АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

Ленина проспект, д. 32/27, Екатеринбург, 620075  

http://fasuo.arbitr.ru

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ Ф09-805/18 

Екатеринбург

08 июня 2018 г.

Дело № А76-11592/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 04 июня 2018 г.

Постановление изготовлено в полном объеме  08 июня 2018 г. 

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Ященок Т. П.,

судей Жаворонкова Д. В., Вдовина Ю. В.

при ведении протокола помощником судьи Февеловым Д.А., рассмотрел                  в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи  при содействии Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда кассационную жалобу управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Челябинской области (ИНН: 7453140418, ОГРН: 1047424555870; далее - управление Росреестра, управление, заказчик, заявитель) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 21.09.2017 по делу № А76-11592/2017 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от  22.11.2017  по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом путем направления                            в их адрес копий определения о принятии кассационной жалобы                                 к производству заказным письмом с уведомлением, а также размещения данной информации на официальном сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании Арбитражного суда Челябинской области путем использования систем видеоконференц-связи приняли участие представители:

управления Росреестра - Добровецкая А.Г. (доверенность от 25.01.2018                         № 44);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (ИНН: 7453045147; 7453045147, ОГРН: 1027403895310; 1027403895310; далее - УФАС по Челябинской области, антимонопольный орган) - Васянина А.А. (доверенность от 14.11.2017 № 74);

Федерального государственного унитарного предприятия «Охрана» Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации                                     в лице филиала по Челябинской области (далее - ФГУП «Охрана» Росгвардии) - Майстренко А.А. (доверенность от 04.04.2018 № 05Д).

В Арбитражном суде Уральского округа  обеспечена явка представителя  Федерального государственного унитарного предприятия «СВЯЗЬ-безопасность» (далее - ФГУП «СВЯЗЬ-безопасность») - Кисельман Т.А. (доверенность от 01.01.2018 № 49/113-04).

Определением Арбитражного суда Уральского округа от 08.05.2018 судебное разбирательство отложено на 04.06.2018. После отложения судебного разбирательства состав суда не изменился.

Судом кассационной инстанции отказано в удовлетворении ходатайства ФГУП «Охрана» Росгвардии об отложении рассмотрения кассационной жалобы до рассмотрения дела № А60-10488/2017 Верховным Судом Российской Федерации. 

На основании ст. 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ФГУП «СВЯЗЬ-безопасность», ФГУП «Охрана» Росгвардии, акционерное общество «Единая электронная торговая площадка» (далее - АО «ЕЭТП»).

Управление Росреестра обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании незаконным и отмене решения Управления Федеральной антимонопольной службе по Челябинской области  от 29.03.2017 № 124-ж/2017.

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 21.09.2017 (судья Командирова А.В.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда              от  22.11.2017 (судьи Костин В.Ю., Арямов А.А., Плаксина Н.Г.) решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе управление Росреестра просит названные судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт                                          об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального  права,                                            на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела, доказательствам, представленным в материалы дела.

Управление считает ошибочными выводы судов обеих инстанций                                     об отсутствии у ФГУП «СВЯЗЬ-безопасность» полномочий на оказание услуг по государственной охране помещений управления Росреестра, поскольку данная организация может охранять лишь  объекты, находящиеся в сфере ведения  учредившего ее лица.

Заявитель в кассационной жалобе приводит довод о том,                            что ни действующее законодательство, ни устав ФГУП «СВЯЗЬ-безопасность» не содержит запрета на охрану государственных объектов, не находящихся                 в прямом ведомственном подчинении органа исполнительной власти, имеющего право на ее создание, что свидетельствует о правомерности действий комиссии по признанию ФГУП «СВЯЗЬ-безопасность» победителем аукциона.

