АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А53-15344/17

28 августа 2017 г.

г. Ростов-на-Дону

Арбитражный суд Ростовской области  в составе:

судьи ФИО1

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи  Мищенко Е.М.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по общества с ограниченной ответственностью "Союз Архстрой" (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

к Министерству культуры Ростовской области

о признании ненормативных правовых  актов  недействительными

при участии в судебном  заседании:

от заявителя: представитель ФИО2 по доверенности от 16.03.2017,

от заинтересованного лица:    представитель ФИО3

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Союз Архстрой"  обратилось в  арбитражный  суд с  заявлением  о  признании недействительными предписаний Министерства культуры Ростовской области от 12.09.2016 № 54, № 55, № 56, № 57  и от 01.03.2017 № 10, № 11, № 12, № 13.

В  судебном  заседании  представитель общества  требования  поддержал.

Представитель министерства с  заявленными требованиями не согласилась.

Заслушав  объяснения  лиц, участвующих в деле, изучив  письменные доказательства,  суд  находит  заявленные требования, подлежащими  удовлетворению в  части.

Из  материалов дела  следует, что  по результатам  проведенного открытого конкурса №13338  от 09.06.2016  между   заказчиком –Некоммерческой  организацией "Ростовский  областной  фонд содействия капитальному  ремонту " и победителем  ООО "Союз Архстрой"  22.06.2016 был  заключен  договор  предметом  которого выполнение  работ  по капитальному  ремонту  фасада,  подвальных помещений, относящихся к  общему  имуществу, фундамента в  МКД №84  по ул. Греческой,84 в  гор Таганроге. (п.1.1.договора). Срок  выполнения  работ определялся  графиком, являющимся  приложением к договору и согласован сторонами – 01.10.2016. Оплата  работ  производилась  заказчиком   на основании акта  приемки  выполненных работ (КС-2),  который  должен быть согласован с  органом  местного самоуправления и с  лицом, уполномоченным действовать от  имени  собственником  помещений в  МКД.(пункт 2.1 договора). (л.д.40-49).

Ремонт  фасада  дома 10  по Петровскому  бульвару в  гор.Азове  проводился  обществом на  основании  договора от 16.07.2015 №253-2015,  заключенного также с  областным  фондом содействия  капитальному  ремонту.  ( л.д. 50-53).

Ремонт  фасада МКД №43  по ул. Фрунзе в  г. Таганроге  проводился  на основании договора от 16.07.2015 №256-2015. (л.д.54-57).

Ремонт фасада, крыши, электроснабжения и подвального помещения  дома №74  по ул. Козлова в  г. Ростове-на-Дону  был  проведен  на основании договора №172-2015  от 10.06.2015. (л.д.58-61)

В  период с 22.08.2016  по 16.09.2016 на  основании  Приказа органа государственного контроля от 108.2016 №91-Н должностными лицами  министерства проведена  внеплановая  выездная  проверка перечисленных выше  объектов.

Согласно акту  проверки от 12.09.2016, составленному  по ее окончании, выявлены  нарушения  по объектам  культурного наследия:

- 

<

...>, состоит на  государственной охране  на основании решения Малого совета Ростовского областного совета  народных депутатов от 18.11.1992 №301 -  не представлен    в Министерство и не  согласован  проект проведения  работ  по ремонту  фасада;

- 

<

...>, состоит на  государственной охране  на основании решения Малого совета Ростовского областного совета  народных депутатов от 18.11.1992 №301 -  выполнены  работы  с  применением  структурной штукатурки,  не соответствующие заданию и  паспорту  работ, с   заявлением о выдаче  разрешения  на ремонт  по фасаду здания общество  не обращалось; 

- «Жилой  дом ФИО4», 

<

...>, состоит на  государственной охране  на основании решения Малого совета Ростовского областного совета  народных депутатов от 18.11.1992 №301 - оштукатурены и покрашены  кирпичные  стены в нарушение  согласованного с  министерством  задания и паспорта  колера на ремонт  фасада, без  подачи  заявления  на  выполнение  работ;

- «Комплекс  жилых домов постконструктивизма», 

<

...>,  при  покраске  стан  применена  структурная  штукатурка, , вместо утвержденной гладкой, разрешение  на проведение  работ  не выдавалось;

 Выявленные  недостатки  в  проведении строительных  работ на  объектах  культурного наследия  проведены  обществом в нарушение статьи  36 и 45  закона №73-ФЗ «Об  объектах культурного наследия».

