АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО  ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А53-5178/2024

г. Краснодар

11 марта 2025 года

Судья Арбитражного суда Северо-Кавказского округа Черных Л.А., рассмотрев без вызова участвующих в деле лиц (обеспечена возможность ознакомления с материалами дела в режиме ограниченного доступа в сети Интернет, уведомления, отчет о публикации судебного акта на сайте в сети Интернет) и проведения судебного заседания кассационную жалобу акционерного общества «Русская Телефонная Компания» на решение Арбитражного суда Ростовской области от 20.09.2024  и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.11.2024 по делу № А53-5178/2024, установил.

АО «Русская телефонная компания» (далее – общество) обратилось в административной комиссии города Таганрога Ростовской области (далее – комиссия) о признании незаконным  постановления от 17.01.2024 № 37/0716-2024 о взыскании 26 тыс. рублей штрафа по части 1 статьи 5.1. Областного закона Ростовской области от 25.10.2002 № 273-ЗС «Об административных правонарушениях» (далее – Закон № 273-ЗС) за нарушение правил благоустройства.

Решением суда от 20.09.2024, оставленным без изменения постановлением  апелляционного суда от 29.11.2024, в удовлетворении требования отказано. В части требования о прекращении производство по делу об административном правонарушении рассмотрение дела прекращено. Решение суда мотивировано наличием в действиях общества состава правонарушения, соблюдения процедуры и срока давности привлечения к ответственности.

В кассационной жалобе общество просит состоявшиеся по делу судебные акты отменить и признать незаконным и удовлетворить требование. Ссылается на отсутствие оснований для проведения контрольно-надзорного мероприятия, по результатам проведения которого принято обжалуемое постановление

В  отзыве на жалобу комиссия просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения как законные и обоснованные, а кассационную жалобу – без удовлетворения.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, проверив законность судебных актов, оценив доводы жалобы и отзыва на нее, считает, что жалоба удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.

При рассмотрении дела суд установил и материалами дела подтверждается, что 05.12.2023 в 15 час. 12 мин. общество, являясь владельцем торгового объекта «МТС», расположенного по адресу: 

<

...> (далее – объект), не приняло мер по установке урны у входа в этот торговый объект, чем нарушило часть 4 статьи 11 Правил благоустройства территории муниципального образования «Город Таганрог», утвержденных Решением Городской Думы 01.11.2017 № 403 (далее – Правила благоустройства), чем совершило правонарушение,  предусмотренное частью 1 статьи 5.1. Закона № 273-ЗС (нарушение правил благоустройства). 

По факту выявленных нарушений комиссией в отношении общества составлен протокол от 27.12.2023 об административном правонарушении № 0716 по признакам части 1 статьи 5.1 Закона № 273-ЗС, 17.01.2024 вынесено постановление № 37/0716-2024 о взыскании 26 тыс. рублей штрафа по части  1 статьи 5.1 Закона № 273-ЗС, которое оно обжаловало в арбитражный суд.

Частью 1 статьи 5.1 Закона № 273-ЗС установлена ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение требований, установленных правилами благоустройства территорий поселений и городских округов, утвержденными органами местного самоуправления поселений и городских округов. В силу части 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – Кодекс) законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. 

Частью 1 статьи 1.3 Кодекса к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях отнесены  в том числе установление: общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; перечня видов административных наказаний и правил их применения; порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний. 

Частью 3 статьей 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения сельского поселения отнесены в числе других: утверждение правил благоустройства территории поселения, осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, предметом которого является соблюдение правил благоустройства территории поселения, требований к обеспечению доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и предоставляемых услуг, организация благоустройства территории поселения в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения (пункт 19 части 1 статьи 14 Закона № 131-ФЗ). 

Суд счел доказанным и согласился с выводом комиссии  о нарушении обществом  части 4 статьи 11 Правил благоустройства, пунктом 4 статьи 11 которых установлено, что  у входов для посетителей в объекты торговли, сферы услуг, общественного питания и бытового обслуживания их владельцами устанавливаются урны (не менее одной). При наличии нескольких входов для посетителей в один торговый объект урнами оборудуется каждый вход. Урны должны находиться с наружной стороны входа (на улице); допускается выставление незакрепленных урн на время работы объекта торговли, сферы услуг и бытового обслуживания. Нестационарные торговые объекты (киоски, палатки, банкоматы, терминалы и др.) должны оборудоваться их владельцами не менее чем одной урной. Суд обоснованно отметил, что материалами  дела, в том числе фотоматериалами, протоколом об административном правонарушении подтверждается, что общество нарушило Правила благоустройства, что выразилось в непринятии мер по установке урны у входа в торговый объект. Эти доказательства отвечают признакам относимости и допустимости, согласуются между собой и в своей совокупности свидетельствуют о наличии в действиях общества события и состава вмененного правонарушения. Суд также проверил и не установил обстоятельств для изменения или исключения ответственности общества, отметил, что в рассматриваемом случае в деле не имеется доказательств, подтверждающих, что оно предприняло все зависящие от него меры по надлежащему исполнению требований действующего законодательства и недопущению совершения  правонарушения. Процедура и срок давности привлечения к ответственности соблюдены. Ссылки общества на  отсутствие оснований для проведения контрольно-надзорного мероприятия получили должную правовую оценку суда.  

