ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

 

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

№ 18АП-11088/2020

г. Челябинск

09 ноября 2020 года

Дело № А47-13423/2019

 

Резолютивная часть постановления объявлена 30 октября 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 09 ноября 2020 года.

 

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: 

председательствующего судьи Бояршиновой Е.В., 

судей Киреева П.Н., Костина В.Ю., 

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1, 

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента градостроительства и земельных отношений Администрации города Оренбурга на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 30.07.2020 по делу № А47-13423/2019.

В судебном заседании принял участие представитель:

индивидуального предпринимателя ФИО2 – ФИО3 (доверенность от 10.09.2020).

 

Индивидуальный предприниматель ФИО2 (далее – заявитель, ИП ФИО2, предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к Департаменту градостроительства и земельных отношений администрации города Оренбурга (далее – заинтересованное лицо, Департамент) о признании незаконным отказа Департамента градостроительства и земельных отношений Администрации города Оренбурга в выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию объекта недвижимости - нежилого здания «Торговый павильон» общей площадью 44,4 кв.м по адресу: 

<

...>, кадастровый номер 53:44:0228001:585, выраженный в письме № 01-24/1102 от 17.06.2019.

Решением суда первой инстанции заявление удовлетворено, отказ Департамента, выраженный в письме № 01-24/1102 от 17.06.2019, признан недействительным. Суд первой инстанции обязал административный орган устранить нарушения прав и законных интересов заявителя путем выдачи в тридцатидневный срок с момента вступления решения в законную силу индивидуальному предпринимателю ФИО2 разрешения на ввод в эксплуатацию объекта недвижимости - нежилого здания «Торговый павильон» общей площадью 44,4 кв. м по адресу: 

<

...>, кадастровый номер 53:44:0228001:585.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Департамент обратился с апелляционной жалобой, просит решение суда первой инстанции отменить, в удовлетворении заявления отказать.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указывает, что разрешение от 05.07.2006 № Г-308/06 было выдано на производство строительно-монтажных работ и не может являться разрешением на строительство объекта капитального строительства. Разрешение от 05.07.2006 № Г-308/06 не соответствует разрешению на строительство объекта капитального строительства по форме. Построенный объект является временным, не может быть признан объектом недвижимости, разрешение на ввод в эксплуатацию не может быть выдано.

В представленном отзыве ИП ФИО2 ссылалась на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет-сайте. В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие не явившихся лиц.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверена судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, распоряжением главы города Оренбурга № 2708-р от 07.06.2004 (т.д. 1 л.д. 13) утвержден акт от 20.05.2004 № 1/156 выбора земельного участка для строительства торгового павильона по пр. Гагарина, № 23/1,  ФИО2 (т.д. 1 л.д. 12).

Распоряжением главы города Оренбурга № 3490-р от 22.06.2005 (т.д. 1 л.д. 14) утверждены границы и сформирован земельный участок площадью 193 кв.м (местоположение: примерно в 20 метрах по направлению на восток от ориентира жилой дом, расположенного за пределами участка, адрес ориентира: 

<

...>, который предоставлен ФИО2 в аренду на срок до 01.06.2006 с разрешенным использованием: строительство торгового павильона.

18.04.2006 между Администрацией города Оренбурга (арендодатель) и ФИО2 (арендатор) заключен договор аренды земельного участка № 6/л-66пр, по условиям которого арендодатель сдал, а арендатор принял во временное владение и пользование земельный участок, имеющий кадастровый номе 56:44:0228001:0027, площадью 193 к. в.м., расположенный по адресу: участок находится примерно в 20 метрах по направлению на восток от ориентира жилой дом, расположенного за пределами участка, адрес ориентира: 

<

...>, для строительства торгового павильона (т.д. 1 л.д. 15-17).