Управление Росреестра, ссылаясь  ст. 8 Федерального закона                                    от 14.04.1999 № 77-ФЗ «О ведомственной охране» (далее - ФЗ                                                «О ведомственной охране»; в редакции Федерального закона                                      от 03.07.2016  №  227-ФЗ),  полагает, что данная норма не содержит  указаний на ограниченный перечень объектов, находящихся в ведении государственной власти, в части принадлежности исключительно тому органу власти, которым соответствующая организация ведомственной охраны создана. Отмечает также, что из приведенных норм права не следует, что организации ведомственной охраны ограничены в объектах охраны исключительно теми объектами, которые находятся в ведении создавших эти организации органов власти, так как Положение о ведомственной охране не содержит соответствующего запрета.  

Как следует из материалов дела, заказчиком 22.02.2017 объявлено                    о проведении аукциона путем опубликования на официальном сайте единой информационной системы www.zakupki.gov.ru извещения о закупке на оказание услуг по охране помещений, находящихся в государственной собственности (Челябинская область, г. Коркино, ул. Цвиллинга, 50а)                                             (изв. № 0169100001117000016). Начальная (максимальная) цена контракта -                          348 155 руб. 95 коп. Дата и время окончания срока подачи заявок на участие             в открытом аукционе - 06.03.2017 в 10:00. На дату рассмотрения жалобы, соответствующий контракт не заключен.

В УФАС по Челябинской области 22.03.2017 поступила жалоба ФГУП «Охрана» Росгвардии лице филиала по Челябинской области на действия аукционной комиссии при проведении электронного аукциона,   по результатам  рассмотрения которой, антимонопольным органом 29.12.2017 вынесено решение № 124-ж/2017, где доводы жалобы ФГУП «Охрана» Росгвардии» признаны обоснованными; признаны в действия аукционной комиссии нарушения ч. 1, 2, 6 ст. 69 Федерального закона  от 05.04.2013  № 44-ФЗ                            «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Федерального закона                         от 05.04.2013 № 44-ФЗ). Принято  решение о  выдаче заказчику, аукционной комиссии, оператору электронной площадки обязательное для исполнения предписания об устранении нарушений законодательства о контрактной системе.

Полагая, что решение антимонопольного органа не соответствуют требованиям действующего законодательства, нарушает права и законные интересы, управление Росреестра обратилось в арбитражный суд                                           с соответствующим заявлением.

Руководствуясь положениями ФЗ «О ведомственной охране», постановлением Правительства Российской Федерации от 02.10.2009 № 775  «Об утверждении Положения о ведомственной охране Министерства связи                         и массовых коммуникаций Российской Федерации» (далее - постановление  Правительства от 02.10.2009 № 775), суды  сделали  вывод об отсутствии                       у ФГУП «СВЯЗЬ-безопасность» полномочий по осуществлению государственной охраны объектов и имущества управления Россреестра, отказав управлению в удовлетворении заявленных требований. 

Проверив законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции приходит к следующим выводам.

В силу ч. 1 ст. 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закон                     или иному нормативному правовому акту и нарушение указанными ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) прав                     и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской                    или иной экономической деятельности.

В соответствии с ч. 1 ст. 24 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).  Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс                                           с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме (далее также - электронный аукцион), закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений (ч. 2 названной статьи).

   Частью 1 ст. 59 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ предусмотрено, что под аукционом в электронной форме (электронным аукционом) понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения                         в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона             и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором. 

При осуществлении закупки заказчик устанавливает единые требования           к участникам закупки, в том числе соответствие требованиям, установленным                   в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки (п. 1 ч. 1 ст. 31 Федерального закона                                   от 05.04.2013 № 44-ФЗ).

Согласно ч. 1 ст. 69 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ аукционная комиссия рассматривает вторые части заявок на участие                             в электронном аукционе и документы, направленные заказчику оператором электронной площадки в соответствии с ч. 19 ст. 68 названного Федерального закона, в части соответствия их требованиям, установленным документацией               о таком аукционе.

Аукционной комиссией на основании результатов рассмотрения вторых частей заявок на участие в электронном аукционе принимается решение                   о соответствии или о несоответствии заявки на участие в таком аукционе требованиям, установленным документацией о таком аукционе, в порядке                 и по основаниям, которые предусмотрены названной статьей. Для принятия указанного решения аукционная комиссия рассматривает информацию                       о подавшем данную заявку участнике такого аукциона, содержащуюся                       в реестре участников такого аукциона, получивших аккредитацию                          на электронной площадке (ч. 2 ст. 69 Федерального закона от 05.04.2013                      № 44-ФЗ).