В силу статьи 26 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон № 184-ФЗ)  невыполнение или нарушение законодательства субъекта Российской Федерации всеми находящимися на территории субъекта Российской Федерации органами государственной власти, другими государственными органами и государственными учреждениями, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами влечет ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. В случае если административная ответственность за указанные действия не установлена федеральным законом, она может быть установлена законом субъекта Российской Федерации. 

Таким образом, законодательный орган субъекта Российской Федерации вправе устанавливать ответственность не по всем вопросам, находящимся в его компетенции или компетенции муниципальных органов власти, а только по тем, по которым ответственность не установлена федеральным законом или по которым федеральным законодательством установление такой ответственности не отнесено к компетенции Российской Федерации. 

Правила благоустройства, направленные на повышение уровня благоустройства и поддержания надлежащего санитарного состояния на территории муниципального образования «Город Таганрог»  и создание благоприятной для жизни и здоровья людей среды обитания. Правила устанавливают единые требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений, земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, определяют перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения, устанавливают порядок участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий, устанавливают требования по благоустройству территории муниципального образования «Город Таганрог» (включая освещение улиц, озеленение территорий, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также предусматривают ответственность за нарушение данных Правил. 

Правила благоустройства обязательны для всех предприятий, объединений, учреждений и организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющих свою деятельность на территории муниципального образования «Город Таганрог», а также граждан, иностранных юридических лиц и лиц без гражданства, проживающих на территории муниципального образования. 

Действия общества в данном случае образуют нарушение, посягает на область благоустройства муниципальной территории. Введенный муниципалитетом порядок  направлен на повышение уровня благоустройства и поддержания надлежащего санитарного состояния на территории муниципального образования «Город Таганрог» и создание благоприятной для жизни и здоровья  населения  муниципального образования комфортных, безопасных условий жизни.   Такое усмотрение  муниципальным законодателем связано в том числе наличием у него целей регулирования и полномочий, перечисленных в части 1 статьи 14 Закона № 131-ФЗ, где  к вопросам  местного значения городского поселения отнесены: владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения; утверждение правил благоустройства территории поселения, осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, предметом которого является соблюдение правил благоустройства территории поселения, организация благоустройства территории поселения в соответствии с указанными правилами; утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории.

Проверяя наличие полномочий по возбуждению дела об административном правонарушении в отношении общества по результатам обследования места совершения правонарушения должностным лицом управления муниципальной инспекции  Администрации города Таганрога, суд применительно к положениям Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Закон № 248-ФЗ), Постановлению Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» (далее – Постановление № 336), суд правомерно счел полученные должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административном правонарушении по фактам нарушения правил благоустройства, материалы обследования и фотоматериалы   доказательств, свидетельствующих о наличии оснований для возбуждения дела об административном правонарушении по смыслу статьи 28.1 Кодекса. 

Установление Постановлением № 336 исключительных оснований для проведения контрольно-надзорных мероприятий в рассматриваемой по делу ситуации не препятствует возбуждению дела об административном правонарушении, в том числе при обнаружении их признаков органом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях.

Так, Постановлением № 336 введены ограничения на проведение в 2022 – 2023 годах плановых и внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий, проверок, осуществляемых в рамках видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, порядок организации которых регулируется Законом № 248-ФЗ и Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ). 

Однако, пунктом 3 части 1 статьи 28.1 Кодекса поводами к возбуждению дела об административном правонарушении отнесены сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения. Дело об административном правонарушении может быть возбуждено только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных частями 1, 1.1 и 1.3 названной статьи, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, за исключением случаев, предусмотренных частью 3.1 данной статьи (часть 3 статьи 28.1 Кодекса).

Пунктом 10 Постановления № 336 также разрешено проведение профилактических мероприятий, мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований, контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия, мероприятий по контролю без взаимодействия в отношении контролируемых лиц в соответствии с Законами № 248-ФЗ и 294-ФЗ. Проведение контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия, мероприятий по контролю без взаимодействия (что установил суд при рассмотрении дела) не требует согласования с органами прокуратуры. 

