АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО  ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А61-1154/2022

г. Краснодар

04 июля 2023 года

Резолютивная часть постановления объявлена 27 июня 2023 года

Постановление изготовлено в полном объеме  04 июля  2023 года

 

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Черных Л.А., судей Герасименко А.Н. и Прокофьевой Т.В., при участии в судебном заседании от заявителя – общества с ограниченной ответственностью «Карьер+» (ИНН 

<

***> ОГРН 

<

***>) – ФИО1 (доверенность от 22.02.2023), ФИО2 (доверенность  от 22.02.2023), ФИО3 (приказ), в отсутствие в судебном заседании заинтересованного лица – Министерства природных ресурсов и экологии Республики Северная Осетия – Алания (ИНН 

<

***> ОГРН 

<

***>), третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, – публичного акционерного общества «Россети Северный Кавказ» в лице филиала – «Севкавказэнерго» (ИНН 

<

***> ОГРН 

<

***>),  извещенных о времени и месте судебного разбирательства (отчет о публикации судебных актов в сети Интернет), рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Карьер+» на постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.02.2023 по делу № А61-1154/2022, установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью «Карьер+» (далее – общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Министерству природных ресурсов и экологии Республики Северная Осетия – Алания (далее – министерство) о признании недействительными протокола от 29.12.2021 № 14/21, приказа от 29.12.2021 № 475, обязании  восстановить лицензию ВЛК 80078 ТР и продлить срок ее действия. К участию в деле  третьим лицом, не заявляющим самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено публичное акционерное общество «Россети Северный Кавказ» в лице филиала  «Севкавэнерго» (далее – сетевая организация).

Решением суда от 24.10.2022 требования общества удовлетворены. Признано недействительным решение министерства об аннулировании лицензии на право пользования недрами, оформленное протоколом от 29.12.2021 № 14/21 и приказом от 29.12.2021 № 475. На министерство возложена обязанность продлить срок действия лицензии в соответствии с заявлением общества от 01.12.2021. Суд счел недоказанным создание лицензионной деятельностью общества угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне проведения горноотводных работ. 

Постановлением суда апелляционной инстанции от 02.02.2023 решение суда первой инстанции от 24.10.2022 отменено, в удовлетворении требований отказано по мотиву нарушения обществом режима охранных зон линий передачи электроэнергии (далее – ЛЭП).

В Арбитражный суд Северо-Кавказского округа с кассационной жалобой обратилось общество, просит отменить постановление апелляционной инстанции, оставить в силе  решение суда первой инстанции. Указывает на отсутствие доказательств ведения за пределами горного отвода какой-либо деятельности. Допущенные в 2018 году нарушения устранены, вмененные обществу нарушения в 2021 году совершены на иных горноотводных участках, что подтверждает владелец ЛЭП.

В отзыве на кассационную жалобу публичное акционерное общество «Россети Северный Кавказ» просит оставить обжалуемый судебный акт отменить и оставить в силе решение суда первой инстанции. Указывает, что вмененные обществу нарушения совершены на других горноотводных участках. Выявленные в  2018 году нарушения  общество устранило. 

Министерство в отзыве и дополнении  к нему  просит оставить обжалуемый судебный акт без изменения как законный и обоснованный, а кассационную жалобу – без удовлетворения. Нарушение условий недропользования неустановленными лицами  выявлено не только в 2018 году, но и в декабре 2021 года. На спорном участке также имеется несанкционированная свалка.  

В судебном заседании представители общества поддержали доводы, изложенные в кассационной жалобе. 

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, проверив законность обжалуемого судебного акта, оценив доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей общества, считает, что постановление апелляционной инстанции подлежит отмене, а дело – направлению на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции, по следующим основаниям. 

