ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело № А40-37983/2019

г. Москва

28 октября 2019 года

Резолютивная часть постановления объявлена 24 октября 2019 года

Постановление изготовлено в полном объеме 28 октября 2019 года

Арбитражный суд Московского округа 

в составе: 

председательствующего-судьи Каменской О.В.,

судей Ананьиной Е.А., Латыповой Р.Р.,

при участии в заседании: 

от заявителя: ФИО1 по дов. от 11.01.2019;

от заинтересованного лица: ФИО2 по дов. от 28.05.2019;

от третьих лиц: ФИО3 по дов. от 18.01.2019;

рассмотрев 24 октября 2019 года в судебном заседании кассационную жалобу Конкурсного агентства Калининградской области

на решение от 09 апреля 2019 года

Арбитражного суда г. Москвы,

принятое судьей Вагановой Е.А.

постановление от 01 июля 2019 года 

Девятого арбитражного апелляционного суда,

принятое судьями Суминой О.С., Марковой Т.Т., Лепихиным Д.Е.

по делу № А40-37983/19,

по заявлению Конкурсного агентства Калининградской области

к УФАС России по г. Москве

о признании недействительными решения и предписания,

УСТАНОВИЛ:

Конкурсное агентство Калининградской области (далее - заявитель, агентство) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по г. Москве о признании незаконным решения и предписания от 01.02.2019 по делу N 2-57-1241/77-19 о нарушении законодательства об осуществлении закупок.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора привлечены ГКУ "Представительство Правительства Калининградской области при Правительстве РФ"; ПАО "МГТС"; ПАО "Ростелеком"; ЗАО "Сбербанк-АСТ".

Решением арбитражного суда города Москвы от 09 апреля 2019 года, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 01 июля 2019 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с вынесенными судебными актами, агентство обратилось в Арбитражный суд Московского округа с настоящей кассационной жалобой.

В кассационной жалобе общество просит данные судебные акты отменить, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, неполное выяснение обстоятельств по делу. 

В судебном заседании суда кассационной инстанции представитель агентства поддержал доводы своей кассационной жалобы.

Представитель УФАС возражал против удовлетворения кассационной жалобы. Письменный отзыв не представлен. 

Обсудив доводы кассационной жалобы, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, явившихся в судебное заседание, проверив в порядке статей 284, 286, 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, а также соответствие выводов в указанных судебных актах фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, кассационная инстанция пришла к выводу, что обжалуемые решение и постановление подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Как установлено судами и следует из материалов дела, основанием для принятия оспариваемых актов послужила поступившая в Московское УФАС России жалоба публичного акционерного общества "Московская городская телефонная сеть" (далее - общество) на действия государственного казенного учреждения "Представительство Правительства Калининградской области при Правительстве Российской Федерации" (далее - учреждение, Представительство) при проведении электронного аукциона на право заключения государственного контракта на оказание услуг по предоставлению доступа к информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (реестровый номер извещения 0135200000518004060).

В поданной жалобе ее податель ставил вопрос о незаконности отклонения второй части заявки общества в связи с отсутствием в составе заявки паспортных данных или иных документов, удостоверяющих личность лица, имеющего право без доверенности действовать от имени общества.

Решением от 01.02.2019 по делу N 2-57-1241/77-19 антимонопольный орган признал жалобу обоснованной, установив в действиях учреждения нарушение ч. 7 ст. 69 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе).

Предписанием от 01.02.2019 по делу N 2-57-1241/77-19 тот же антимонопольный орган возложил на заказчика обязанность по отмене итогового протокола аукциона и назначении новой даты рассмотрения вторых частей заявок, рассмотрению этих заявок в соответствии с требованиями законодательства и решением комиссии по упомянутому делу.

Не согласившись с решением, предписанием антимонопольного органа, заявитель обратился с настоящим заявлением в суд.

В соответствии с ч. 4 ст. 200 АПК РФ, ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, проверка факта нарушения оспариваемым актом, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, а также соблюдение срока на подачу заявления в суд.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды, руководствуясь положениями части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 и части 3 статьи 201 АПК РФ, а также разъяснениями, изложенными в пункте 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01 июля 1996 года № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», пришли к выводу о соответствии оспариваемых решения и предписания закону.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331 (далее - Положение N 331), ФАС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Согласно пункту 5.3.1.12 Положения N 331, ФАС России осуществляет контроль за соблюдением заказчиками, комиссиями по осуществлению закупок и их членами законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Полномочия органа, принявшего оспариваемые акты, предусмотрены также регламентом N 727/14.