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 30.03.2021 № 9-П, проверка содержащихся в обращении физического или юридического лица данных, указывающих на событие административного правонарушения, в целях установления наличия или отсутствия оснований для возбуждения дела об административном правонарушении может осуществляться путем проведения мероприятий по контролю. Вместе с тем проведение контрольных мероприятий не меняет порядка рассмотрения обращений, предусмотренного Кодексом, предполагая в итоге принятие должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, процессуального решения о возбуждении дела об административном правонарушении или об отказе в его возбуждении. 

Введение Правительством Российской Федерации ограничений для возбуждения дел об административных правонарушениях по результатам государственного контроля (надзора), муниципального контроля не отменяет предусмотренные Кодексом процессуальные механизмы получения доказательств по делу и производства по нему, включая возможность проведения административного расследования. Административное расследование представляет собой комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий уполномоченных лиц, направленных на выяснение всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление. Комплекс контрольных (надзорных) мероприятий и действий, осуществляемых в соответствии с главами 13, 14 Закона № 248-ФЗ при проведении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, не подменяет собой порядок возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренный Кодексом (решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 30.08.2022 № АКПИ22-494). 

Таким образом, независимо от оснований проведения проверки, либо иных мероприятий, связанных с деятельностью органов исполнительной власти, направленных на выявление административных правонарушений, непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, является основанием для возбуждения дела об административном правонарушении. 

Организация и осуществление видов муниципального контроля регулируются  Законом № 248-ФЗ (часть 2 статьи 17.1 Закона № 131-ФЗ), часть1 статьи 6 которого предусмотрено, что муниципальный контроль осуществляется в рамках полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

В соответствии с Законами № 131-ФЗ и № 248-ФЗ   решением Городской Думы города Таганрога от 29.12.2021 № 236 утверждено Положение о муниципальном контроле в сфере благоустройства на территории муниципального образования «Город Таганрог» (далее – Положение о муниципальном контроле), которое устанавливает порядок осуществления муниципального контроля в сфере благоустройства на территории муниципального образования «Город Таганрог».

Предметом контроля в сфере благоустройства является соблюдение Правил благоустройства территории муниципального образования «Город Таганрог», в том числе требований к обеспечению доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и предоставляемых услуг (пункт 2 статьи 1 Положения о муниципальном контроле).

В пункте 6 статьи 1 Положения о муниципальном контроле указано, что к отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением профилактических мероприятий, контрольных мероприятий, применяются положения Закона №  248-ФЗ.

В силу пункта 4 статьи 1 Положения о муниципальном контроле муниципальный контроль осуществляется Администрацией города Таганрога в лице структурного подразделения – территориального управления Администрации города Таганрога (далее –  контрольный орган).

Пунктом 3 статьи 1 Положения о муниципальном контроле к объектам муниципального контроля отнесены: деятельность, действия (бездействие) граждан и организаций, в рамках которых должны соблюдаться обязательные требования; результаты деятельности граждан и организаций, в том числе работы и услуги, к которым предъявляются обязательные требования; объекты и элементы благоустройства, иные объекты, к которым предъявляются обязательные требования (далее  – объекты контроля). Статьей 56 Закона № 248-ФЗ установлены виды контрольных (надзорных) мероприятий, в том числе такой вид как наблюдение за соблюдением обязательных требований (пункт 1 части 3). Указанное мероприятие проводится без взаимодействия с контролируемым субъектом.

Под наблюдением за соблюдением обязательных требований (мониторингом безопасности) часть 1 статьи 74 Закона № 248-ФЗ понимает сбор, анализ данных об объектах контроля, имеющихся у контрольного (надзорного) органа, в том числе данных, которые поступают в ходе межведомственного информационного взаимодействия, предоставляются контролируемыми лицами в рамках исполнения обязательных требований, а также данных, содержащихся в государственных и муниципальных информационных системах, данных из сети Интернет, иных общедоступных данных, а также данных, полученных с использованием работающих в автоматическом режиме технических средств фиксации правонарушений, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи.

Частью 3  статьи 64 Закона № 248-ФЗ оговорено, что в отношении проведения наблюдения за соблюдением обязательных требований, выездного обследования не требуется принятие решения о проведении данного контрольного (надзорного) мероприятия, предусмотренного названной статьей.

Пунктом 3 статьи 10 Положения о муниципальном контроле также предусмотрено, что при осуществлении муниципального контроля контрольным органом могут проводиться следующие виды контрольных мероприятий без взаимодействия с контролируемым лицом и контрольных действий в составе указанных мероприятий: наблюдение за соблюдением обязательных требований (мониторинг безопасности); выездное обследование, в ходе которого могут совершаться следующие контрольные действия: осмотр; инструментальное обследование (с применением видеозаписи).