На основании ч. 6 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ заявка                       на участие в электронном аукционе признается несоответствующей требованиям, установленным документацией о таком аукционе, в случае  непредставления документов и информации, которые предусмотрены                                      п. 1, 3 - 5, 7 и 8 ч. 2 ст. 62, ч. 3 и 5 ст. 66 названного Федерального закона, несоответствия указанных документов и информации требованиям, установленным документацией о таком аукционе, наличия в указанных документах недостоверной информации об участнике такого аукциона на дату и время окончания срока подачи заявок на участие в таком аукционе;  несоответствия участника такого аукциона требованиям, установленным                           в соответствии  с ч. 1, ч. 1.1, 2 и 2.1 (при наличии таких требований)                                  ст. 31 названного Федерального закона.

Как следует из материалов дела и установлено судами,  объектом спорной закупки являлось оказание услуг по охране помещений  управления  Росреестра, расположенного по адресу:  Челябинская область, г. Коркино,                       ул. Цвиллинга, 50а  (изв. № 0169100001117000016).

На участие  в спорном аукционе  подано 3 заявки. Согласно протокола подведения итогов электронного аукциона  от 16.03.2017  заявка  ФГУП «СВЯЗЬ-безопасность» признана  аукционной комиссией соответствующей требованиям,  установленным  в аукционной документации  о закупке.  

Рассматривая жалобы  ФГУП «Охрана» Росгвардии на действия аукционной комиссии при проведении электронного аукциона, антимонопольный орган пришел к выводу о том, что помещения управления Росреестра  являются объектом, на которые не распространяется  частная охранная деятельность. Управлением   приняты во внимание пояснения ФГУП «Охрана» Росгвардии филиала по Челябинской области о том,                                       что    постановлением Правительства  Российской Федерации   от 09.09.2015                            № 948  «О внесении  изменений в некоторые акты Российской Федерации внесены изменения в п. 3 постановления Правительства  Российской Федерации от 11.02.2005 № 66 «Вопросы реформирования вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации», в связи с чем антимонопольный орган  пришел к выводу о  праве  ФГУП «Охрана» Росгвардии осуществлять охрану объектов, на которые частная охранная деятельность   не распространяется, признав доводы  жалобы ФГУП «Охрана» Росгвардии обоснованными.

Как следует из оспариваемого решения, установив,  что указанные выше изменения не вносились ФГУП «СВЯЗЬ-безопасность» в Положение  № 775,  Устав,  из  содержания Положения  № 775,  Устава  также не усматривается право ФГУП «СВЯЗЬ-безопасность»  осуществлять охрану объектов, обозначенных в постановлении № 587,  управлением сделан вывод                                              о несоответствии заявки  ФГУП «СВЯЗЬ-безопасность» требованиям, предусмотренным аукционной документацией, вменив аукционной комиссии нарушение ч. 1, 2, 6 Федерального закона  от 05.04.2013 № 44-ФЗ. 

Между тем, согласно ст. 1 Федерального закона от 27.05.1996                        № 57 -  ФЗ «О государственной охране» (далее - ФЗ «О государственной охране») под государственной охраной понимается деятельность                                     по обеспечению безопасности объектов государственной охраны и защите охраняемых объектов, выполняемая в целях безопасного и беспрепятственного осуществления государственной власти  в Российской Федерации и исполнения международных обязательств Российской Федерации, осуществляемая                             на основе совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических, информационных и иных мер.

В соответствии со ст. 2 ФЗ «О государственной охране» государственная охрана осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, данного Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также международных договоров Российской Федерации.