Суды пришли  к правильному выводу о том, что вопреки доводам заявителя, порядок принятия оспариваемых актов Московским УФАС России не нарушен.

В соответствии с п. 3.10 регламента N 727/14 территориальный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, расположенных на территории осуществления деятельности соответствующего территориального органа, за исключением случаев, предусмотренных названным регламентом, в отношении закупок: для обеспечения федеральных нужд территориальными органами государственного органа Российской Федерации (в том числе органом государственной власти), органа управления государственными внебюджетными фондами либо государственным казенным учреждением; для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации; для обеспечения муниципальных нужд; осуществляемых бюджетным учреждением; осуществляемых автономными учреждениями, государственными, муниципальными унитарными предприятиями, в отношении которых применяются положения Закона о контрактной системе, регулирующие контроль в сфере закупок.

Таким образом, как верно указано судами, заказчики и уполномоченные органы являются самостоятельными субъектами правоотношений, но, как в рассматриваемом случае, - могут выступать совместно при проведении закупочных процедур. Заказчиком, в чьих интересах и для нужд которого в городе Москве проводилась закупка на оказание услуг по предоставлению доступа к информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", выступало учреждение (зарегистрированное и осуществляющее свою деятельность в Москве), уполномоченным органом - агентство, зарегистрированное и осуществляющее свою деятельность в Калининградской области.

Заявитель ссылается на то, что жалоба не подлежала рассмотрению Московским УФАС России, поскольку фактически оспаривались действия агентства.

Между тем, судами верно указано, что данный факт не определяет подведомственность рассмотрения жалоб.

Согласно пункта 3.11 регламента N 727/14 дополнительная подведомственность рассмотрения жалоб может определяться приказами ФАС России.

Специальная подведомственность установлена приказом ФАС России от 13.10.2015 N 955/15 от 13.10.2015 "О координации деятельности Центрального аппарата и территориальных органов ФАС России при осуществлении контроля в сфере государственных закупок в соответствии с Законом о контрактной системе, а также при осуществлении полномочий по ведению реестра недобросовестных поставщиков" (далее - приказ N 955/15). Применение упомянутого приказа для антимонопольных органов является обязательным.

В соответствии с п. 1.6 приказа N 955/15 территориальным органам ФАС приказано рассматривать жалобы, обращения (информацию) для проведения внеплановых проверок, обращения о включении информации о недобросовестных поставщиках (подрядчиках, исполнителях) в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), обращения о согласовании заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) при осуществлении закупок филиалом, представительством государственного заказчика, расположенным на территории осуществления деятельности соответствующего территориального органа, для собственных нужд.

Кассационная коллегия соглашается с выводами судов о том, что определяя подведомственность рассмотрения жалобы, антимонопольный орган правильно исходил из того, что удовлетворяются нужды Правительства Калининградской области в городе Москве, государственным заказчиком фактически выступает Правительство Калининградской области в лице своего Представительства при Правительстве Российской Федерации в городе Москве. Названный орган также правильно учитывал, что закупка осуществлялась для нужд именно Представительства. Агентство осуществляет организационно-технические функции.

С учетом этих обстоятельств, принимая во внимание специфику организационно-правовой формы заказчика и его фактическое назначение (обеспечение интересов субъекта Российской Федерации при федеральном Правительстве в городе Москве), суды верно указали, что рассматриваемый случай удовлетворял п. 1.6 приказа N 955/15. Приведенная норма является специальной по отношению к п. 3.10 регламента N 727/14, поэтому то обстоятельство, что именно агентству были делегированы вопросы проведения аукциона, не изменяет правопорядка, предусмотренного п. 1.6 приказа N 955/15.

Вопросы подведомственности относятся к исключительной компетенции соответствующего антимонопольного органа, а заявитель не может быть лучше контрольного органа осведомлен о наличии либо отсутствии у него полномочий на рассмотрение той или иной жалобы.

