2018 от 06.05.2018 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены муниципальное казенное предприятие «Оренбургские пассажирские перевозки» муниципального образования «город Оренбург», индивидуальный предприниматель ФИО8, индивидуальный предприниматель ФИО3, индивидуальный предприниматель ФИО2, индивидуальный предприниматель ФИО6, индивидуальный предприниматель ФИО5, индивидуальный предприниматель ФИО4, индивидуальный предприниматель ФИО12, индивидуальный предприниматель ФИО13, индивидуальный предприниматель ФИО7, индивидуальный предприниматель ФИО14, общество с ограниченной ответственностью «Пассажирский альтернативный транспорт».

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 07.12.2018 заявленные требования удовлетворены.

С указанным решением не согласились Оренбургское УФАС России, ИП ФИО2, ИП ФИО3, ИП ФИО4, ИП ФИО5, ИП ФИО6, ИП ФИО7, ИП ФИО8 направили апелляционные жалобы, в которых просят решение суда отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Оренбургское УФАС России, ссылаясь на положения ч.9 ст.39 Федерального закона от 13.07.2015 №220-ФЗ (в ред. от 29.12.2017) «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» указывает, что обязательство провести конкурс возникло у администрации в 2015 году и приурочено к моменту расторжения договоров по инициативе МКП «Оренбургские пассажирские перевозки» муниципального образования «город Оренбург». По истечении срока действия временных договоров перевозки по маршрутам №№19, 20, 21, 23, 24, 46, 47, 48 и 90 от 30.12.2015, администрацией надлежало провести конкурс на право заключения договора об организации и осуществлении пассажирских перевозок транспортом общего пользования по городским (муниципальным) автобусным маршрутам города Оренбурга №№19, 20, 21, 23, 24, 46, 47, 48 и 90. С учетом изложенного, антимонопольный орган полагает, что дополнительные соглашения фактически продляющие срок действия временных договоров перевозки направлены на предоставление МКП «Оренбургские пассажирские перевозки» муниципального образования «город Оренбург» необоснованного преимущества при осуществлении деятельности на рынке услуг по перевозке пассажиров автотранспортом.

Индивидуальные предприниматели в обоснование своих апелляционных жалоб ссылаются на неверное толкование судом нормы ч.9 ст.39 Федерального закона от 13.07.2015 №220-ФЗ (в ред. от 29.12.2017) «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», признав тем самым законным допуск к осуществлению перевозок в переходной период, перевозчиков, осуществлявших перевозки на момент опубликования закона, в произвольном порядке, без соблюдения каких-либо норм права.

Предприниматели указывают, что положения ч.9 ст.39 Федерального закона от 13.07.2015 №220-ФЗ предусматривают возможность сохранения порядка организации регулярных перевозок, действовавшего до дня официального опубликования Федерального закона от 13.07.2015 №220-ФЗ, а не возможность сохранения того же перевозчика, который осуществлял перевозки по маршрутам на момент опубликования Федерального закона от 13.07.2015 №220-ФЗ. 

Индивидуальные предприниматели также указывают, что до дня официального опубликования Федерального закона от 13.07.2015 №220-ФЗ порядок осуществления регулярных перевозок муниципальными маршрутами регламентировался Положением о порядке допуска перевозчиков к осуществлению пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования по городским (муниципальным) автобусным маршрутам г.Оренбурга, утвержденным Решением Оренбургского городского Совета от 01.12.2008 №724. 16.03.2016 указанное положение утратило силу в связи с принятием Решения Оренбургского городского Совета от 01.03.2016 №94. Соответственно, начиная с 16.03.2016, на основании указанного Положения не могли заключаться никакие соглашения и договоры.

