АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО  ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А63-5119/2021

г. Краснодар

15 июля 2022 года

Резолютивная часть постановления объявлена 13 июля 2022 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 15 июля 2022 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Анциферова В.А., судей Епифанова В.Е. и Мещерина А.И. при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Герговым А.З., при организации видеоконференц-связи Арбитражным судом Ставропольского края в составе судьи Ермиловой Ю.В., при участии от заявителя – индивидуального предпринимателя ФИО1 (ИНН 

<

***>, ОГРНИП 304263520400397) – ФИО2 (доверенность от 31.12.2021), в отсутствие представителей органов, осуществляющих публичные полномочия – комитета экономического развития и торговли администрации города Ставрополя (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), администрации города Ставрополя (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу индивидуального предпринимателя ФИО1 на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 05.10.2021 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.02.2022 по делу № А63-5119/2021, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель ФИО1 (далее – предприниматель) обратился в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к комитету экономического развития и торговли администрации города Ставрополя (далее – комитет), администрации города Ставрополя (далее – администрация) о признании незаконными действий, выразившихся в понуждении к добровольному демонтажу торгового павильона «Деревенский», расположенного по адресу: 

<

...> в районе жилого дома № 401, (далее – торговый павильон) и соответствующего требования от 24.03.2021 № 09/6/2-884, а также об отмене последнего.

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 05.10.2021, оставленным без изменения постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.02.2022, в удовлетворении заявления отказано. Судебные акты мотивированы следующим. Утвержденной актуальной схемой размещения нестационарных торговых объектов размещение торгового павильона не предусмотрено. Заключенный комитетом муниципального заказа и торговли администрации и предпринимателем договор на право размещения нестационарного торгового объекта прекращен. Новый аналогичный договор не заключен. Торговый павильон размещен в отсутствие законных оснований. Предприниматель не представил доказательств законности размещения. Оспариваемое требование принято в нормативно определенном порядке и содержит всю необходимую информацию. 

Предприниматель, обжаловав решение Арбитражного суда Ставропольского края от 05.10.2021 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.02.2022 в порядке, определенном нормами главы 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – Арбитражный процессуальный кодекс), привел следующие основания проверки законности судебных актов. Торговый павильон может быть размещен вне зависимости от включения места его размещения в соответствующую схему. Павильон незаконно исключен из действующей схемы размещения нестационарных торговых объектов. Право предпринимателя на осуществление предпринимательской деятельности гарантировано законодательством. 

Отзывы на кассационную жалобу в суд кассационной инстанции не поступили.

Исследовав материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не находит оснований для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов.

Судами первой и апелляционной инстанций установлено, что по результатам проведенного на основании постановления администрации от 19.07.2016 № 1601 и приказа комитета от 06.09.2017 № 199 конкурсного отбора на право размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ставрополя комитет и предприниматель заключили договор от 13.11.2017 № 148 на право размещения торгового павильона до 31.12.2020 (пункт 1.3). Торговый павильон подлежал размещению в соответствии с ситуационным планом (приложение № 1) и типовым эскизным проектом (приложение № 2; пункт 1.1). 

В ходе осуществления муниципального земельного контроля комитет выявил размещение предпринимателем торгового павильона без правовых оснований. Данное обстоятельство нашло отражение в составленном комитетом акте осмотра от 01.03.2021 № 09/6/2-13-36. 

Комитет по управлению имуществом и комитет градостроительства администрации города Ставрополя представили информационные письма от 02.03.2021 № 09/6/2-433, от 02.03.2021 № 09/6/2-434 о занятии публичного земельного участка в границах земель города Ставрополя торговым павильоном предпринимателя без правоустанавливающих документов. Договор на право размещения торгового павильона на новый срок не заключен. Решением Ставропольской городской Думы от 24.12.2015 № 802 утверждена актуальная схема размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ставрополя, которой  не предусмотрено место размещения торгового павильона предпринимателя.

Информация о планируемом перемещении самовольно установленных торговых объектов, в том числе торгового павильона предпринимателя размещена на официальном сайте администрации в сети Интернет и опубликована в газете «Вечерний Ставрополь». Срок добровольного демонтажа торгового павильона установлен до 07.04.2021.

Названные обстоятельства послужили основаниями обращения предпринимателя в арбитражный суд. Законность решения и постановления арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции. 

По смыслу положений главы 24 Арбитражного процессуального кодекса удовлетворение требования о признании решения органа, осуществляющего публичные полномочия, незаконным возможно при установлении несоответствия этого решения нормативному правовому акту и нарушения им прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 4 статьи 200). 

