ПЯТНАДЦАТЫЙ  АРБИТРАЖНЫЙ  АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ  СУД

Газетный пер., 34, г. Ростов-на-Дону, 344002, тел.: (863) 218-60-26, факс: (863) 218-60-27 

E-mail: info@15aas.arbitr.ru, Сайт: http://15aas.arbitr.ru/

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

по проверке законности и обоснованности решений (определений)

арбитражных судов, не вступивших в законную силу

дело № А53-45429/2021

город Ростов-на-Дону

14 июня 2022 года

15АП-8008/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 06 июня 2022 года.

Полный текст постановления изготовлен 14 июня 2022 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи  Пименова С.В.

судей Глазуновой И.Н., Ефимовой О.Ю.

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания ФИО1

при участии:

от администрации Шолоховского района Ростовской области посредством системы веб-конференции ИС «Картотека арбитражных дел» ФИО2 по доверенности от 11.05.2022, паспорт;

от Комитета по управлению архивным делом Ростовской области: представитель ФИО3 по доверенности от 10.01.2022, диплом, паспорт,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации Шолоховского района Ростовской области

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 28.03.2022 по делу №А53-45429/2021 

по заявлению Администрации Шолоховского района Ростовской области 

к Комитету по управлению архивным делом Ростовской области

об оспаривании предписания,

УСТАНОВИЛ:

Администрация Шолоховского района Ростовской области (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании незаконным предписания Комитета по управлению архивным делом Ростовской области (далее - Комитет) от 30.09.2021 №11.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 28.03.2022 в удовлетворении заявления Администрации было отказано. 

Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация обратилась в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить и принять новый судебный акт, которым заявленные требования удовлетворить. 

В обоснование апелляционной жалобы Администрация указывает, что пункты предписания Комитета являются не исполнимыми.

На сайте ФГИС «ЕРП» внесены сведения о выданном предписании, которое содержит только один пункт нарушения срок исполнения до 01.09.2022.

Выполнение предписания в части выделения новых помещений, отвечающих требованиям в срок до 10.09.2022 не может быть исполнено, поскольку необходимые средства в бюджете отсутствуют. Администрация поясняет, что выделение денежных средств Правительством Ростовской области возможно только при помощи и инициативе Комитета.

В акте проверки отсутствует указание на использование технических средств фиксации нарушения, акты замеров не оформлены и не приобщены к акту проверки. Таким образом данные доказательства н могут считаться допустимыми.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Апелляционный суд удовлетворил ходатайство Администрации об участии в судебном с использованием системы веб-конференции.

В судебном заседании представитель Администрации поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объёме.

Представитель Комитета просил решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения по доводам, изложенным в отзыве.  Апелляционный суд приобщил отзыв к материалам дела. 

          Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции установил следующее.

В соответствии с планом проверок Комитета по управлению архивным делом Ростовской области 30.09.2021 главным специалистом отдела организационно- методической и научной работы, хранения, комплектования, учёта и использования архивных документов была проведена плановая проверка Администрации Шолоховского района по выполнению законодательства об архивном деле. 

По результат проверки составлен акт от 30.09.2021 №8 и выдано предписание от 30.09.2021 № 11, согласно которому Администрации надлежало: 

- в срок до 01.01.2022 создать с выделением помещения ведомственный архив администрации района в целях хранения, комплектования, учёта и использования, образовавшихся в процессе его деятельности архивных документов; 

- в срок до 01.09.2022 выделить помещение для муниципального архива, соответствующее требованиям «Правил организации хранения, комплектования, учёта и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных, документов в государственных и муниципальных архивах, музеях, библиотеках, организациях Российской академии наук»;

 - в срок до 01.07.2022 установить распашные решетки на окна сектора, что позволит провести эвакуацию документов в чрезвычайной ситуации;

- в срок до 01.04.2022 установить технически укрепленные двери во все помещения сектора;

- в срок до 01.09.2022 установить в архивохранилище системы кондиционирования воздуха;

- в срок до 01.07.2022 приобрести и установить металлические стеллажи; 