Кассационная коллегия также соглашается с выводами судов о том, что у Московского УФАС России имелись правовые и фактические основания для рассмотрения жалобы общества. Оснований к ее перенаправлению, учитывая также скоротечность предусмотренных Законом о контрактной системе закупочных процедур и предусмотренных названным законом сроков для рассмотрения поданных жалоб, напротив, не имелось. Рассматривая жалобу, названный орган правильно учитывал также принцип скорейшего восстановления нарушенных прав подателя жалобы в административном порядке.

Довод заявителя о несоблюдении ответчиком п. 3.17 регламента N 727/14 рассмотрен судами, ему дана соответствующая правовая оценка исходя из следующего.

Согласно приведенной норме, после подачи жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки контрольный орган в течение двух рабочих дней после дня поступления жалобы размещает в единой информационной системе в сфере закупок информацию о поступлении жалобы и текст жалобы, а также сообщает заявителю и заказчику, оператору электронной площадки, уполномоченному органу, уполномоченному учреждению, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупки, действия (бездействие) которых обжалуются, о месте, дате и времени рассмотрения такой жалобы.

В силу п. 3.18 регламента N 727/14 уведомление о рассмотрении жалобы направляется телеграммой либо другим способом, позволяющим подтвердить надлежащее уведомление.

В соответствии с п. 2.13 регламента N 727/14 контрольный орган рассматривает жалобу в течение пяти рабочих дней со дня поступления жалобы, а также осуществляет иные действия, связанные с рассмотрением жалобы, в сроки, предусмотренные Законом о контрактной системе.

Учитывая скоротечность сроков, предусмотренных законодательством о контрактной системе, необходимость оперативного уведомления сторон о дате, времени и месте рассмотрения жалоб, антимонопольный орган уведомлял сторон посредством электронной почты.

Судами установлено, что антимонопольный орган направил извещение о рассмотрении жалобы, оформленное письмом от 29.01.2019 N АК/3791/19, по адресу электронной почты уполномоченного лица o.pravednikova@gov39.ru, что подтверждается скриншотом личной страницы должностного лица Московского УФАС России, ответственного за направление электронных писем, подписанных электронной цифровой подписью. Аналогичным способом были уведомлены иные участники процесса - заказчик (Представительство), общество, оператор электронной площадки. Представители заказчика и общества участвовали при рассмотрении жалобы, следовательно, письмо от 29.01.2019 N АК/3791/19 направлялось всем участникам процесса, в нем поименованным.

В силу части 1 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности.

Агентство, являющееся субъектом публичных правоотношений и обязанное обеспечить прочтение корреспонденции, поступающей по электронной почте компетентному должностному лицу, несет риски неисполнения соответствующих обязанностей.

Также судами установлено, что согласно информации, размещенной на сайте www.zakupki.gov.ru в сети "Интернет", антимонопольный орган заблаговременно разместил информацию о поступлении жалобы и ее текст непосредственно в графе по закупке с реестровым номером 0135200000518004060.

Таким образом, суды пришли к правильному выводу о том, что антимонопольным органом были соблюдены требования п. 3.17 регламента N 727/14.

Вопреки ч. 1 ст. 65 АПК РФ, заявителем не указано и не доказано, какие доводы и аргументы, приведенные в заявлении, не являлись предметом оценки антимонопольного органа, учитывая, что эти доводы тождественны аргументам учреждения, приведенным в его отзыве на жалобу. Процессуальные гарантии, предоставленные заказчику, были обеспечены.

Как указывают суды, пунктом 3.2.4 аукционной документации предусмотрено, что вторая часть заявки на участие в электронном аукционе должна содержать, кроме прочего, наименование, фирменное наименование (при наличии), место нахождения, почтовый адрес (для юридического лица), почтовый адрес участника такого аукциона, фамилия, имя, отчество (при наличии), паспортные данные, место жительства (для физического лица), номер контактного телефона, идентификационный номер налогоплательщика участника такого аукциона или в соответствии с законодательством соответствующего иностранного государства аналог идентификационного номера налогоплательщика участника такого аукциона (для иностранного лица), идентификационный номер налогоплательщика (при наличии) учредителей, членов коллегиального исполнительного органа, лица, исполняющего функции единоличного исполнительного органа участника такого аукциона.

Согласно положениям Закона о контрактной системе комиссия заказчика по осуществлению закупок рассматривает заявки участников закупок, а также направленные оператором электронной площадки информацию и документы, предусмотренные ч. 11 ст. 24.1 Закона о контрактной системе.