Понятие ведомственной охраны определено в ст. 1 ФЗ «О ведомственной охране», под  которой  понимается совокупность создаваемых имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными органами исполнительной власти  и организациями органов управления, сил и средств, предназначенных для защиты охраняемых объектов от противоправных посягательств. Имеющие право на создание государственной ведомственной охраны федеральные органы исполнительной власти определяются Правительством Российской Федерации (ч. 1 ст. 5 ФЗ «О ведомственной охране»).

В силу ч. 1 ст. 8 ФЗ «О ведомственной охране» ведомственная охрана осуществляет защиту охраняемых объектов, являющихся государственной собственностью и (или) находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных государственных органов. 

Из указанного следует, что названным законом                                     ограничение деятельности ведомственной охраны в части наличия права осуществления охранной деятельности исключительно в отношении объектов, находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных органов исполнительной власти и организаций не установлено. Какого-либо указания на ограничительный перечень таких объектов в части их принадлежности исключительно тому органу власти, которым соответствующая организация ведомственной охраны была создана, упомянутые нормы права также не содержат.

Таким образом, ФЗ «О ведомственной охране»  не устанавливает запрета на распространение ведомственной охраны одного ведомства на объекты, находящиеся в сфере ведения иных соответствующих федеральных органов исполнительной власти и организаций.

Поскольку действующее законодательство Российской Федерации                             не содержит условий, ограничивающих деятельность ведомственной охраны исключительно задачами в отношении только подведомственных ей объектов,  участие в закупке на охрану зданий вправе принимать любые заинтересованные лица, соответствующие требованиям  к участникам закупки, независимо                       от ведомственной принадлежности объектов.

Во исполнение  Закона  Российской Федерации от 11.03.1992 № 2487-1                  «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»  Правительством Российской Федерации постановлением от 14.08.1992  № 587 «Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности» (утвержден  перечень объектов, на которые частная охранная деятельность                                                               не распространяется (далее - постановление № 587), в котором не установлены исключительные полномочия какой-либо организации на оказание услуг                         по охране объектов, на которые частная охранная деятельность                                          не распространяется.  В составе объектов, подлежащих государственной охране, содержащихся в  указанном Перечне утвержденном поименованы,                    в том числе, здания (помещения), строения, сооружения, прилегающие к ним территории и акватории федеральных органов законодательной                                        и исполнительной власти, органов законодательной (представительной)                            и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов Российской Федерации.

С учетом изложенного деятельность ведомственной охраны не является частной охранной деятельностью, ограничение услуг постановлением Правительства на нее не распространяется. 

Судами установлено и материалами дела подтверждено, что на основании п. 1 Положения о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.06.2009 № 457, управление Росреестра является федеральным органом исполнительной власти; в соответствии с постановлением № 587 является объектом, подлежащим государственной охране.  Территориальные органы Росреестра также являются объектами, подлежащими государственной охране, находящиеся в сфере ведения соответствующего федерального государственного органа,   что сторонами не оспаривается.

Перечень охраняемых объектов определяется имеющими право                                на создание ведомственной охраны федеральными органами исполнительной власти и организациями и утверждается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (абз 2 ч. 1  ФЗ «О ведомственной охране»).

Постановлением  Правительства Российской Федерации   от 12.07.2000  № 514 «Об организации ведомственной охраны» (далее -  постановление                                 № 514) утвержден Перечень федеральных органов исполнительной власти, имеющих право создавать ведомственную охрану, а также перечни охраняемых объектов и  вносимые в них изменения, которые утверждаются руководителями соответствующих федеральных органов исполнительной власти (п. 2  данного постановления). 

К числу федеральных органов исполнительной власти, наделенных правомочиями по созданию государственной ведомственной охраны, постановлением № 514 Правительство Российской Федерации  отнесено Министерство связи  и массовых коммуникаций Российской Федерации                               в отношении него постановлением Правительства Российской Федерации                           от 02.10.2009 № 775 утверждено Положение  ведомственной охране Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (далее - Положение № 775), п. 2 которого предусмотрено, что ведомственная охрана создается Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации и предназначается для защиты охраняемых объектов, являющихся государственной собственностью и находящихся в сфере ведения Министерства и подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти. 