- в срок до 01.12.2021 определить ответственное лицо за работу по формированию и подготовке дел к передаче на муниципальное хранение; 

- в срок до 01.07.2022 разместить имеющиеся в архивохранилищах стеллажи в соответствии с Правилами;

- в срок 01.09.2022 организовать передачу на хранение в органы местного самоуправления похозяйственные книги с не истекшими сроками ведомственного хранения; 

- в срок до 01.09.2022 организовать передачу на хранение в ведомственные архивы действующих источником комплектования документы по личному составу согласно номенклатуре дел действующих организаций;

- в срок до 01.12.2021 установить на окнах архивохранилища жалюзи (шторы);

- в срок до 01.07.2022 оборудовать пожарный гидрант, срок исполнения; 

- в срок до 01.12.2021 установить в архивохранилище специализированный шкаф для хранения наблюдательных дел. 

Не согласившись с предписанием Комитета по управлению архивным делом Ростовской области, Администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением.

Исследовав представленные доказательства, по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, дав надлежащую правовую оценку доводам лиц, участвующих в деле, апелляционный суд пришёл к выводу о том, что суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

В силу положений статей статьи 198, 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания действий (бездействия) судебных приставов незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий: несоответствие действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту; нарушение действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания действий (бездействия) судебных приставов незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий: несоответствие действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту; нарушение действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (статьи 198, 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 2 статьи 23 Федерального закона от 22.10.2004 №125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №125-ФЗ) государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации обеспечивают в соответствии с правилами, установленными уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере архивного дела и делопроизводства, отбор, подготовку и передачу в упорядоченном состоянии документов Архивного фонда Российской Федерации на постоянное хранение в государственные и муниципальные архивы. Все работы, связанные с отбором, подготовкой и передачей архивных документов на постоянное хранение, в том числе с их упорядочением и транспортировкой, выполняются за счет средств органов и организаций, передающих документы. 

Согласно части 13 статьи 1 Федерального закона от 22.10.2004 №125-ФЗ государственные органы, органы местного самоуправления муниципального района, муниципального округа, городского округа и внутригородского района обязаны создавать архивы для хранения, комплектования, учёта и использования образовавшихся в процессе их деятельности архивных документов. 

В соответствии с пунктом 4.33 «Правил организации хранения, комплектования, учёта и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях, утверждённых Приказом Министерства культуры РФ от 31.03.2015 №526» (далее - Правила) передача дел в архив организации осуществляется по графику, согласованному с руководителями структурных подразделений, передающих документы в архив, и утвержденному руководителем организации. 

В период подготовки дел на бумажном носителе структурным подразделением к передаче в архив организации сотрудником архива проверяется правильность их формирования, оформления и соответствие количества дел, включенных в опись, количеству дел, сформированных в соответствии с номенклатурой дел организации. 

Все выявленные при проверке недостатки в формировании и оформлении дел работники структурного подразделения обязаны устранить. 

Прием-передача дел в архив организации производится работником архива организации в присутствии работника структурного подразделения. На экземплярах описи дел, документов проставляется отметка о наличии дела. В конце каждого экземпляра описи указываются цифрами и прописью количество фактически принятых в архив дел, номера отсутствующих дел, дата приема-передачи дел, а также подписи лица, ответственного за архив, и лица, передавшего дела. Соответственно, законодательством четко регламентировано создание ведомственного архива администрации Шолоховского района в целях хранения, комплектования, учёта и использования, образовавшихся в процессе его деятельности архивных документов. А также процедура и обязанность передачи должностными лицами ведомственного архива документов, образовавшихся в процессе деятельности Администрации Шолоховского района, в муниципальный архив Администрации Шолоховского района. 

Согласно распоряжению главы Администрации Шолоховского района от 30.12.2021 №468 назначено ответственное лицо ФИО4 за ведомственный архив Администрации и закреплено помещение для «комплектования и хранения документов ведомственного архива Администрации Шолоховского района». Данное обстоятельство указывает на фактическое признание Администрацией законности выданного предписания. 