05.07.2006 Администрацией города Оренбурга ФИО2 выдано разрешение № Г-308/06 на выполнение строительно-монтажных работ (далее – СМР) по строительству торгового павильона согласно Проектной документации 14.0.00, разработанной ООО «Знание», срок действия которого - до 01.02.2007 (т.д. 1 л.д. 20).

25.09.2006 между ЧП ФИО2 и ООО «Линкор плюс» заключен договор подряда, по условиям которого заказчик поручает, а подрядчик обязуется выполнить: строительство торгового павильона под здание аптеки по пр. Гагарина, 23/1 (подготовка и устройство фундамента, возведение стен, устройство наружной канализации, отопления и водопровода, электромонтажные работы, а так же внутренняя и наружная отделка здания) на основании распоряжения главы города Оренбурга № 3490-р от 22.06.2005, разрешения на строительство № Г-308/06 от 05.07.2006, согласно проекту, изначально разработанному «Оренбурггражданпроект» 14.0.00-00, в дальнейшем ООО «Знание», согласованному с комитетом по градостроительству и архитектуре г. Оренбурга для дальнейшего проектирования от 25.06.2004, согласованному с комитетом по градостроительству и архитектуре г. Оренбурга и главным архитектором г. Оренбурга от 10.02.2005, согласованному с МУ «Архитектура и градостроительство» № 319 от 17.11.2004, на земельном участке, переданном заказчику под строительство на основании договора аренды от 18.04.2006, и сдать результат заказчику (т.д. 2 л.д. 4-5).

Согласно пункту 1.2 договора подряда начало производства работ - с даты подписания договора. Срок окончания работ 30 декабря 2006 г.

В силу пункта 1.3 договора подряда работы считаются выполненными после подписания акта приема-сдачи работ заказчиком или его уполномоченным представителем.

В подтверждение выполнения работ заявителем представлены акты выполненных ремонтных работ № 1, № 2, сводный акт строительства павильона (т.д. 2 л.д. 6-12), журналы актов поэтапной проверки скрытых работ и промежуточной приемки ответственных конструкций, акт на заложение фундаментов, общие журналы работ (т.д. 1 л.д. 80-95).

Торговый павильон, назначение - нежилое здание, общей площадью 44,4 кв.м, расположенный по адресу: 

<

...>, поставлен на кадастровый учет с присвоением кадастрового номера 53:44:0228001:585 (т.д. 1 л.д. 71).

12.04.2007 постановлением главы города Оренбурга № 2357-п  утверждены границы и сформирован земельный участок площадью 57 кв. м (местоположение: участок расположен примерно в 30 метрах по направлению на северо-восток относительно ориентира жилой дом, расположенного за пределами участка, адрес ориентира: 

<

...>) для ФИО2 с разрешенным использованием: земли под объектами торговли для размещения торгового павильона (т.д. 2 л.д. 36).

18.04.2007 между Администрацией города Оренбурга (арендодатель) и ФИО2 (арендатор) заключено дополнительное соглашение к договору аренды земельного участка № 6/л-66пр от 18.04.2006 (т.д. 1 л.д. 161), в соответствии с которым площадь арендуемого земельного участка уменьшена с 193 кв. м до 57 кв. м, а также изменено назначение земельного участка (вместо «строительство торгового павильона» - «размещение торгового павильона»).

Между Администрацией города Оренбурга (арендодатель) и ФИО2 (арендатор) заключены дополнительные соглашения к договору аренды о продлении аренды до 01.03.2010 (дополнительное соглашение от 18.04.2007), до 19.12.2015 (дополнительное соглашение от 12.12.2014).

Письмом от 30.03.2016 № 1598/16 Департамент в ответ на обращение ФИО2 о продлении срока аренды земельного участка направил ей расчет арендной платы на 2016 год, а также сообщил, что согласно изменениям в Земельный кодекс Российской Федерации не предусмотрено продление аренды под размещение нестационарных торговых объектов, необходимо обратиться в комитет потребительского рынка с заявлением о возможном включении в схему размещения нестационарных объектов и после этого обратиться с заявлением о заключении договора аренды для размещения нестационарного объекта, при заключении которого договор аренды № 6/л-66пр от 18.04.2006 подлежит расторжению.