Суд установил, что по результатам аукциона приобретено право  пользования недрами, на основании приказа Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Республики Северная Осетия – Алания от 09.02.2015 № 14 ему выдана лицензия на пользование недрами от 25.02.2015 ВЛК 80078 ТР  с целью разведки и добычи строительных песков на участке «Кантышевский – 11» месторождения строительных песков в Пригородном районе Республики Северная Осетия – Алания на участке «Кантышевский – 2» сроком действия  до 25.02.2020 (продлен до 01.03.2022) (далее – лицензия, участок). Общество заключило лицензионное соглашение об условиях недропользования, являющееся приложением к лицензии, пунктом 1 которого (в редакции дополнений от 20.09.2016) ему предоставлено право пользования недрами с целью разведки и добычи песка на участке   площадью 16,66 га,  расположенном  по правому берегу реки Камбилеевка в 2,5 км к северо-западу от окраины поселка Майский и в 1,5 км юго-восточнее поселка Майский в Пригородном районе Республики Северная Осетия – Алания. Министерство 19.12.2016 утвердило акт № 150/12 об уточнении границ горного отвода для разработки открытым способом участка. Уточнено, что горный отвод расположен в Пригородном районе Республики Северная Осетия – Алания в 5 км к северу от села Чермен и в 16 км севернее города Владикавказ. В целях недропользования по договору от 20.10.2017 № 3819 администрация местного самоуправления «Муниципальное образование "Пригородный район"» предоставила обществу в аренду земельный участок с кадастровым номером 15:08:0020101:2399 общей площадью 8,6715 га по названному адресу сроком по 25.02.2020, соглашением от 26.02.2020 срок аренды продлен до 01.03.2022. 

По запросу прокурора Республики Северная Осетия – Алания  от 15.06.2018 министерство обследовало участок линии электропередачи ВЛ-110 кВт № 106, расположенного в пределах месторождения строительных песков «Кантышевское – 2», о чем составлен акт от 27.06.2018, где в  границах горного отвода  общества расположены четыре опоры ЛЭП сетевой  организации (земельные участки с кадастровыми номерами: 15:08:0020101:110, 15:08:0020101:111, 15:08:0020101:112, 15:08:0020101:113, 15:08:0000000:2279, далее участки 110, 112, 111, 113, 2279), а в непосредственной близости от границы – одна опора ЛЭП (на  расстоянии 7,55 м на юго-запад). По результатам обследования выявлено, что опора ЛЭП на участке 112 не находится в границах горного отвода общества, расположена западнее на 7,55 м от его границы, на полуострове с расстоянием от центра опоры 9,73 м до края выемки глубиной 20 – 25 м; на участке 113 – на полуострове находится ЛЭП высотой 20 – 25 м, расстояние от центра ЛЭП до края выемки составляет от 7 м до 13,42 м; на участке 2279 – высотой 20 – 25 м, расстояние от центра ЛЭП составляет до края выемки от 5,51 м до 10,19 м. Выход за границы горного отвода в 2018 году министерство сочло нарушением Правил установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 24.02.2009 № 160 (далее – Правила № 160). Комиссия министерства сочла необходимым прекратить  добычу обществом строительного песка  в охранной зоне ЛЭП и провести мероприятия по рекультивации и обеспечению проезда (подъезда) спецтехники в пределах охранных зон ЛЭП. В протоколе от 16.08.2018 № 7/18 зафиксировано обсуждение вопроса о досрочном прекращении права недропользования общества в пределах охранных зон объектов электросетевого хозяйства. По результатам обследования горноотводного участка (акт от 27.06.2018) обществу вручено уведомление от 09.07.2018 № 150/1890 об отзыве  лицензии на недропользование с требованием до 01.08.2018 провести работы по рекультивации и восстановлению охранной зоны с учетом прохождения инструктажа и согласования с сетевой организацией. Проведя повторное инструментальное  обследование  участка 01.08.2018,  министерство выявило, что опора ЛЭП на участке  2279 обкопана с восточной стороны с расстоянием от края опоры до края откоса выемки 2,47 м. Откос отработки вертикальный, высота уступа от отметки у подножия опоры до отметки верха вскрытого полезного ископаемого составил 8,68 м. С учетом этих обстоятельств министерство сочло ситуацию по недропользованию в непосредственной близости от опор ЛЭП не изменившейся, работы по рекультивации и восстановлению охранной зоны опор – не производившимися, что нарушает  № 160,  приняло решение о приостановлении действия лицензии  до 31.08.2018. Обществу предписано провести работы по рекультивации и восстановлению охранной зоны всех опор ЛЭП, расположенных на территории участка. Указом от  16.08.2018 № 262  приостановлено действие лицензии. 