Согласно пункту 3.2 Правил размещение архива в приспособленном здании (помещениях) допускается только после его обследования (в том числе подвальных и чердачных помещений, работоспособности электросетей, отопительных и вентиляционных систем, прочности межэтажных перекрытий с учетом потенциальных нагрузок) представителями архива, соответствующего уполномоченного органа исполнительной власти в сфере архивного дела или органа местного самоуправления. 

Предназначенные для хранения архивных документов помещения в приспособленном под архив здании должны быть изолированы от остальных его помещений. 

Не допускается размещение архива: в зданиях, в которых расположены предприятия общественного питания, готовящие горячую пищу, продуктовые магазины и (или) склады, организации, хранящие и (или) применяющие пожароопасные и агрессивные химические вещества; в ветхих строениях, деревянных постройках, помещениях с относительной влажностью воздуха более 55% и с печным отоплением; в подвалах и помещениях, расположенных ниже уровня поверхности земли, за исключением хранилищ (помещений), обеспечивающих защиту от проникновения в них грунтовых, талых и паводковых вод. 

Как следует из материалов дела, муниципальный архив Администрации находится в отдельно стоящем ветхом помещении, при этом в цокольном этаже (фактически в подвале) вышеуказанного здания находится предприятие общепита кафе «Погребок», что нарушает не соответствует требованиям Правил. 

Помещения муниципального архива Администрации не соответствует санитарным, температурно-влажностным, санитарно-гигиеническим, охранным, световым и противопожарным режимам. Кровля здания требует ремонта, на потолке архива имеются многочисленные потеки, сильное отслоение штукатурки от стен со стороны улицы, многочисленные сквозные щели в полу через которые просматривается кухня, расположенного под архивом предприятия общепита, а также поступает пар и продукты горения от приготовления пищи на кухне предприятия общепита, что подтверждается фотоматериалами. 

Подобное состояние здания, требующего капитальный ремонт, может привести к порче, а также безвозвратной утрате документов, находящихся на хранении в муниципальном архиве Администрации и имеющих жизненно важное значение, затрагивающее права и социальные гарантии граждан Российской Федерации, государственных органов, органов местного самоуправления и т.д. 

Довод Администрации на отсутствие  необходимости в установке распашных оконных решеток в помещении архивов, однако судом первой инстанции данный довод отклонен, поскольку, согласно пунктам 3.1, 3.2 Специальных правил пожарной безопасности государственных и муниципальных архивов Российской Федерации, утверждённых приказом Минкультуры РФ от 12.01.2009 №3, апелляционный суд находит необоснованным. 

Пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 22.07.2008 №123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» определено, что аварийный выход - дверь, люк или иной выход, которые ведут на путь эвакуации, непосредственно наружу или в безопасную зону, используются как дополнительный выход для спасания людей, но не учитываются при оценке соответствия необходимого количества и размеров эвакуационных путей и эвакуационных выходов и которые удовлетворяют требованиям безопасной эвакуации людей при пожаре. Аварийный (эвакуационный) выход у здания муниципального архива Администрации Шолоховского района, а также схема эвакуации людей в случае пожара отсутствует. 

В соответствии с пунктом 2.20 Правил архивохранилища (за исключением архивохранилищ, располагающихся на охраняемой территории) оборудуются дверями с повышенной технической откреплённостью против возможного взлома, оснащенными замками повышенной секретности. Окна помещений первого этажа должны быть оборудованы запирающимися решетками. 

Фактически в муниципальном архиве Шолоховского района технически укреплена и имеет запирающее устройство (замок) только входная металлическая дверь. Остальные двери деревянные и не являются технически укрепленными (ни от взлома, так как не имеют элементарных замков, ни от пожара, так как не являются огнеупорными.), в связи с чем доводы заявителя об отсутствии необходимости установки технически укрепленных дверей во все помещения сектора неправомерны. 

Согласно пункту 5.12 Правил архивные документы должны храниться в вентилируемом помещении, обеспечивающим рециркуляцию воздуха с кратностью воздздухообмена не менее 2/3 в час и стабильность температурно-влажностных характеристик воздушной среды». 