В судебном заседании представители Оренбургского УФАС России и индивидуального предпринимателя ФИО8, а также индивидуальный предприниматель ФИО7 поддержали доводы апелляционных жалоб в полном объеме, представитель администрации – возражения на них.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы уведомлены посредством почтовых отправлений, а также размещения информации на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей неявившихся лиц, участвующих в деле.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, постановлением Главы города Оренбурга от 30.10.2009 №7793-п утверждены маршруты регулярных перевозок муниципальной транспортной сети города Оренбурга, в том числе, маршрут № 19 "ул.Челюскинцев - 18 разъезд", маршрут № 20 "ул.Гаранькина - 24 микрорайон", маршрут № 21 "10 микрорайон - 24 микрорайон", маршрут № 23 "ул.Челюскинцев - п.Пристанционный", маршрут № 46 "10 микрорайон - Кладбищенский комплекс", маршрут № 47 "ул.Челюскинцев - ФИО15 роща", маршрут № 48 "ул.Челюскинцев - ул.Столпянского", маршрут № 90 "ул.Челюскинцев - пос.Заречный" (т. 2, л.д. 34-37). 

По результатам проведенного конкурса на право заключения договоров об организации и осуществлении пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования по маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга, оформленного протоколом от 14.05.2012 оценки и сопоставления заявок на участие в открытом конкурсе и подведения итогов конкурса, право заключить договоры об организации и осуществлении пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования по маршрутам № 20 и № 21 предоставлено МКП "ОПП" (т. 2, л.д. 49-55). 

Администрацией и МКП "ОПП" 28.05.2012 заключены договоры об организации и осуществлении пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования по маршруту регулярных перевозок города Оренбурга - договор № 1 по маршруту № 20, договор № 2 по маршруту № 21, окончание срок действия договоров - 27.05.2015 (т. 2, л.д. 56-65). 

МКП "ОПП" 13.05.2015 обратилось в администрацию с заявлением о заключении договоров об организации и осуществлении пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования на условиях временного допуска по маршрутам № 20 и № 21 (т. 2, л.д. 66). 

Администрацией и МКП "ОПП" 28.05.2015 заключены договоры об организации и осуществлении пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга - договор № 18/15 по маршруту № 20 и договор №19/15 по маршруту № 21, окончание срока действия договоров - 27.08.2015 (т. 2, л.д. 67-74). 

По результатам проведенного конкурса на право заключения договоров об организации и осуществлении пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования по маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга, оформленного протоколом от 06.08.2012 оценки и сопоставления заявок на участие в открытом конкурсе и подведения итогов конкурса, право заключить договоры об организации и осуществлении пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования по маршрутам № 19, № 23, № 24, № 46, № 47 и № 90 предоставлено МКП "ОПП" (т. 2, л.д. 75-81). 

Администрацией и МКП "ОПП" 21.08.2012 заключены договоры об организации и осуществлении пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга - договор № 22 по маршруту № 19, договор № 23 по маршруту № 23, договор № 24 по маршруту № 24, договор № 26 по маршруту № 46, договор № 27 по маршруту № 47, договор № 30 по маршруту № 90, окончание срока действия договоров - 20.08.2015 (т. 2, л.д.82-109). 

По результатам проведенного конкурса на право заключения договоров об организации и осуществлении пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования по маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга, оформленного протоколом от 20.05.2013 оценки и сопоставления заявок на участие в открытом конкурсе и подведения итогов конкурса, право заключить договор об организации и осуществлении пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования по маршруту № 48 предоставлено МКП "ОПП" (т. 2, л.д. 110-114). 

Администрацией и МКП "ОПП" 03.06.2013 заключен договор об организации и осуществлении пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга - договор № 57 по маршруту №48, окончание срока действия договора - 02.06.2016 (т. 2, л.д.115- 119). 

МКП "ОПП" 13.08.2015 в администрацию на основании ст. 26 Закона №220-ФЗ предоставлены сведения для включения в реестры маршрутов регулярных перевозок по маршрутам №№ 19, 20, 21, 23, 24, 46, 47, 48 и 90 (т. 2, л.д. 120). 

Администрацией и МКП "ОПП" 21.08.2015 заключены договоры об организации и осуществлении пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга - договор № 38/15 по маршруту № 90, договор № 37/15 по маршруту № 47, договор № 34/15 по маршруту № 23, договор № 33/15 по маршруту № 19, окончание срока действия договоров - 19.11.2015, либо до даты заключения договора с другим перевозчиком по итогам конкурса в порядке, установленном Положением № 724, в зависимости от того, какое событие наступит ранее (т. 3, л.д. 84-107, 117-124). 