Согласно приведенной норме права оператор электронной площадки, в том числе путем информационного взаимодействия с государственными информационными системами, в соответствии с требованиями, установленными ч. 2 ст. 24.1 Закона о контрактной системе, обеспечивает предоставление заказчику в сроки и в случаях, установленных Законом о контрактной системе, в том числе, фамилию, имя, отчество (при наличии) и должность лица, имеющего право без доверенности действовать от имени юридического лица, а также паспортные данные такого лица или данные иных документов, удостоверяющих личность в соответствии с законодательством Российской Федерации, и идентификационный номер налогоплательщика (при его наличии).

В соответствии с частью 49 статьи 112 Закона о контрактной системе с 01.07.2018 до 01.12.2019 года участник закупки получает аккредитацию на электронной площадке в порядке, установленном статьей 61 Закона о контрактной системе. Информация и документы участника закупки, получившего аккредитацию на электронной площадке, вносятся оператором электронной площадки в реестр, предусмотренный ст. 62 Закона о контрактной системе.

В силу части 50 статьи112 Закона о контрактной системе по 31.12.2019 включительно подача заявок на участие в электронных процедурах и участие в таких процедурах осуществляются, в том числе лицами, которые аккредитованы до 01.01.2019 на электронной площадке, информация и документы которых включены в реестр, предусмотренный ст. 62 указанного. При этом регистрация в единой информационной системе не требуется. Закупка была объявлена 27.12.2018.

Любая норма действует во времени, в пространстве и по кругу лиц. Оценка вторых частей заявок проводилась в соответствии с новыми требованиями. Статьями 61 и 62 Закона о контрактной системе не предусмотрено ни представление участником закупки для получения аккредитации на электронной площадке, ни включение оператором электронной площадки в реестр, предусмотренный ст. 62 Закона о контрактной системе, отдельных информации и документов, указанных в ч. 11 ст. 24.1 Закона о контрактной системе, в том числе, поименованных в п. 2 ч. 11 ст. 24.1 Закона о контрактной системе паспортных данных лица, имеющего право действовать от имени юридического лица без доверенности.

Из Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" следует, оценивая действия сторон как добросовестные или недобросовестные, следует исходить из поведения, ожидаемого от любого участника гражданского оборота, учитывающего права и законные интересы другой стороны, содействующего ей, в том числе в получении необходимой информации.

Таким образом, суды пришли к обоснованному выводу о том, что антимонопольный орган правильно исходил из необходимости соблюдения баланса частных и публичных интересов, поскольку в противном случае молчаливое согласие контрольного органа, выступающего в спорной ситуации регулятором, с безосновательным отклонением полноценного участника не по вине последнего привело позволило бы заказчику злоупотреблять своими правами, что запрещено законом (ч. 1 ст. 10 ГК РФ).

Согласно части 1 статьи 69 Закона о контрактной системе, аукционная комиссия рассматривает вторые части заявок на участие в электронном аукционе и документы, направленные заказчику оператором электронной площадки в соответствии с частью 19 статьи 68 Закона о контрактной системе, в части соответствия их требованиям, установленным документацией о таком аукционе.

При этом в соответствии с пунктом 1 части 6 статьи 69 Закона N 44-ФЗ заявка на участие в электронном аукционе признается не соответствующей требованиям, установленным документацией о таком аукционе, в случае непредставления документов и информации, которые предусмотрены пунктами 1, 3 - 5, 7 и 8 части 2 статьи 62, частями 3 и 5 статьи 66 Закона N 44-ФЗ, несоответствия указанных документов и информации требованиям, установленным документацией о таком аукционе, наличия в указанных документах недостоверной информации об участнике такого аукциона на дату и время окончания срока подачи заявок на участие в таком аукционе.

Таким образом, суды пришли к правильному выводу, поскольку по 31.12.2019 включительно в отношении участников, аккредитованных на площадке до 01.01.2019, заказчику оператором электронной площадки заказчику не могла быть представлена часть документов, поименованных в ч. 11 ст. 24.1 Закона о контрактной системе и рассмотрению подлежали именно те документы, которые включены в реестр участников электронного аукциона, а заказчик был осведомлен о существующем правопорядке, у него отсутствовали правовые и фактические основания для отклонения второй части заявки общества, как на то верно указал антимонопольный орган в оспариваемом акте.