Пункт 5.13 Правил раскрывает требования к влажности и температуре воздуха в архивохранилище, согласно которым параметры воздушной среды в архивохранилище документов на бумажном носителе, оборудованном системой кондиционирования воздуха, должны составлять; температура 17-19°С, относительная влажность воздуха 50-55 процентов. 

Фактически архивохранилище муниципального архива Администрации кондиционер имеется только в рабочем кабинете. Его мощность не может обеспечить соблюдение норм температурно-влажностного режима хранения документов, что впоследствии приводит к порче документов, находящихся на хранении в результате сырости и перепадов температур окружающей среды. Данные негативные факторы снижают качество хранящихся документов, происходит осыпание текста, появляется грибок (бактериологическое поражение). 

На момент проверки из-за отсутствия кондиционеров и циркуляции воздуха, а также из-за выключенного в целях экономии бюджета обогревающего оборудования (газовый котел) в помещения муниципального архива не был соблюдён температурный режим, в связи с чем довод заявителя об отсутствии необходимости установки кондиционеров для соблюдения температурно- влажностного режима хранения документов, правомерно был отклонен судом первой инстанции, как не соответствующий нормам законодательства. 

Довод Администрация об отсутствии необходимости закупки и установки металлических стеллажей для хранения документов у муниципального архива, апелляционный суд находит необоснованным. 

На момент проведения выездной проверки загруженность архивохранилища составила 94 процента. Документы, находящиеся на хранении в муниципальном архиве хранятся на полу при входе в помещение архива, что является прямым нарушением правил хранения. Данный факт подтверждается фотографиями, сделанными при проведении проверки. Учитывая, что объёмы архивных документов находящихся на хранении постоянно пополняются, а стеллажи для хранения документов заполнены, что указывает о нарушении требований пункта 64 Правил. 

В соответствии с пунктом 4.2 Правил в архивохранилище с естественным освещением стеллажи и шкафы открытого типа устанавливаются перпендикулярно стенам с оконными проемами, в архивохранилище без окон - с учетом конструкционных особенностей помещения и используемого оборудования. 

Согласно пункту 6 Порядка ведения похозяйственных книг органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления городских округов, утверждённых Приказом Минсельхоза РФ от 11.10.2010 №345, завершённые книги хранятся в органе местного самоуправления до их передачи в государственные и муниципальные архивы в течение 75 лет. 

Пунктам 2.24 Правил установлено, что архивные документы следует хранить в темноте. Все виды работ с документами должны проводиться при ограниченных или технологически необходимых уровнях освещения. Защита документов от действия света обеспечивается хранением документов в коробках, папках и переплетах, в шкафах или на стеллажах закрытого типа. Естественное освещение в архивохранилище допускается при условии применения на окнах свето-рассеивателей, защитных фильтров, штор, жалюзи, нанесенных на стекло покрытий. Для искусственного освещения применяются лампы накаливания в закрытых плафонах с гладкой поверхностью. Уровень освещённости в диапазоне видимого спектра не должен превышать: на вертикальной поверхности стеллажа, на высоте одного метра от пола - 20-50 люксов, на рабочих столах - 100 люксов. 

В муниципальном архиве Администрации шторы (жалюзи) на окнах, а также светорассеиватели на момент проверки отсутствовали. При проведении проверки главным специалистом отдела организационно-методической и научной работы, хранения, комплектования учёта и использования архивных документов в присутствии начальника отдела организационно-методической и научной работы, хранения, комплектования учёта и использования архивных документов совместно с сотрудниками муниципального архива Администрации был проведён осмотр здания архивохранилища, а также прилагаемой территории (произведён обход здания вокруг, а также по всей территории двора архива) с целью обнаружения пожарного гидранта. Проведённый осмотр подтвердил отсутствие пожарного гидранта. 

С учётом изложенного, Администрацией были нарушены требования частей 1 и 2 статьи 127 Федерального закона №123-ФЗ, согласно которым  пожарные гидранты должны устанавливаться на сетях наружного водопровода и обеспечивать подачу воды для целей пожаротушения. Пожарные колонки должны обеспечивать возможность открывания (закрывания) подземных гидрантов и присоединения пожарных рукавов для отбора воды из водопроводных сетей и ее подачи на цели пожаротушения.