Заявитель указывает, что до настоящего времени торговый павильон по пр. Гагарина, 23/1, в г. Оренбурге не включен в схему размещения нестационарных объектов на территории города Оренбурга, что подтверждается ответом Комитета потребительского рынка, услуг и развития предпринимательства от 13.06.2019 № 01-39/1308 (т.д. 2 л.д. 37). 

Заявитель обратился в Департамент с заявлением о выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию спорного объекта (т.д. 1 л.д. 164).

Письмом № 01-24/1102 от 17.06.2019 заявителю отказано в выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию спорного объекта, поскольку не представлено разрешение на строительство соответствующего объекта капитального строительства, 05.07.2006 выдано разрешение № Г-308/06 на проведение строительно-монтажных работ по возведению торгового павильона, являющегося временным объектом (т.д. 1 л.д. 44).

Полагая, что отказ Департамента в выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию спорного объекта является незаконным, заявитель обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявления.

Удовлетворяя заявления, суд первой инстанции пришел к выводу, что возведенный ИП ФИО2 объект является объектом капитального строительства, в связи с чем заявителю должно быть выдано разрешение на его ввод в эксплуатацию.

Заслушав объяснения представителя заявителя, исследовав и оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности и взаимосвязи, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

На основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, проектной документацией, а также соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, разрешенному использованию земельного участка или в случае строительства, реконструкции линейного объекта проекту планировки территории и проекту межевания территории, а также ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Для ввода объекта в эксплуатацию застройщик обращается в федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления или уполномоченную организацию, осуществляющую государственное управление использованием атомной энергии и государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, либо Государственную корпорацию по космической деятельности «Роскосмос», выдавшие разрешение на строительство, непосредственно или через многофункциональный центр с заявлением о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (часть 2 статьи 55 ГрК РФ).

В части 3 статьи 55 ГрК РФ поименованы документы, представление которых необходимо для выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, в пункте 1 части 3 статьи 55 ГрК РФ указано на представление, в том числе, правоустанавливающих документов на земельный участок.

Приведенными нормами права на лицо возложена обязанность по вводу объекта в эксплуатацию при предоставлении определенных документов.

Частью 6 статьи 55 ГрК РФ предусмотрены основания для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, а именно: 

1) отсутствие документов, указанных в частях 3 и 4 статьи 55 ГрК РФ; 

2) несоответствие объекта капитального строительства требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, или в случае строительства, реконструкции, капитального ремонта линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории;

3) несоответствие объекта капитального строительства требованиям, установленным в разрешении на строительство;

4) несоответствие параметров построенного, реконструированного объекта капитального строительства проектной документации. Данное основание не применяется в отношении объектов индивидуального жилищного строительства;

5) несоответствие объекта капитального строительства разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка градостроительным регламентом.

Как следует из материалов дела, основанием для отказа в выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию, выраженного в  письме № 01-24/1102 от 17.06.2019, явился вывод заинтересованного лица об отсутствии документов, предусмотренных частью 3 статьи 55 ГрК РФ, необходимых для получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, в том числе разрешения на строительство спорного объекта, представленное предпринимателем разрешение на проведением СМР по возведению торгового павильона от 05.07.2006 № Г-308/6 не может быть принято, так как торговый павильон является временным объектом.

Согласно пункту 15 статьи 55 ГрК РФ разрешение на ввод объекта в эксплуатацию не требуется в случае, если в соответствии с частью 17 статьи 51 ГрК РФ для строительства или реконструкции объекта не требуется выдача разрешения на строительство.

Пунктом 2 части 17 статьи 51 ГрК РФ установлено, что выдача разрешения на строительство не требуется в том числе в случае строительства, реконструкции объектов, не являющихся объектами капитального строительства.