Для проверки состояния охранной зоны ВЛ-110 кВт № 106 и проверки выполнения обществом работ по рекультивации участка министерство 03.09.2018 приказом № 285 создало рабочую группу, в которую вошли сотрудники министерства, других заинтересованных служб и ведомств, прокурор. В акте обследования от 06.09.2018 рабочей группой зафиксировано, что общество провело работы по рекультивации участка не в полном объеме и без соблюдения инструкций сетевой организации, что ухудшило ситуацию в охранных зонах ЛЭПе. Эти обстоятельства отражены в протоколе выездного совещания рабочей группы от 06.09.2018, где обществу рекомендовано провести комплекс мероприятий необходимых для устранения угрозы падения воздушных линий электропередач до 13.10.2018. В протоколе также указано  о восстановлении действия лицензии  с условием проведения работ по добыче песка  на отдаленных от линий электропередач участках. В акте от 19.10.2018 по результатам выездного совещания рабочей группы отражена положительная динамика работ по рекультивации охранной зоны на участках 113 и 2279, рекомендовано продолжить рекультивационные работы. 

В протоколе от 28.11.2018 указано, что две опоры ЛЭП на участках  113 и 2279 обсыпаны вскрышной породой и утрамбованы, восстановлены подъездные дороги к ним, в районе расположения опоры ЛЭП на участке 110 проведены вскрышные работы, из-за чего она оказалась на  расстоянии от центра опоры 9,73 м до края выемки глубиной 10 м, при этом возможность подъезда к   опоре отсутствует. Рабочей группой принято решение о приостановлении действия лицензии, установлении срока на восстановление охранной зоны ЛЭП до 01.01.2019. 

Письмом от 16.12.2018 сетевая организация уведомила министерство о том, что участок трассы ВЛ-110 кВт № 106 в охранной зоне, где общество ведет рекультивационные работы, обследован, работы по рекультивации и укреплению земель выполнены в полном объеме, претензий к обществу нет.  

Письмом от 21.05.2019 Севкавказэнерго уведомило Правительство Республики Северная Осетия – Алания о том, что в охранной зоне и непосредственно под опорами ВЛ 330 кВ «Невиномысск – Владикавказ –2» (опоры № 1017, 1018) и ВЛ 330 кВ «Владикавказ –500 – Моздок» (опоры № 302, 303) производятся работы по разработке и вывозу грунта (песка), вследствие чего оголяется фундамент опор и нарушается подъезд к ним. Дальнейшее проведение работ может привести к оголению (смещению) фундаментов и падению опор. В письме от 26.11.2021 сетевая организация вновь обратилось к прокурору  о  принятии мер прокурорского реагирования по устранению незаконной деятельности в охранных зонах и трассах ВЛ 110-330 кВ  (Кантышевский карьер),  где указано, что в настоящее время в районе села Кантышева в межопорном пространстве ВЛ 110 кВ № 106 ПС «В 500»  – «Беслан – Северная» непосредственно под проводами линий электропередач ведутся интенсивные земляные работы с использованием техники, в результате чего опоры ЛЭП оказались без подъездных путей, возникла угроза их сползания и риск обесточивания социально-значимых объектов, возникновения аварийных ситуаций с причинением значительного материального ущерба, а также вреда здоровью и жизни людей. Сетевая организация указала о возможном незаконном использовании земельных участков обществом. 

Письмо сетевой организации от 26.11.2021 прокурор направил в министерство для принятия мер в пределах полномочий. Министерство  28.12.2021 уведомило общество о составлении протокола об административном правонарушении по части 2 статьи 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – Кодекс об административных правонарушениях) в связи с нарушением лицензионных условий. В уведомлении указано, что в границах горного отвода под опорами ЛЭП № 1017, 1018 «Невиномысск – Владикавказ – 2» и ВЛ 330 кВ «Владикавказ – 500 – Моздок» из-за  разработки недр с нарушением требований оголился фундамент оснований опор ЛЭП, что создает угрозу энергетических аварий. Обследованием выявлено нарушение Правил № 160 и условий недропользования. В отношении директора общества 11.01.2022 составлен протокол об административном правонарушении и 13.01.2022 вынесено постановление  о привлечении к ответственности по части 2 статьи 7.3 Кодекса об административных правонарушениях в виде взыскания 20 тыс. рублей штрафа.