Администрацией и МКП "ОПП" 27.08.2015 заключены договоры об организации и осуществлении пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга - договор № 48/15 по маршруту № 21, договор №47/15 по маршруту № 20, окончание срока действия договоров - 26.11.2015 года, либо до даты заключения договора с другим перевозчиком по итогам конкурса в порядке, установленном Положением № 724, в зависимости от того, какое событие наступит ранее (т. 3, л.д. 108-116). 

Администрацией и МКП "ОПП" 20.11.2015 заключены договоры об организации и осуществлении пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга - договор № 71/15 по маршруту № 19, договор № 72/15 по маршруту № 23, договор № 73/15 по маршруту № 24, договор № 74/15 по маршруту № 46, договор № 75/15 по маршруту № 47, договор № 76/15 по маршруту № 90, окончание срока действия договоров - 19.02.2016, либо до даты заключения договора с другим перевозчиком по итогам конкурса в порядке, установленном Положением № 724, в зависимости от того, какое событие наступит ранее (т. 3, л.д. 125-128, 133-152).

Администрацией и МКП "ОПП" 27.11.2015 заключен договор об организации и осуществлении пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга - договор № 94/15 по маршруту № 21, окончание срока действия договора - 25.02.2016, либо до даты заключения договора с другим перевозчиком по итогам конкурса в порядке, установленном Положением № 724, в зависимости от того, какое событие наступит ранее (т. 3, л.д. 129 - 132). 

Постановлением администрации от 25.12.2015 № 3621-п утверждены муниципальные маршруты регулярных пассажирских перевозок муниципальной транспортной сети города Оренбурга, в том числе маршрут № 19 "ул.Челюскинцев - 18 разъезд", маршрут № 20 "пр.Автоматики - 24 микрорайон", маршрут № 21 "10 микрорайон - 24 микрорайон", маршрут № 23 "ул.Челюскинцев - п.Пристанционный", маршрут № 46 "10 микрорайон - Кладбищенский комплекс", маршрут № 47 "ул.Челюскинцев - ФИО15 роща", маршрут № 48 "ул.Челюскинцев - ул.Столпянского", маршрут № 90 "ул.Челюскинцев - пос.Заречный" (т. 2, л.д. 121-125). 

МКП "ОПП" 30.12.2015 обратилось в администрацию с заявлениями о расторжении договоров об организации и осуществлении пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга по маршрутам №№ 19, 20, 21, 23, 24, 46, 47, 48 и 90 (т. 2, л.д. 126-134). 

Соглашениями администрации и МКП "ОПП" от 30.12.2015 договоры об организации и осуществлении пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга по маршрутам №№19, 20, 21, 23, 24, 46, 47, 48 и 90 расторгнуты (т. 2, л.д. 135-143). 

Администрацией и МКП "ОПП" 30.12.2015 заключены договоры об организации и осуществлении пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга - договор № 98/15 по маршруту № 20, договор № 99/15 по маршруту № 21, договор № 97/15 по маршруту № 19, договор № 100/15 по маршруту № 23, договор № 102/15 по маршруту № 46, договор № 104/15 по маршруту № 48, договор № 105/15 по маршруту № 90, договор № 103/15 по маршруту № 47, окончание срока действия договоров - 26.06.2016, либо до даты выдачи (получения другим перевозчиком) по итогам открытого конкурса свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок, в зависимости от того, какое событие наступит ранее (т. 2, л.д. 155-171, 176-182, т. 3, л.д. 1-9). 

Администрацией и МКП "ОПП" 30.12.2015 заключены договоры об организации и осуществлении пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга - договор № 101/15 по маршруту № 24, окончание срока действия договоров - 26.06.2016, либо до даты заключения договора с другим перевозчиком по итогам конкурса в порядке, установленном Положением № 724, в зависимости от того, какое событие наступит ранее (т. 2, л.д. 172- 175). 