В пункте 10 статьи 1 ГрК РФ определяющей основные понятия, используемые в названном Кодексе, объект капитального строительства обозначен как здание, строение, сооружение, объекты незавершенного строительства, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.

Пунктом 10.2 статьи 1 ГрК РФ предусмотрено, что некапитальные строения, сооружения - строения, сооружения, которые не имеют прочной связи с землей и конструктивные характеристики которых позволяют осуществить их перемещение и (или) демонтаж и последующую сборку без несоразмерного ущерба назначению и без изменения основных характеристик строений, сооружений (в том числе киосков, навесов и других подобных строений, сооружений).

В силу статьи 130 ГК РФ к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства.

Согласно представленному заявителем в материалы дела экспертному заключению ООО «НПО СОЮЗ» от 17.06.2019 № 45-19 обследуемое здание «Торговый павильон» по адресу пр. Гагарина, 23/1 в г. Оренбурге построено в соответствии с представленной проектной документацией и классифицируется как объект капитального строительства, имеет заглубленный на отметке - 0,800 м ленточный монолитный армированный железобетонный фундамент, имеет инженерные сети, пригодно к эксплуатации круглый год. Перемещение здания без затрат, сравнимых и даже равных затратам на новое здание, невозможно (т.д. 1 л.д. 97-141).

Также, удовлетворяя заявление, суд первой инстанции пришел к выводу, что рассматриваемый объект является объектом капитального строительства, разрешение от 05.06.2006 № Г-308/06 является разрешением на строительство, а земельный участок, на котором расположен павильон, также предоставлялся для строительства объекта недвижимости, доказательств того, что спорный торговый павильон не соответствует проектной документации, Департамент в материалы дела не представил. Указанное в совокупности исключает отказ в выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию.

Судом первой инстанции не учтено следующее.

Из правовой позиции, изложенной в  абзаце 5 пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»,  вопрос о признании вещи недвижимой возможен в отношении правомерно строящегося объекта.

Таким образом, для признания вещи недвижимой необходимо не только установить наличие у нее признаков, способных относить ее в силу природных (физических) свойств или на основании закона к недвижимым объектам, но также установить, что указанная вещь изначально создавалась как объект недвижимости в установленном законом и иными нормативными актами порядке на земельном участке, предоставленном для строительства объекта недвижимости, с получением разрешительной документации с соблюдением градостроительных норм и правил (определение Верховного Суда Российской Федерации от 22.12.2015 по делу № 304-ЭС15-11476, Обзор судебной практики по вопросам, возникающим при рассмотрении дел, связанных с садоводческими, огородническими и дачными некоммерческими объединениями, за 2010-2013 год, утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 02.07.2014).

Строительная деятельность включает в себя строительство и реконструкцию строительного объекта, выполнение строительно-монтажных работ, в том числе и общестроительных, отделочных, санитарно-технических работ, специальных и монтажных работ, пуско-наладочных и иных неразрывно связанных со строящимся объектом работ, работы по капитальному ремонту зданий, сооружений.

Системное толкование положений статей 49, 51, 52 ГрК РФ, дает основание полагать, что застройщик вправе приступить к строительству объекта капитального строительства только после получения разрешения на строительство такого объекта, осуществления всех предусмотренных законом мероприятий и оформления документов, подготавливаемых в целях его получения и осуществления строительства (указанное соответствует правовой позиции, изложенной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 16.06.2015 № 309-КГ15-209).

Таким образом, только разрешение на строительство позволяет лицу осуществлять строительство объектов капитального строительства.

Между тем, в материалы дела предпринимателем представлено разрешение № Г-308/06 от 05.07.2006 на выполнение строительно-монтажных работ.