Указанные  обстоятельства   послужили  основанием  для  выдачи  Министерством  12.09.2016  предписаний №№ 54. 55, 56 и 57 об  устранении выявленных нарушений  федерального  законодательства, организации, имеющей  лицензию  на осуществление  деятельности  по сохранению  объектов  культурного наследия предписывалось выполнить и представить на согласование  проектную документацию и выполнить ремонтные  работы на фасадах зданий в  соответствии с  проектной  документацией, согласованной Министерством.

Срок  для  выполнения  всех  предписаний  установлен до 01.02.2017.

С  целью  проверки  исполнения  ранее  выданных предписаний, Министерством  были  изданы   Приказы от 06.02.2017 № 15-н,№16-н, №17-н  и №18-н о  проведении внеплановой  проверки  по  объектам: - 

<

...>- 

<

...>, «Жилой  дом ФИО4», 

<

...> и «Комплекс  жилых домов постконструктивизма», 

<

...>.

По результатам  которых составлены  акты  проверки от 01.03.2017 и выданы  повторные предписания  от 01.03.2017 №  № 10, № 11, № 12, № 13.

Не  согласившись с  вынесенными  предписаниями  уполномоченного органа, общество оспорило  их в  судебном  порядке.

При  вынесении решения  по делу  суд  руководствовался  следующим.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 198 АПК РФ заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда лицу стало известно о нарушении его прав и законных интересов. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 18.11.2004 N 367-О указал, что установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту, поскольку несоблюдение установленного срока, в силу соответствующих норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, то есть в судебном заседании. Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, и, если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом.

Следовательно, решение вопроса об обжаловании ненормативного акта, решения, действий (бездействия) предполагает определенную инициативу лица, чьи права, по его мнению, нарушают оспариваемые им ненормативные акты, действия (бездействии), решения, а срок на их обжалование исчисляется с момента, когда лицу стало известно о нарушении его прав и законных интересов, то есть когда заявитель узнал об издании оспариваемого ненормативного акта, решения, о совершении действий (бездействия) и пришел к субъективному мнению о том, что его права и законные интересы нарушены таким актами, действиями (бездействием).

Таким образом, заявитель должен доказать, что он обратился с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта в установленный законом срок с момента, когда ему стало известно о нарушении его прав и законных интересов, а в случае пропуска такого срока - ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока с обоснованием причин уважительности пропуска срока. При этом пропуск трехмесячного срока на обжалование решения государственного органа является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 19.04.2007 N 271-О-О, положение части 4 статьи 198 АПК РФ направлено на защиту конституционных прав граждан и не предполагает произвольного ее применения судами при решении вопросов о порядке исчисления установленного в ней срока, а также восстановления пропущенного срока подачи заявления.

В пункте 32 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.12.2013 N 99 "О процессуальных сроках" также разъяснено, что при решении вопроса о восстановлении пропущенного срока подачи жалобы арбитражному суду следует оценивать обоснованность доводов лица, настаивающего на таком восстановлении, в целях предотвращения злоупотреблений при обжаловании судебных актов и учитывать, что необоснованное восстановление пропущенного процессуального срока может привести к нарушению принципа правовой определенности и соответствующих процессуальных гарантий.