Таким образом, Правительством Российской Федерации создана ведомственная охрана Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации в форме унитарного предприятия, предусмотрев                             его цели создания (как коммерческой организации) - получение прибыли,                           с учетом положений ст. 2 ФЗ «О ведомственной охране» и Федерального закона от 14.11.2002  № 161-ФЗ «О государственных  и муниципальных унитарных предприятиях» Министерству связи и массовых коммуникаций Российской Федерации  предоставлено право наделять унитарное предприятие гражданскими правами, соответствующими предмету и целям его деятельности, предусмотренные в уставе ФГУП «СВЯЗЬ-безопасность».

Согласно Устава ФГУП «Связь-безопасность», представленного                                     в материалы дела, утвержденного приказом Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 26.12.2014 № 497 (далее - Устав),                         в субъекте Российской Федерации, данное юридическое лицо является ведомственной охраной Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, осуществляющей защиту охраняемых объектов                                (в том числе объектов, подлежащих государственной охране), являющихся государственной собственностью и находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных органов исполнительной власти в области информационных технологий, электросвязи и почтовой связи, массовых коммуникаций и средств массовой информации, печати, издательской                                   и полиграфической деятельности, обработки персональных данных, оказания государственных услуг в сфере информационных технологий, а также охраняемых объектов иных форм собственности, в соответствии                                    с заключенными договорами.

 С учетом изложенного  Положение  № 775, устав ФГУП «Связь-безопасность»,  ФЗ «О ведомственной охране»,  постановление № 587                                    не содержат условий, ограничивающих деятельность ведомственной охраны Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации исключительно задачами в отношении только подведомственных ей объектов,                       а также запрета на охрану силами ведомственной охраны Министерства связи                     и массовых коммуникаций Российской Федерации государственных объектов, не находящихся в прямом ведомственном подчинении органов исполнительной власти, имеющих право на ее создание. 

Таким образом,  в случае проведения отбора исполнителя по контракту       на оказание услуг охраны здания, включенного в перечень, утвержденный постановлением  № 587,  применением конкурентных способов, в такой закупке вправе принимать участие федеральные государственные унитарные предприятия, созданные  в соответствии с ФЗ «О ведомственной охране»                          и осуществляющие ведомственную охрану, в том числе ФГУП «Связь-безопасность», соответственно, данная организация имеет право осуществлять охрану объектов, являющихся государственной собственностью,                                             и не включенных в перечни охраняемых объектов профильных ведомственных охран, в связи с чем аукционной комиссией правомерно признана заявка ФГУП «Связь-безопасность» соответствующей требованиям, установленным                                  в документации об электронном аукционе о закупке.

При изложенных обстоятельствах  решение антимонопольного органа                           от 29.03.2017 № 124-ж/2017 следует признать недействительным.

На основании п. 2 ч. 1 ст. 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по результатам рассмотрения кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт, если фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены арбитражным судом первой и апелляционной инстанций на основании полного и всестороннего исследования имеющихся                в деле доказательств, но этим судом неправильно применена норма права либо законность решения, постановления арбитражного суда первой                                           и апелляционной инстанций повторно проверяется арбитражным судом кассационной инстанции при отсутствии оснований, предусмотренных                              п. 3 ч. 1 названной статьи.

С учетом изложенного, суд кассационной инстанции пришел к выводу            о неправильном применении в рассматриваемом деле судами к спорным правоотношениям  норм материального права, в связи с чем решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции подлежат отмене с принятием нового судебного акта -  об удовлетворении заявленных требований управления Росресстра. 

Руководствуясь ст. 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд 

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 21.09.2017 по делу                         № А76-11592/2017 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.11.2017 по тому же делу отменить.

Заявленные требования Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Челябинской области удовлетворить.

Признать  недействительным решение Управления Федеральной антимонопольной службе по Челябинской области    от 29.03.2017 № 124-ж/2017.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.  

 

Председательствующий						Т.П. Ященок 

 

Судьи						Д.В. Жаворонков 

 

Ю.В. Вдовин