Как следует из материалов дела, предпринимателю выделен земельный участок с разрешенным использованием - строительство торгового павильона, что следует из акта от 20.05.2004 № 1/156, распоряжения № 2708-р от 07.06.2004, распоряжения № 3490-р от 22.06.2005, договора аренды земельного участка № 6/л-66пр от 18.04.2006.

Из акта № 1/156 от 20.05.2004  выбора земельного участка под размещение объекта следует, что он осуществлен для строительства торгового павильона (т.1, л.д. 12). На необходимость начала проектирования планируемого объекта также указано в распоряжении от 07.06.2004 № 2708-Р (т.1, л.д. 13).

Таким образом, правоотношения в рамках предоставления земельного участка, урегулирования порядка проведения строительства были начаты между сторонами еще до вступления в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Градостроительный кодекс Российской Федерации введен в действие Федеральным законом от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» со дня его официального опубликования (ГрК РФ опубликован в «Российской газете» № 290 от 30.12.2004).

Форма разрешения на строительство на момент начала предпринимателем строительных работ (05.07.2006) была утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 24.11.2005 № 698 «О форме разрешения на строительство и форме разрешения на ввод объекта в эксплуатацию» (далее – Постановление № 698).

Следует отметить, что Постановление № 698 принято во исполнение статьи 51 нового ГрК РФ.

Согласно статье 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 07.05.1998 № 73-ФЗ (далее - ГрК РФ (1998 г.)) к предмету ведения местного самоуправления в области градостроительства относится в том числе выдача в установленном порядке разрешений на строительство объектов недвижимости.

ГрК РФ (1998 г.) в части 1 статье 62 разрешение на строительство определял как документ, удостоверяющий право собственника, владельца, арендатора или пользователя объекта недвижимости осуществить застройку земельного участка, строительство, реконструкцию здания, строения и сооружения, благоустройство территории. Соответствующие органы архитектуры и градостроительства осуществляют подготовку документов для выдачи разрешений на строительство.

В соответствии с частью 3 статьи 62 ГрК РФ (1998 г.) форма заявления о выдаче разрешения на строительство, порядок и сроки рассмотрения данного заявления, перечень представляемых к рассмотрению материалов, форма разрешения на строительство, порядок введения в действие указанного разрешения и срок его действия, а также порядок обжалования отказа в выдаче разрешения на строительство устанавливаются настоящим Кодексом, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Разрешение на строительство выдается в соответствии с нормами названного Кодекса на основании заявлений заинтересованных физических и юридических лиц, документов, удостоверяющих их права на земельные участки, и при наличии утвержденной проектной документации. При этом проектная документация разрабатывается в соответствии с градостроительной документацией, со строительными нормами и правилами, согласовывается с соответствующими органами архитектуры и градостроительства, органами государственного контроля и надзора в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации (статья  61 ГрК РФ (1998 г.)).

Таким образом, уже в момент обращения ИП ФИО2 за выделением ей земельного участка для возведения объекта (20.05.2004), в случае принятия лицом решения о возведении объекта недвижимости, являлось необходимым получение разрешения на строительство.

В то же время, как предусматривал пункт 9 статьи 62 ГрК РФ (1998 г.) разрешение на строительство не требовалось в случае, если работы по строительству и реконструкции объектов недвижимости не затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности зданий, строений и сооружений, а также в случае возведения временных зданий, строений и сооружений на площадках, необходимых для организации строительных работ.

С 30.12.2004 вступил в действие Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ согласно статье  вступил в действие со дня его официального опубликования, то есть с 30.12.2004 (дата опубликования в издании «Российская газета» № 290).

В соответствии со статьей 9 1 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» ГрК РФ применяется к отношениям по строительству, возникшим после его введения в действие.

ГрК РФ (в ред. от 30.12.2004) в статье 51 ГрК РФ предусматривал, что разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Пункт 2 части 17 статьи 51 ГрК РФ, также как и действующая редакция указанной нормы, предусматривал, что разрешение на строительство не требуется в случае  строительства, реконструкции объектов, не являющихся объектами капитального строительства (киосков, навесов и других).