При решении вопроса о восстановлении процессуального срока судам следует соблюдать баланс между принципом правовой определенности и правом на справедливое судебное разбирательство, предполагающим вынесение законного и обоснованного судебного решения, с тем, чтобы восстановление пропущенного срока могло иметь место лишь в течение ограниченного разумными пределами периода и при наличии существенных объективных обстоятельств, не позволивших заинтересованному лицу, добивающемуся его восстановления, защитить свои права.

По общему правилу, установленному статьей 65 АПК РФ, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Из материалов дела усматривается, что в адрес заявителя Министерством  были  направлены  следующие  документы:  акт проверки от 12.09.2016, 4 предписания от 12.09.2016  и  8  протоколов  об административном  правонарушении. Согласно  квитанции отделения  почтовой  связи к  пересылке  принята  бандероль весом  247  грамм.  Доводы  заявителя  сводятся к  тому,   что ни  акт  проверки, ни 4  оспариваемые  им предписания в  сентябре  2016 года  не получались, а  были  получены только 8  протоколов  об административных правонарушениях.

С  целью  проверки  доводов  заявителя, в  судебном  заседании  23.08.2017  был  объявлен  перерыв и  помощником  судьи   в  канцелярии  Арбитражного суда Ростовской  области  был  взвешен  пакет документов, указанный  в сопроводительном  письме, направленном в  адрес общества с  применением  фотосъемки.

Согласно контрольному  взвешиванию  вес пакета составил 243  грамма, что  является  допустимым  отклонением,  поскольку  не  учитывались лента  контрольная, марки и бланк  уведомления.

Однако,  суд  приходит к  твердому  убеждению,  что  при  отсутствии  акта  проверки и 4  предписаний,  вес бандероли  был бы  значительно меньше,  что опровергает  доводы  представителя  общества не  получении оспариваемых  предписаний.

Указанные  обстоятельства  позволяют  суду  прийти к  выводу  об отсутствии у  общества  уважительных  причин  пропуска  срока  на обращение в  суд с  требованием  о  признании недействительным  предписаний  Министерства, выданных 12.09.2016.

В  нарушение  статьи  65  Арбитражного  процессуального кодекса Российской  Федерации, заявитель обратного суду  не представил, следовательно  оснований  для  удовлетворения  требований  о  признании  недействительными  предписаний  министерства  культуры  от 12.09.2016№ 54, № 55, № 56, № 57  и  рассмотрения  доводов  заявителя  по существу, у  суда  не имеется.

Вместе с  тем,   подлежат  рассмотрению требования  об оспаривании предписаний, выданных обществу 01.03.2017,  которые  оспорены  заявителем в  установленный  законом  срок.

В  рассматриваемом  требовании,  суд  соглашается с  доводами  заявителя и  приходит к  выводу  об удовлетворении данной части заявленных требований в силу следующего.

Согласно пункту  1 статьи 33 Закона N 73-ФЗ объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, незаконного перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

Согласно части  5 статьи 16.1 Закона N 73-ФЗ  выявленный объект культурного наследия подлежит государственной охране в соответствии с настоящим Федеральным законом до принятия решения о включении его в реестр либо об отказе во включении его в реестр.

В соответствии с пунктом 3 статьи 36 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" проектирование и проведение земляных и строительных работ, строительных и иных работ на земельном участке, непосредственно связанном с земельным участком в границах территории объекта культурного наследия, проводятся при наличии в проектной документации разделов об обеспечении сохранности указанного объекта культурного наследия или о проведении спасательных археологических полевых работ или проекта обеспечения сохранности указанного объекта культурного наследия либо плана проведения спасательных археологических полевых работ, включающих оценку воздействия проводимых работ на указанный объект культурного наследия, согласованных с региональным органом охраны объектов культурного наследия.

Нормами статьи 36 Закона N 73-ФЗ на лицо, осуществляющее строительные работы, возложена обязанность по принятию мер по обеспечению сохранности объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия, объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, при проведении изыскательских, проектных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ.