Довод Администрации о том, что пункты предписания являются неисполнимыми не принимается апелляционным судом, поскольку противоречит материалам дела.

18.01.2022 из Администрации в Комитет поступило письмо об исполнении пунктов предписания. Замечаний, возражений относительно исполнения пунктов предписания в Комитет от Администрации не поступало.

Довод Администрации о том, что на официальном сайте отражены сведения о выданном предписании, которое содержит нарушения по одному пункту сроком исполнения 01.09.2022, отклоняется судебной коллегией, поскольку сайт ФГИС «ЕРП» находится на стадии доработки и при взаимодействии Комитета, прокуратуры Ростовской оболасти и службы тех. поддержки ФГИС «ЕРП», а также иных контрольных органов, постоянно производится пополнение сайта информацией. Нормативные документов, строго регламентирующих наполнение  сайта, в настоящее время отсутствуют. 

Кроме этого, предписание выдано на бумажном носителе, содержит полную и достоверную информацию о нарушениях, сроках их исправления и более того исполнено Администрацией.

Указание Администрацией на то, что сотрудником контрольного органа при проведении проверки нарушены положения постановления Правительства Ростовской области от 08.10.2022 №86 «Об утверждении Положения о региональном государственном контроле (надзоре) за соблюдением законодательства об архивном деле в Ростовской области» и фотоматериалы не могут быть использованы в качестве допустимых доказательств, несостоятельны, поскольку на момент проведения проверки с 27.09.2021 по 30.09.2021 вышеуказанное постановление не было принято Правительством Ростовской области. 

В пункте 4.16 данного постановления указано на право должностного лица использовать средства видео фиксации, но не обязанность. 

Довод Администрации о том, что оспариваемое предписание фактически обязывает выделить новое помещение и проведения капитального ремонта, апелляционный суд находит несостоятельным. Оспариваемое предписание содержит лишь указание на необходимость наличия помещения соответствующее нормам хранения архивных документов в соответствии с пунктом 3.2 Правил организации хранения, комплектования, учёта и использования документов Архивного фонда РФ и др. архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях, библиотеках и научных организациях, утверждённых Приказом Росархива от 02.03.2020, предусматривающего размещение архива в приспособленном здании допускается только после его обследования представителями архива, соответствующего уполномоченного органа исполнительной власти в сфере архивного дела или органа местного самоуправления.

Доводы Администрации о том, что выделение необходимых администрации денежных средств возможно только при помощи и инициативе Комитета противоречит Федеральному закону №131-ФЗ, апелляционный суд находит несостоятельным.

Согласно пункта 22 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» формирование содержание муниципального архива относится к вопросам местного значения муниципального образования.

В полномочия Комитета, определённых Постановлением Правительства Ростовской области от 01.12.2011 №83 «Об утверждении Положения о комитете по управлению архивным делом Ростовской области», финансирование Администрации не входит.

С учётом изложенного, суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу об отсутствии оснований для признания недействительным предписания Комитета от 30.09.2021 №11, в связи с чем заявленные Администрацией требования удовлетворению не подлежат.

Доводы апелляционной жалобы Администрации, сводящиеся к иной, чем у суда первой инстанции трактовке тех же обстоятельств дела и норм права, не опровергают правомерность и обоснованность выводов суда первой инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Нарушения или неправильного применения норм материального и процессуального права, влекущих отмену судебного акта в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

Таким образом, суд первой инстанции вынес законное и обоснованное решение, доводов, которые не были предметом исследования в суде первой инстанции, не приведено.

Согласно пункту 3 статьи 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в постановлении арбитражного суда апелляционной инстанции указывается на распределение судебных расходов, в том числе расходов, понесённых в связи с подачей апелляционной жалобы.

Администрация, в силу статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации, в данном случае, освобождена от уплаты государственной пошлины.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 28.03.2022 по делу №А53-45429/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определённом главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, в течение двух месяцев с даты его вступления в законную силу, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судьяС.В. Пименов

 

СудьиИ.Н. Глазунова

 

О.Ю. Ефимова