После введение в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации, но до принятия Постановления № 698, распоряжением главы города Оренбурга от 22.06.2005 № 3490-р были утверждены границы и сформирован земельный участок для передачи его в аренду ФИО2 (т.1, л.д. 14).

В соответствии с пунктом 8 распоряжения от 22.06.2005 № 3490-р ФИО2 предоставлен земельный участок с разрешенным использованием: строительство торгового павильона, категория земель: земли поселений, разрешено ФИО2 строительство торгового павильона, согласно проекту, разработанному ОАО «Оренбурггражданпроект» (пункт 9 распоряжения).

Также ФИО2 указано на необходимость зарегистрировать в инспекции архитектурно-строительного надзора Комитета по градостроительству и архитектуре администрации г. Оренбурга в течение месяца после заключения договора аренды проект и получить разрешение на производство строительных работ (пункт 10.2 разрешения).

Предпринимателем во исполнение распоряжения Главы города Оренбурга от 22.06.2005 № 3490-р разрешение на выполнение строительно-монтажных работ по строительству павильона получено только 05.07.2006, то есть в период, когда форма разрешения на строительство была утверждена Постановлением № 698.

Кроме того, из содержания  распоряжения от 22.06.2005 № 3490-р следует, что было указано на предоставление разрешения на производство именно строительно-монтажных работ, а не на возведение объекта капитального строительства.

Из материалов дела следует, что строительно-монтажные работы начаты ФИО2 в период действия уже нового ГрК РФ, что обуславливает необходимость соблюдения действовавшего градостроительного законодательства, а именно: в случае возведения объекта капитального строительства необходимо получение разрешения на строительство.

Порядок получения разрешений на выполнение строительно-монтажных работ в указанный период регулировался Примерным положением о порядке выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ, утвержденным Приказом Минстроя Российской Федерации от 03.06.1992 № 131 (далее – Примерное положение № 131, утратило силу 17.09.2014).

В соответствии с Примерным положением № 131  разрешение на выполнение строительно-монтажных работ по объектам производственного и непроизводственного назначения выдается заказчику (застройщику) на основании решения территориальных органов исполнительной власти о строительстве (реконструкции, расширении) объекта. Разрешение выдается органами Государственного архитектурно-строительного надзора Российской Федерации, а в городах и районах, где они отсутствуют, - органами архитектуры и градостроительства (пункт 2). 

В соответствии с Примерным положением № 131  разрешения на выполнение строительно-монтажных работ подразделяются на два вида: разрешение на выполнение всех строительно-монтажных работ по объекту; разрешение на выполнение отдельных видов строительно-монтажных работ - подготовительные работы, земляные работы по устройству котлованов, прокладка коммуникаций, устройство фундаментов (пункт 4).Для получения разрешения на выполнение всех строительно-монтажных работ по объекту заказчик представляет в инспекцию Госархстройнадзора определенный пакет документов (пункт 7), который отличен от состава пакета документов, предусмотренных статей 51 ГрК РФ (ред. от 30.12.2004).

Инспекция Госархстройнадзора рассматривает представленные заказчиком документы и материалы, после чего принимает решение о выдаче или отказе в выдаче разрешения на выполнение строительно-монтажных работ (пункт 13). 

В случае положительного решения, инспекция Госархстройнадзора выдает заказчику соответствующее разрешение за подписью начальника инспекции Госархстройнадзора, согласно приложению 2, проектную документацию и журнал работ с отметками о выданном разрешении (пункт 14).

Выполнение строительно-монтажных работ на объекте без полученного или не прошедшего в установленные сроки перерегистрацию разрешения, равно как и выполнение не указанных в разрешении видов работ, являлось самовольным и влекло ответственность, предусмотренную действующим законодательством Российской Федерации (пункт 19 Примерного положения № 131 ).