Согласно пункту 1 статьи 45 Закона N 73-ФЗ работы по сохранению объекта культурного наследия проводятся на основании задания на проведение указанных работ, разрешения на проведение указанных работ, выданных органом охраны объектов культурного наследия, проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, согласованной соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, а также при условии осуществления технического, авторского надзора и государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия за их проведением.

В силу подпункта 3 пункта 3 статьи 47.2 Закона N 73-ФЗ собственник или иной законный владелец объекта культурного наследия обязан организовать проведение работ по сохранению объекта культурного наследия в соответствии с порядком, предусмотренном статьей 45 настоящего Федерального закона.

В соответствии с пп. 1, 7 пункта 1 статьи 47.3 Закона N 73-ФЗ при содержании и использовании объекта культурного наследия, в целях поддержания в надлежащем техническом состоянии без ухудшения физического состояния и (или) изменения предмета охраны данного объекта культурного наследия лица, которым объект культурного наследия, принадлежит на праве собственности или ином вещном праве, обязаны осуществлять расходы на содержание объекта культурного наследия и поддержание его в надлежащем техническом, санитарном и противопожарном состоянии, а также безотлагательно принимать меры по предотвращению дальнейшего разрушения объекта культурного наследия, в том числе проводить противоаварийные работы в порядке, установленном для проведения работ по сохранению объекта культурного наследия.

Согласно статье  210 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, в том числе объекта культурного наследия, если иное не установлено договором между собственником и пользователем данным объектом культурного наследия.

Кроме  этого, в  соответствии со статьей  45 закона №73-ФЗ и пунктом 4  Порядка  выдачи  задания  нва  проведение  работ  по сохранению  объекта  культурного наследия, включенный  единый  государственный  реестр  объектов  культурного наследия, утвержденного Приказом Министерства  культуры России  от 08.06.2016 №1278  заявителем  на  получение  задания на  проведение  подобного рода  работ  является  собственник  или  иной  законный  владелец  объекта. Это же  лицо участвует  и в  подготовке  и  согласовании  проектной  документации (Приказ Минкультуры  России от 05.096.2015 №1749).

Заявитель  по настоящему  делу к  таковым  отнесен  быть не может.

ВАС РФ в  своем  Постановлении от 9 июля 2013 г. N 2423/13 по делу  А53-19629/2012 указал,  что предписание должно отвечать условию законности. Следовательно, существенным обстоятельством, подлежащим выяснению при рассмотрении дела об оспаривании постановления об административном правонарушении, является установление законности предписания, неисполнение которого вменялось обществу. От установления данного обстоятельства зависит разрешение вопроса о наличии либо отсутствии события правонарушения.

Исполнимость предписания является другим важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

В Постановлении  ФАС Западно-Сибирского округа от 17.04.2014 по делу N А27-7079/2013 также отмечено,  что  предписание, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами. Неопределенность и неисполнимость оспариваемого предписания являются самостоятельным основанием для признания его недействительным.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности его, поскольку оно исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступают определенные последствия для общества.

При  выдаче оспариваемых  предписаний,  принцип  их исполнимости был  Министерством  нарушен.

Оценив  и исследовав  по правилам статей  65, 71  АПК РФ  представленные  в  материалы дела доказательства,  суд  соглашается с доводами  заявителя и  признает   предписания от 01.03.2017 № 10, № 11, № 12, № 13,  недействительными.

Вопрос  о распределении  государственной  пошлины  судом  не рассматривается.

Руководствуясь статьями 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Заявленные требования  удовлетворить частично.

   Признать недействительными  предписания  Министерства  культуры  Ростовской  области от 01.03.2017 № 10, № 11, № 12, № 13, как  несоответствующие  подпункту 3 пункта 3 статьи 47.2,   пп. 1, 7 пункта 1 статьи 47.3   Федерального закона от 25.06.2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

   В  остальной  части  заявленных требований  отказать.

Решение суда по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия. Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия решения через суд, принявший решение.

Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в течение двух месяцев со дня вступления в законную силу решения через суд, принявший решение, при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы. 

СудьяИ.В. ФИО1