Наблюдение за соблюдением обязательных требований (мониторинг безопасности)  представляет собой сбор, анализ данных об объектах контроля, имеющихся у контрольного органа, в том числе данных, которые поступают в ходе межведомственного информационного взаимодействия, предоставляются контролируемыми лицами в рамках исполнения обязательных требований, а также данных, содержащихся в государственных и муниципальных информационных системах, данных из информационно-телекоммуникационной сети Интернет, иных общедоступных данных, а также данных, полученных с использованием работающих в автоматическом режиме технических средств фиксации правонарушений, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи (пункт 1 статьи 15 Положения о муниципальном контроле).

Следовательно, в данном случае согласования с органами прокуратуры либо взаимодействия с контролируемым лицом не требовалось.

Управление муниципальной инспекции Администрации города Таганрога, должностное лицо которого составило протокол об административном правонарушении от 27.12.2023 № 0716, действует на основании Положения об управлении муниципальной инспекции, утвержденного распоряжением Администрации города Таганрога от 17.11.2015 № 376 (далее – Распоряжение № 376).

Таким образом, протокол об административных правонарушениях составлен уполномоченным на его составление лицом, – ведущим методистом Управления муниципальной инспекции администрации города Таганрога.

В рассматриваемом случае выявленное при непосредственном обнаружении должностным лицом управления нарушение Правил благоустройства зафиксировано протоколом об административном правонарушении, к которому приложены фотографии, сделанные в момент непосредственного обнаружения, установлено лицо, ответственное за их соблюдение, обнаружены достаточные данные, указывающие на наличие события совершенного этим лицом правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 5.1 Закона № 273-ЗС, что в силу пункта 1 части 1 статьи 28.1 Кодекса является поводом к возбуждению дела об административном правонарушении. В связи с чем управление материалы дела об административном правонарушении направило в административную комиссию при администрации города Таганрога. Последняя является постоянно действующим коллегиальным органом административной юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях, отнесенных к ее компетенции Законом № 273-ЗС пункт 1.3 Положения об административной комиссии при администрации города, утвержденного решением Городской Думы города Таганрога от 26.01.2023 № 345 (далее – Положение об административной комиссии)).

Согласно пункту 2.2 Положения об административной комиссии ее основными функциями в том числе являются: рассмотрение протоколов (постановлений) об административных правонарушениях, поступивших от должностных лиц органов местного самоуправления, областных органов исполнительной власти, органов полиции, органов прокуратуры; принятие постановлений (определений) по результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях.

Дело об административном правонарушении в отношении общества возбуждено в связи с непосредственным обнаружением должностным лицом управления события административного правонарушения; при обнаружении события правонарушения должностное лицо действовало в пределах предоставленных ему полномочий и с соблюдением закона; материалы, доказательства результатов мероприятий по выявлению нарушений Правил благоустройства, проведенных в отношении общества сами по себе не нарушают и не могут нарушать права общества.

Правонарушение выявлено путем осмотра территории общедоступным способом с улицы, осмотра помещений и территорий заявителя в смысле статьи 27.8 Кодекса не проводилось, нарушений указанной нормы не имелось. Недостоверности обнаруженных обстоятельств (времени, места нарушения), недопустимости перечисленных выше доказательств правонарушения, в том числе фотоматериалов, судом не установлено.

Следовательно, процедура и срок давности привлечения к ответственности в данном случае  соблюдены. Основания для изменения назначенного обществу наказания, как и исключающие его вину в совершении вмененного нарушения,  суд не установил. Штраф назначен в пределах санкции части 2 статьи 5.1 Закона № 273-ЗС. Поскольку рассмотрение требований о прекращении производства об административном правонарушении не предусмотрено арбитражным процессуальным законодательством, производство по делу в указанной части требования судом первой инстанции прекращено на основании пункта 1 части 1 стати 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обоснованно. 

Правильно установив фактические обстоятельства дела, выводы о наличии которых соответствуют имеющимся в материалах дела доказательствам, суд применил к ним нормы права. Выводы суда основаны на правильном применении норм права к установленным им обстоятельствам, соответствуют имеющимся в материалах дела доказательствам. Доводы жалобы фактически сводятся к переоценке исследованных судом доказательств, что в полномочия суда кассационной инстанции не входит. Основания для отмены или изменения обжалуемых судебных актов не установлены.

Руководствуясь статьями 211, 288.2, 286 – 289  Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 20.09.2024 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.11.2024 по делу № А53-5178/2024  оставить без изменения, а кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в двухмесячный срок в порядке статьи 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судья                                                                                                                           Л.А. Черных