Администрацией и МКП "ОПП" 30.03.2016 на основании части 9 ст.39 Закона № 220-ФЗ, в целях сохранения порядка регулярных перевозок, частично или полностью оплачиваемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов, действовавшего до дня официального опубликования Закона № 220-ФЗ, заключены дополнительные соглашения к договорам об организации и осуществлении пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга от 30.12.2015 № 98/15 по маршруту № 20, № 99/15 по маршруту № 21, № 97/15 по маршруту № 19, № 100/15 по маршруту № 23, № 102/15 по маршруту № 46, № 104/15 по маршруту № 48, № 105/15 по маршруту № 90, № 103/15 по маршруту № 47, № 101/15 по маршруту № 24 (т. 3, л.д. 153-161). Указанными дополнительными соглашениями сроки действия договоров установлены до дня заключения муниципальных контрактов по муниципальным маршрутам регулярных перевозок №№ 19, 20, 21, 23, 24, 46, 47, 48 и 90 в соответствии с графиком, предусмотренным документом планирования регулярных перевозок, но не позднее пяти лет со дня официального опубликования Закона № 220-ФЗ. 

Согласно условиям всех заключенных администрацией и МКП "ОПП" договоров об организации и осуществлении пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга, последнее имеет право на получение возмещения выпадающих доходов при предоставлении льготного проезда по социальной транспортной карте. 

Осуществление МКП "ОПП" регулярных перевозок по муниципальным маршрутам №№ 19, 20, 21, 23, 24, 46, 47, 48 и 90 по регулируемым тарифам лицами, участвующими в деле, не оспаривается. 

Ассоциация перевозчиков Оренбурга, ООО "Пассажирский альтернативный транспорт", ИП ФИО8, ИП ФИО14, ИП ФИО2, ИП ФИО4, ИП ФИО5, ИП ФИО12, ИП ФИО13, ИП ФИО6, ИП ФИО7, ИП ФИО3 обратились в Управление с жалобой от 01.03.2018 на бездействие администрации, выраженное в непроведении отбора в соответствии с требованиями действующего законодательства лиц, которые будут осуществлять пассажирские перевозки по регулярным муниципальным маршрутам г.Оренбурга с регулируемым тарифом: №№19, 20, 21, 23, 24, 46, 47, 48 и 90 (т. 1, л.д. 28-34). 

Управлением от администрации истребованы документы, необходимые для рассмотрения жалобы (т. 1, л.д. 35), продлен срок рассмотрения жалобы (т. 1, л.д. 39) и ответственным лицом Управления 05.06.2018 составлена служебная записка, согласно которой в действиях (бездействии) администрации усматриваются признаки нарушения п. 2 части 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившиеся в непроведении конкурсного отбора в соответствии с требованиями действующего законодательства лиц для осуществления пассажирских перевозок по автобусным маршрутам с регулируемым тарифом №№ 19, 20, 21, 23, 24, 46, 47, 48 и 90 (т. 1, л.д. 44-51). 

Управлением в связи с наличием в действиях (бездействии) администрации признаков нарушения части 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в непроведении конкурсного отбора в соответствии с требованиями действующего законодательства для осуществления пассажирских перевозок по автобусным маршрутам с регулируемым тарифом №№ 19, 20, 21, 23, 24, 46, 47, 48 и 90, что препятствует осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам на рынке пассажирских перевозок, при том, что такие перевозки в отсутствие надлежащих правовых оснований в настоящее время осуществляет МКП "ОПП", на основании ст. 39.1 Закона о защите конкуренции выдано 05.06.2018 предупреждение № 06-19-19/2018 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства. 

Согласно указанному предупреждению, заинтересованное лицо предупредило заявителя о необходимости прекращения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, путем проведения в срок до 30.07.2018 публичных конкурентных процедур по определению лиц (субъектов) для осуществления пассажирских перевозок по автобусным маршрутам с регулируемым тарифом №№ 19, 20, 21, 23, 24, 46, 47, 48 и 90 в соответствии с требованиями ст. 14 Закона № 220-ФЗ, положениями Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров. работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". 