Двадцать девятого декабря 2021 года состоялось заседание лицензионной комиссии министерства, где рассматривалась заявка общества от 01.12.2021 о продлении срока действия лицензии, по результатам рассмотрения которой и обращения сетевой организации от 26.11.2021 комиссия сочла сложившуюся ситуацию  угрожающей  энергобезопасному режима, жизни или здоровью людей. Ссылаясь на пункт 1 части 2 статьи 20 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее – Закон о недрах), принято решение об аннулировании выданной обществу лицензии (протокол от 29.12.2021), после чего министерство издало приказ от 29.12.2021 3 475 об аннулировании лицензии. Общество обжаловало протокол и приказ министерства об аннулировании лицензии в арбитражный суд.

Удовлетворяя требования, суд первой инстанции исходил из того, что министерство не доказало наличие предусмотренных пунктом 1 части 2 статьи 20 Закона о недрах обстоятельств (возникновение непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами), способных послужить основанием для досрочного прекращения лицензии на право пользования недрами, выданной обществу. Суд указал, что ни обращение сетевой организации от 26.11.2021, ни письмо прокуратора  не содержат сведения об угрозе жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ в результате лицензионной деятельности общества на земельном участке 2399. Из представленных сетевой организацией документов не следует, что общество при недропользовании в 2021 году нарушало границы горного отвода и охранных зон ЛЭП. Наличие причинно-следственной связи между нарушениями, перечисленными в оспариваемом протоколе, и действиями общества при разработке недр, а также возможным наступлением тяжких последствий, не имеется. Аргументы министерства носят предположительный характер и не могут повлечь применение крайней меры ответственности в виде досрочного прекращения действия лицензии. Документально подтвержденные сведения о том, что нарушения охранных зон объектов электросетевого хозяйства привели к возникновению угрозы жизни и здоровью людей, не представлены. Суд первой инстанции принял во внимание заключение кадастрового инженера от 01.03.2022 с приложением схем расположения земельных участков и опор ЛЭП с указанием поворотных точек участка и  координат опор ЛЭП  в границах горного отвода и расположенных опор других ЛЭП с измерениями расстояний от опор ЛЭП до края выработки карьера. Суд согласился с выводом о нахождении опор ЛЭП 3, 31, 30, 35 за пределами участка горноотводного участка, опоры ЛЭП 37, 36, без номера расположены за пределами охранной зоны ЛЭП (более 20 метров от края выработки котлована). Суд  первой инстанции критически  оценил материалы проверки от 26.11.2021 по состоянию охранных зон спорных опор ЛЭП, отметив, что соблюдения при проведении  инструментального обследования участков линий электропередачи ВЛ-110 кВт в границах лицензионного участка  установлено, что возле опор ЛЭП на участках 110, 111 нет признаков производства работ по добыче полезного ископаемого, до ближайшей выемки не менее 35 м, возможность подъезда к опорам имеется, опора на участке 112 не охватывается границами лицензионного участка общества (западнее на 7,55 м от границы горного отвода).  Суд первой инстанции также отметил, что в обращении сетевой организации от 26.11.2021 сообщается о незаконных постройках в охранных зонах ВЛ 110-330 кВ, в нем нет сведений о нарушении обществом лицензионной деятельности на участке 2399,  создающей угрозу жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне выполнения работ. В обращении сетевая организация указывает на возможное нецелевое использование земельных участков, на которых расположены объекты электросетевого хозяйства. В материалах проверки отсутствуют ссылки на осуществление (выполнение) обществом работ по разведке и добыче строительного песка и несоблюдением правил и техники безопасности выполнения таких работ в охранных зонах. Сетевая организация, в свою очередь, в письмах от 16.02.2022 № МР8/СОФ/01/94, 06.12.2018 № МР8/СОФ/01/4761, 13.09.2018,  25.02.2022 № 02-09-ЭБ/1141 не приводит доводы незаконной деятельности  общества в границах охранных зон ЛЭП. Связь нарушений, выявленных в 2018 году, с последствиями, обнаруженными в декабре 2021 года, не доказана, такие ссылки носят  предположительный характер и не влекут досрочное прекращение действия лицензии.  Акт обследования от 22.12.2021 № 205/5 при осмотре с 11 час. 10 мин. до 12 час. 30 мин. маркшейдером и инструментальном замере контрольных точек отработанных обществом  участков представлен суду без фиксации самих инструментальных замеров (в том числе точках замеров, применяемых средствах измерения, ссылок на конкретные опоры ЛЭП, от которых меряется расстояние)   суду не представлен. Представленный  министерством  обмерный чертеж с составлением ведомости координат вынесенных характерных точек элементов открытых выработок и прилегающей территории не может подменять инструментальные замеры. Этот чертеж признан судом первой инстанции не соответствующим требованиями относимости, достоверности и допустимости доказательств из-за проведения съемки не в период обследования, а значительно позже (10.01.2022). Акт об оказании услуг, составленный министерством (заказчик) и АО «Севосетингеоэкомониторинг» (исполнитель), о совершении специальных инженерно-геодезических работ по определению местоположения и геометрических размеров, элементов строительства и эксплуатации горных выработок и объектов инфраструктуры, составлен также 14.01.2022. Из пункта 2 акта следует, что услуги оказывались с 21.12.2021 по 14.01.2022. Как указал суд первой инстанции, результаты этого обследования также не могли являться основанием для выводов по результатам   проверки по состоянию на 29.12.2022. Суд также отметил: вывод о нарушении обществом требований особых условий использования земельных участков, расположенных в границах охранных зон электросетевого хозяйства постановлен с учетом результатов инструментального обследования в отсутствие  лицензии исполнителя на осуществление маркшейдерской деятельности: из материалов проверки, содержания протокола, акта оказания услуг, обмерного чертежа неясен статус АО «Севосетингеоэкомониторинг» при участии в  проведении проверки; министерство итоговый процессуальный документ по результатам проверки с выводами о выявленных нарушениях  также не составляло; из материалов проверки невозможно установить, присутствовали ли при проведении маркшейдерской проверки представители министерства и прокуратуры, уведомлялось ли общество о предстоящей проверке; ни в одном из составленных министерством при проверке и в обжалуемых актах не отражены результаты отчета по маркшейдерской проверке, нет выявленных маркшейдером нарушений. Совокупность этих обстоятельств  суд первой инстанции счел свидетельствующей о  недоказанности совершения обществом вмененных ему министерством нарушений, совершение которых влечет прекращения право недропользования. 