Также судами сделан правильный вывод о том, что ссылка антимонопольного органа в оспариваемом решении на письмо Минфина, не являющееся нормативным актом, не привела его к принятию неверного решения.

Доводы заявителя о том, что оспариваемые акты нарушают его права в сфере предпринимательской деятельности, поскольку заключение договора с победителем позволит значительно сэкономить бюджетные средства (194 810 руб.), рассмотрены судами и им дана надлежащая правовая оценка исходя из того, что они не влияют на спор, поскольку ненормативный акт проверяется судом с учетом принципа законности, а не целесообразности и экономической выгодности. Сложности с исполнением предписания, которые могут возникнуть у заказчика, также не влияют на законность этого акта, а являются вопросами порядка исполнения предписания, которые могут быть разрешены путем обращения заказчика в адрес антимонопольного органа с соответствующим ходатайством о продлении срока исполнения предписания и (или) разъяснения порядка его исполнения. Обязанности по признанию общества победителем антимонопольный орган на заказчика не возложил: последнему предложено лишь повторно провести оценку вторых частей заявок с учетом вывода комиссии антимонопольного органа о незаконности отклонения заявки общества по спорному основанию.

Ссылка заявителя на судебную практику правомерно отклонена, поскольку упомянутое дело иного судебного округа и основано на иных фактических обстоятельствах.

Ссылка на практику антимонопольных органов также правомерно отклонена, поскольку подобного рода документы в системе действующего правового регулирования не отнесены к числу источников права и не имеют для суда обязательной либо преюдициальной силы.

При таких обстоятельствах суды пришли к обоснованному выводу о том, что оспариваемое решение соответствует действующему законодательству, в то время как оспариваемое предписание направлено на восстановление законности в регулируемой сфере правоотношений и нарушенных прав общества в административном порядке (ст. 11 ГК РФ), в связи с чем отсутствуют основания для признания упомянутых актов недействительными в судебном порядке в силу ст. 198 АПК РФ.

Более того, как установлено судами, 27.03.2019 заказчик счел возможным заключить контракт с ПАО "МГТС" по цене 51 561,95 руб. (то есть по цене ниже, чем предлагал первоначальный победитель), что свидетельствует о соблюдении принципа экономии бюджетных средств.

Таким образом, суды пришли к обоснованному выводу о том, что в материальных интересах заявителя отсутствует правовая неопределенность, устранение которой было бы возможно в случае удовлетворения заявленного требования. Положение заявителя в случае признания оспариваемого акта не изменится. В то же время, обращение в суд направлено на восстановление нарушенного (оспариваемого) права, избранный способ защиты должен соответствовать нарушенному праву и быть направлен на его восстановление. Такие основания в рассматриваемом случае отсутствуют.

Кассационная коллегия соглашается с выводами судов о том, что обжалуемые решение и предписание антимонопольного органа соответствуют материалам дела и требованиям законодательства.

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции находит выводы судов первой и апелляционной инстанций законными и обоснованными, сделанными при правильном применении норм материального и процессуального права, с установлением всех обстоятельств по делу, имеющих существенное значение для правильного разрешения спора по существу.

Доводы кассационной жалобы, сводящиеся к иной, чем у судов, оценке доказательств, не могут служить основаниями для отмены обжалуемых судебных актов, так как они не опровергают правомерность выводов арбитражных судов и не свидетельствуют о неправильном применении норм материального и процессуального права. Доводы кассационной жалобы, фактически повторяют доводы, изложенные в суде первой и апелляционной инстанции, которые были предметом рассмотрения в судах двух инстанций, что нашло свое отражение в судебных актах. Иная оценка установленных арбитражными судами фактов в силу положений статьи 286 и части 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации выходит за пределы полномочий суда кассационной инстанции.

Нормы процессуального права, несоблюдение которых является основанием для отмены решения, постановления в соответствии с частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не нарушены.

Учитывая изложенное, оснований, предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для изменения или отмены обжалуемых в кассационном порядке судебных актов, по делу не имеется.

Руководствуясь статьями 176, 274, 284, 286, пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Московского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 09 апреля 2019 года и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 01 июля 2019 года по делу № А40-37983/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

 

Председательствующий-судья

О.В. Каменская

Судьи            

Е.А. Ананьина

 

Р.Р. Латыпова