В силу положений части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходима совокупность двух условий: несоответствие закону или иному нормативному правовому акту оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отсутствие хотя бы одного из указанных условий исключает удовлетворение заявленных требований.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия (должностного лица), входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) предусматривает в статье 22, что антимонопольный орган выполняет следующие функции:

выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения;

предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

В силу части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, антимонопольный орган выдает органу государственной власти субъекта РФ предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

Частью 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции определено, что предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Согласно частям 4, 5 и 6 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

В рассматриваемом случае, оспариваемое предупреждение, выданное администрации отвечает признакам ненормативного правового акта, установленным в части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку принято государственным органом на основании статей 22 и 39.1 Закона о защите конкуренции в отношении конкретного хозяйствующего субъекта и содержит властное предписание, возлагающее на администрацию обязанность прекратить действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, путем проведения публичных конкурентных процедур по определению лиц (субъектов) для осуществления пассажирских перевозок по автобусным маршрутам с регулируемым тарифом №№19, 20, 21, 23, 24, 46, 47, 48, 90 в соответствии с требованиями статьи 14 Федерального закона от 13.07.2015 №220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», положениями Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Следовательно, предупреждение антимонопольного органа может быть предметом самостоятельного обжалования в арбитражном суде. 

Вместе с тем судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов, должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. 

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона №135-ФЗ), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ и утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 № 57/16 Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства (далее - Порядок), с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий. Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.

Согласно статье 1 Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон № 220-ФЗ) данный Закон регулирует отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок.

Согласно пункту 16 части 1 статьи 3 Закона № 220-ФЗ регулярные перевозки могут быть организованы по регулируемым или по нерегулируемым тарифам.

Регулярные перевозки по регулируемым тарифам - регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, и предоставлением всех льгот на проезд, утвержденных в установленном порядке (пункт 17 части 1 указанной статьи).

Регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам - регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных перевозчиком (пункт 18 части 1 этой же статьи).

В силу части 2 статьи 14 Закона № 220-ФЗ осуществление регулярных перевозок по регулируемым тарифам обеспечивается посредством заключения уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченным органом местного самоуправления либо иным государственным или муниципальным заказчиком государственных или муниципальных контрактов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, с учетом положений настоящего Федерального закона.

Статьей 42 Закона № 220-ФЗ предусмотрено, что данный Закон вступает в силу со дня его официального опубликования, за исключением положений, для которых настоящей статьей установлены иные сроки вступления их в силу.

Закон № 220-ФЗ опубликован на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru 14.07.2015, следовательно, с этой даты он вступил в силу (за исключением отдельных положений).

Статьей 39 Закона № 220-ФЗ определены переходные положения, обеспечивающие постепенное приведение деятельности всех участников правоотношений по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в соответствие с требованиями закона.

В соответствии с частью 1 статьи 39 Закона № 220-ФЗ в течение тридцати дней со дня официального опубликования данного Федерального закона юридические лица, индивидуальные предприниматели, которые после дня официального опубликования данного Федерального закона осуществляли регулярные перевозки по маршрутам регулярных перевозок в соответствии с заключенными с ними договорами, выданными им разрешениями, паспортами маршрутов регулярных перевозок или в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, направляют в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченные органы местного самоуправления, к компетенции которых в соответствии с данным Федеральным законом отнесено ведение реестров соответствующих маршрутов регулярных перевозок, сведения о данных маршрутах регулярных перевозок, предусмотренные частью 1 статьи 26 данного Федерального закона.

В части 9 статьи 39 Закона № 220-ФЗ закреплено, что регулярные перевозки, частично или полностью оплачиваемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов, осуществляются в порядке, действовавшем до дня официального опубликования настоящего Федерального закона, в течение срока, по окончании которого в соответствии с графиком, предусмотренным документом планирования регулярных перевозок, в отношении данных перевозок должен быть заключен государственный или муниципальный контракт. Указанный срок не может превышать пять лет со дня официального опубликования настоящего Федерального закона.

То есть в зависимости от того, обязан ли исполнитель осуществлять на момент вступления закона в силу перевозки, оплачиваемые за счет средств бюджетов, статья 39 Закона № 220-ФЗ определяет порядок действий, в том числе и уполномоченных органов местного самоуправления.

Законом определен переходный период.