С учетом изложенного, руководствуясь приведенными нормами, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии основания для отождествления разрешения на строительство и разрешения на производство строительно-монтажных работ. Действовавшее законодательство различало разрешение на строительство, которое было необходимо для возведения объекта капитального строительства, а также разрешение на строительно-монтажные работы, которое наделяло правом выполнять либо отдельные виды строительно-монтажных работ, либо весь необходимый лицу комплекс строительно-монтажных работ.

Таким образом, разрешение на выполнение строительно-монтажных работ № Г-308/06 от 05.07.2006, выданное инспекцией государственного архитектурно-строительного надзора, не является разрешением на строительство объекта капитального строительства.

Из материалов дела не следует, что ИП ФИО2 предпринимались попытки по получению разрешения на строительство с целью возведения объекта капитального строительства, под которым в рассматриваемом деле ею понимается «Торговый павильон» общей площадью 44,4 кв. м по адресу: 

<

...>, кадастровый номер 53:44:0228001:585, в то время как действовавшее законодательство требовало именно получение разрешения на строительство для возведения объекта капитального строительства, отличая его от разрешения на проведение строительно-монтажных работ.

При этом согласно пункту 35 ГОСТ Р 51303-99 «Торговля. Термины и определения», утвержденного постановлением Госстандарта России от 11.08.1999 № 242-ст (действовавшему до 01.04.2014), предусматривалось, что магазин - это специально оборудованное стационарное здание или его часть, предназначенное для продажи товаров и оказания услуг покупателям и обеспеченное торговыми, подсобными, административно-бытовыми помещениями, а также помещениями для приема, хранения и подготовки товаров к продаже.

В пункте 36 названного ГОСТа павильону дано иное определение. Павильон - это оборудованное строение, имеющее торговый зал и помещения для хранения товарного запаса, рассчитанное на одно или несколько рабочих мест.

Таким образом, на момент заключения договора аренды земельного участка № 6/л-66пр от 18.04.2006, предоставляемого для строительства торгового павильона, нормативные акты в области торговли не определяли павильон как стационарное здание. Следовательно, не могут быть приняты доводы о предоставлении администрацией земельного участка для возведения объектов капитального строительства.  В свою очередь, указание в договоре аренды на право возведения объектов недвижимости на земельном участке также не может быть рассмотрено как предоставление участка для капитального строительства, так как вопреки условиям договора порядок возведения объектов капитального строительства предпринимателем не был соблюден.

Таким образом, отсутствуют основания для вывода о том, что строительство торгового павильона ИП ФИО2 изначально планировалось как возведение объекта капитального строительства.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что ИП ФИО4 при подаче заявления от 17.05.2019 № 01-24/1102 не были соблюдены требования части 3 статьи 55 ГрК РФ – не представлено разрешение на строительство объекта, требующего ввод в эксплуатацию, доказательства получения разрешения на строительство спорного объекта в установленном законом порядке ответчик в материалы дела не представил.

Следовательно, заявителем нарушен порядок, предусмотренный законодательством во весь период строительства - как в настоящее время (непредставление полного пакета документации для получения ввода объекта в эксплуатацию), так и в период строительства здания (на протяжении всего строительства требовалось получение разрешения  на строительство).

На основании изложенного в соответствии с частью 6 статьи 55 ГрК РФ у Департамента отсутствовали основания для выдачи предпринимателю разрешения на ввод спорного объекта в эксплуатацию.

Кадастровый учет торгового павильона в рассматриваемом случае не является основанием для вывода о возведении торгового павильона с соблюдением статьи 51 ГрК РФ и наличии оснований для выдачи разрешения на ввод в эксплуатацию.

Относительно довода предпринимателя об отсутствии нежилого здания «Торговый павильон», общей площадью 44,4 кв.м, расположенного по адресу: 

<

...>, кадастровый номер 53:44:0228001:585, в схеме размещения нестационарных объектов на территории города Оренбурга, что подтверждается ответом Комитета потребительского рынка, услуг и развития предпринимательства от 13.06.2019 № 01-39/1308 (т.д. 2 л.д. 37) коллегия судей отмечает следующее.