Частью 1 статьи 13 Арбитражного процессуального кодекса установлено, что арбитражные суды рассматривают дела, в том числе на основании актов органов местного самоуправления. Защита гражданских прав осуществляется способами, перечисленными в статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, в том числе путем неприменения судом акта органа местного самоуправления, противоречащего закону. В пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела 1 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» разъяснена возможность неприменения судом при рассмотрении споров, связанных с защитой гражданских прав, противоречащего закону акта органа местного самоуправления независимо от признания этого акта недействительным.

Противоречие акта органа местного самоуправления нормативному акту, в том числе закону, имеющему большую юридическую силу, исключает возможность применения такого акта органа местного самоуправления, независимо от того, был ли этот акт объектом оспаривания в судебном порядке (аналогичный правовой подход применен Судебной коллегией по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в определении от 04.02.2016 № 308-КГ15-13732).

Согласно пункту 6 статьи 39.33, пункта 1 статьи 33.36 Земельного кодекса Российской Федерации в действующей с 01.03.2015 редакции (далее – Земельный кодекс) размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется без их предоставления на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон № 381-ФЗ). Названные нормы в качестве основания для включения в схему размещения нестационарных торговых объектов не требуют заключения договора аренды земельного участка.

Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа отнесены владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа, создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами торговли и бытового обслуживания, для организации досуга (пункты 3, 15, 17 части 1 статьи 16).

Статьей 10 Закона № 381-ФЗ предусмотрено размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в публичной собственности, в соответствии со схемой их размещения с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. Такая схема размещения разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Ее утверждение или внесение в нее изменений не могут служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

В Определении от 29.01.2015 № 225-О Конституционный суд Российской Федерации отметил направленность названного нормативного положения на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг. Названная норма не может рассматриваться как исключающая необходимость достижения в каждом конкретном случае при утверждении (изменении) схемы размещения нестационарных торговых объектов баланса интересов местного сообщества в целом и соответствующих хозяйствующих субъектов с учетом особенностей конкретного муниципального образования. Органы местного самоуправления могут решать вопросы размещения торговых объектов с учетом их нестационарного характера в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства. Названные нормы призваны обеспечить баланс между гарантиями прав предпринимателей, поддержанием конкуренции и возможностью органов местного самоуправления развивать территории.

Подпунктом 2 пункта 1, пунктом 2 статьи 6 Закона № 381-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесены разработка и принятие нормативных правовых актов в области государственного регулирования торговой деятельности, а органов местного самоуправления – создание условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли.

Приказом краевого комитета торговли от 01.07.2010 № 87 о/д утвержден Порядок разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов органами местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края, которым предусмотрено оформление схемы в виде адресного перечня и включение в нее адреса места расположения нестационарных торговых объектов, количества отведенных мест под нестационарные торговые объекты в каждом месте их расположения, назначения (специализации) нестационарного торгового объекта, срока, на который нестационарный торговый объект размещается (устанавливается), вида нестационарных торговых объектов. 

Решением Ставропольской городской Думы от 25.10.2017 № 162 утвержден Порядок демонтажа (перемещения) самовольно (незаконно) установленных некапитальных нестационарных сооружений на территории города Ставрополя. Выявление и демонтаж (перемещения) самовольно установленных и (или) незаконно размещенных некапитальных нестационарных сооружений, расположенных на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности города Ставрополя, либо на землях и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляются в соответствии с данным порядком (пункт 2). Тип самовольного объекта, место его нахождения, дата его выявления и срок для добровольного демонтажа размещается на официальном сайте администрации города Ставрополя в информационно-телекоммуникационной сети Интернет и публикуется в газете «Вечерний Ставрополь» (пункт 7). Срок для добровольного демонтажа самовольного (незаконного) объекта составляет 10 рабочих дней со дня размещения указанной информации (пункт 9).

Оценив по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса имеющиеся в деле доказательства, правильно применив вышеприведенные нормативные положения и разъяснения высшей судебной инстанции, суды первой и апелляционной инстанции обоснованно заключили о следующем. 

Отсутствие места размещения торгового павильона в действующей схеме размещения нестационарных торговых объектов и прекращение договорных отношений повлекли безосновательное использование предпринимателем публичных земель. В данных условиях торговый павильон на публичных землях размещается незаконно. Торговый павильон правомерно квалифицирован как самовольно размещенный объект. Оспариваемые действия и требование не противоречат действующей нормативно-правовой базе. 