В рамках переходного периода в течение пяти лет законодатель предоставил уполномоченному органу право не изменять действующий порядок организации перевозок, а перевозчику - осуществлять перевозки на тех же условиях, которые действовали до вступления в силу названного закона, при условии полной или частичной оплаты перевозок за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов и в течение срока, по окончании которого в соответствии с графиком, предусмотренным документом планирования регулярных перевозок, в отношении данных перевозок должен быть заключен государственный или муниципальный контракт.

То есть перевозчики, осуществлявшие перевозки по регулируемым тарифам на основании муниципального контракта, в целях обеспечения муниципальных нужд, обеспечивающие льготный проезд определенным категориям граждан вправе до даты, установленной документом планирования субъекта, осуществлять перевозки того же вида и на основании ранее полученных документов, дающих такое право, без оформления временных документов и без изменения вида перевозок (по регулируемым тарифам). Тем самым упрощен переходный период для перевозчиков, право которых на осуществление пассажирских перевозок возникло в связи с заключением договоров в целях обеспечения государственных муниципальных нужд до вступления в силу Закона №220-ФЗ.

По общему правилу указанный срок не может превышать пять лет со дня официального опубликования комментируемого Закона, то есть, срок переходного периода и действия установленного ранее порядка регулярных перевозок заканчивается 14.07.2020.

В соответствии с пунктом 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Документ планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга и межмуниципальным садоводческим маршрутам регулярных перевозок граждан до территорий садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений на 2016 - 2020 годы утвержден постановлением администрации от 14.10.2016 года № 3150-п (далее - документ планирования регулярных перевозок). 

Согласно документу планирования регулярных перевозок, мероприятия по развитию регулярных перевозок транспортом общего пользования в городе Оренбурге по последовательности их выполнения разделены на три этапа: 

первый этап: 2016 - 2018 годы; 

второй этап: 2019 год; 

третий этап: 2020 год. 

Из п. 2.1.3. документа планирования регулярных перевозок следует, что заключение до 01.07.2020 муниципальных контрактов по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по регулируемым тарифам города Оренбурга, в том числе по маршрутам №№ 19, 20, 21, 23, 24, 46, 47, 48 и 90, включены в перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок транспортом общего пользования, проводимых на третьем этапе.

В рассматриваемом случае, регулярные перевозки по регулируемым тарифам по муниципальным маршрутам №№19, 20, 21, 23, 24, 46, 47, 48 и 90 осуществлялись МКП «ОПП» на дату публикации Закона №220-ФЗ на основании заключенных с администрацией договоров. 

Суд апелляционной инстанции полагает, что на рассматриваемые правоотношения распространяются положения пункта 9 статьи 39 Закона №220-ФЗ, то есть применяется порядок, действующий до дня официального опубликования Закона № 220-ФЗ, и соответственно, на перевозчиков, обеспечивающих муниципальные или государственные нужды, Законом не была возложена обязанность документального переоформления своих прав в переходный период.

Поскольку администрацией правомерно предоставлено МКП «ОПП» в переходный период право на осуществление регулярных перевозок по регулируемым тарифам по муниципальным маршрутам №№19, 20, 21, 23, 24, 46, 47, 48 и 90 на срок, установленный документом планирования регулярных перевозок, в действиях (бездействии) администрации отсутствуют признаки нарушения антимонопольного законодательства, установленные частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. 

Арбитражным судом первой инстанции обстоятельства дела исследованы полно и всесторонне, спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, оснований для отмены решения арбитражного суда первой инстанции и удовлетворения апелляционных жалоб не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

П О С Т А Н О В И Л:

решение  Арбитражного суда Оренбургской области от 07.12.2018 по делу № А47-9160/2018 оставить без изменения, апелляционные жалобы индивидуального предпринимателя ФИО2, индивидуального предпринимателя ФИО3, индивидуального предпринимателя ФИО4, индивидуального предпринимателя ФИО5, индивидуального предпринимателя ФИО6, индивидуального предпринимателя ФИО7, индивидуального предпринимателя ФИО8, Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судьяА.П. Скобелкин

СудьиЕ.В. Бояршинова

Н.А. Иванова