С 01.03.2015 со вступлением в силу Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» действует глава V.6 Земельного кодекса Российской Федерации, допускающая возможность использования земельных участков без их предоставления или установления в их отношении сервитута в случае размещения нестационарных торговых объектов на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее - Закон о торговой деятельности) (пункт 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации).

Статьей 10 Закона о торговой деятельности также предусмотрено размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов, разрабатываемой и утверждаемой органом местного самоуправления в рамках предоставленных полномочий, с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (части 1, 3 указанной нормы).

Кроме того, статьей 6 Закона о торговле установлено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности осуществляют полномочия по разработке и принятию законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности, органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли (части 1, 2). Полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области регулирования торговой деятельности, установленные настоящим Федеральным законом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (часть 3 статьи 6).

Из указанного следует, что действующее земельное законодательство отдает приоритет в регулировании данных отношений Закону о торговле, в соответствии с положениями которого органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления в пределах своих полномочий и в рамках указанного закона должны быть определены условия и порядок размещения таких объектов.

В соответствии со статьей 11 Закона Оренбургской области от 04.03.2011 № 4325/1014-IV-ОЗ «Об организации торговой деятельности в Оренбургской области» схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным уставом муниципального образования

Постановлением администрации города Оренбурга от 06.10.2016 № 3060-п утверждено Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «город Оренбург» (далее – Постановление № 3060-п).

Пунктом 2.4 Постановления № 3060-п установлено, что внесение изменений в сформированную Схему осуществляется два раза в год с учетом предложений Комитета, администраций Южного и Северного округов города Оренбурга, заявлений хозяйствующих субъектов о местах размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «город Оренбург» с указанием специализации торговли и площади нестационарных торговых объектов.

Таким образом, Постановлением № 3060-п утвержден заявительный порядок внесения изменений в схему размещения нестационарных торговых объектов, доказательства отказа во внесении изменений в схему, что являлось бы препятствием к использованию земельного участка, в материалы дела не представлено. Само по себе отсутствие объекта в схеме размещения не может свидетельствовать о наличии у него признаков объекта капитального строительства и являться одним из оснований для выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Согласно части 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов. 

Исходя из положений части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Убедительных доводов, основанных на доказательственной базе и свидетельствующих о несоответствии принятого отказа Департамента градостроительства и земельных отношений Администрации города Оренбурга в выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию спорного объекта, закону или иному нормативному правовому акту, заявление предпринимателя не содержит, судом апелляционной инстанции таких оснований  не установлено.

Соответствие ненормативного акта законодательству исключает нарушение прав и законных интересов предпринимателя, что исключает удовлетворение его требований о признании незаконным оспариваемого отказа Департамента градостроительства и земельных отношений Администрации города Оренбурга.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции подлежит изменению на основании пункта 1 части 2 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции 

 

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 30.07.2020 по делу № А47-13423/2019 отменить.

В удовлетворении требования индивидуального предпринимателя ФИО2 о признании незаконным отказа Департамента градостроительства и земельных отношений Администрации города Оренбурга в выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию объекта недвижимости - нежилого здания «Торговый павильон» общей площадью 44,4 кв.м по адресу: 

<

...>, кадастровый номер 53:44:0228001:585, выраженный в письме № 01-24/1102 от 17.06.2019, отказать.

Возвратить индивидуальному предпринимателю ФИО2 из федерального бюджета излишне уплаченную по чеку-ордеру от 27.08.2019 государственную пошлину в размере 2 700 рублей.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

 

Председательствующий судья                                           Е.В. Бояршинова

 

Судьи                                                                         П.Н. Киреев

 

                                                                                   В.Ю. Костин