Довод кассационной жалобы предпринимателя о незаконности решения об отказе в заключении договора о размещении павильона подлежит отклонению, поскольку место размещения павильона в действующей схеме отсутствует. Его исключение из схемы произведено на основании мотивированного предложения созданной при органе местного самоуправления рабочей группы в соответствии с требованиями Правил благоустройства территории муниципального образования город Волгодонск, утвержденных решением Волгодонской городской Думы от 24.05.2012 № 51 (в редакции решения от 06.12.2018 № 78) и Положения о порядке размещения и эксплуатации нестационарных торговых объектов и нестационарных объектов на территории муниципального образования город Волгодонск, утвержденного решением Волгодонской городской Думы от 14.09.2017 № 71. Нормативное требование о минимальном расстоянии до проезжей части улиц действует на протяжении значительного временного отрезка. Предприниматель надлежащим образом заблаговременно уведомлен о предстоящем приведении действующей схемы в соответствие названным требованиям. Отношения по договору от 27.11.2018 № 155-2018 о предоставлении права на размещение павильона в районе рынка с 01.12.2018 по 30.11.2019 прекращены. 

Заявляя довод о недобросовестности поведения органов местного самоуправления, исключивших в отсутствие законных оснований и обоснованных мотивов места размещения торгового павильона из действующей схемы, предприниматель не учел, что право органов местного самоуправления на внесение изменений в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования следует из части 5 статьи 10 Закона № 381-ФЗ. Исключение места размещения торгового павильона предпринимателя из схемы произведено органом местного самоуправления в рамках предоставленных ему законом полномочий с учетом необходимости обеспечения интересов населения и поддержания санитарного и эстетического состояния соответствующего муниципального образования. 

Нормы главы 24 Арбитражного процессуального кодекса и положения Закона № 381-ФЗ не предоставляют арбитражному суду право обязывать орган местного самоуправления вносить изменения в нормативный правовой акт об утверждении схемы. Полагая, что такие изменения внесены в схему размещения нестационарных торговых объектов уполномоченным муниципальным органом произвольно, предприниматель вправе обратится в суд общей юрисдикции с требованием о признании нормативного правового акта, которым эти изменения внесены, недействующим в части исключения места размещения принадлежащего ему торгового павильона (определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 22.08.2018 № 31-АПГ18-13, от 05.07.2019 № 8-АПА19-6, от 07.08.2019 № 83-АПА19-15, от 11.09.2019 № 31-АПА19-10). В случае удовлетворения административного иска предприниматель вправе будет ставить перед органами местного самоуправления вопрос о заключении договора на размещение нестационарного торгового объекта.

Обстоятельства, связанные с наличием (отсутствием) у администрации обязанности по предоставлению предпринимателю в установленном порядке равноценного компенсационного места, не имеют правового значения для разрешения рассмотренного в рамках настоящего дела спора. Предприниматель не доказал существование у него приоритетного права на заключение договора на новый срок. Основания для вывода о незаконности оспариваемых действий и требования у судов не имелись. Отсутствие в утвержденной схеме размещения нестационарных торговых объектов находящегося в пользовании предпринимателя торгового павильона не препятствует ему претендовать на размещение этого объекта в другом месте, включенном в схему.

У судов отсутствовали фактические и правовые основания для квалификации действующей схемы размещения нестационарных торговых объектов в части невключения в нее павильона предпринимателя как противоречащей нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, что исключило бы возможность ее (схемы) применения. Соответствующие действия органа местного самоуправления по изменению схемы размещения нестационарных торговых объектов также не могли быть признаны направленными на передел рынка, сокращение или прекращение торгового бизнеса, ухудшение положения субъектов предпринимательской деятельности, сокращение сферы торговых услуг.

Доводы кассационной жалобы названные выводы не опровергают. В части они направлены на установление обстоятельств, не установленных судами первой и апелляционной инстанций или отвергнутых ими как не подтвержденных доказательствами. Переоценка судом кассационной инстанции доказательств по делу не допускается (пункт 32 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 № 13 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции»).

Соответствие выводов арбитражных судов первой и апелляционной инстанций о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, правильное применение норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемых судебных актов в совокупности с учетом доводов, содержащихся в кассационной жалобе, исключают возможность удовлетворения последней в силу норм статей 286, 287, 288 Арбитражного процессуального кодекса.

Руководствуясь статьями 274, 284 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 05.10.2021 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.02.2022 по делу № А63-5119/2021 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья                 В.А. Анциферов

Судья     В.Е. Епифанов

Судья                 А.И. Мещерин