Отменяя решение суда первой инстанции и отказывая в удовлетворении требований, суд апелляционной инстанции исходил из того, что высоковольтные линии электропередач являются источником повышенной опасности, владельцы которых отвечают за вред, причиненный в результате взаимодействия этих источников здоровью, жизни и (или) имуществу третьих лиц независимо от вины. Деятельность, создающая повышенную опасность для окружающих, в том числе связанная с использованием источника повышенной опасности, обязывает осуществляющих ее лиц, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 04.10.2012 № 1833-О, к особой осторожности и осмотрительности, поскольку многократно увеличивает риск причинения вреда третьим лицам, что обусловливает введение правил, возлагающих на владельцев источников повышенной опасности – по сравнению с лицами, деятельность которых с повышенной опасностью не связана, – повышенное бремя ответственности за наступление неблагоприятных последствий этой деятельности, в основе которой лежит риск случайного причинения вреда.

Правилами № 160 определено, что охранная зона устанавливается вдоль подземных кабельных линий электропередачи – в виде части поверхности участка земли, расположенного под ней участка недр, ограниченного параллельными вертикальными плоскостями, отстоящими по обе стороны линии электропередачи от крайних кабелей на расстоянии одного метра.  Надзор за соблюдением особых условий использования земельных участков в границах охранных зон объектов электроэнергетики осуществляется федеральным органом исполнительной власти, на который возложены функции по федеральному государственному энергетическому надзору. Допускается возможность ограничения использования земельных участков, расположенных в границах охранных зон, которые, в свою очередь, обеспечивают энергетическую и экологическую безопасность электрических сетей. Установление этих зон направлено не только на обеспечение сохранности данных объектов при их эксплуатации, обслуживании и ремонте, но и на предотвращение аварий, катастроф и иных возможных неблагоприятных последствий и тем самым на защиту жизни и здоровья граждан. Нарушение правил, установленных для эксплуатации электрических сетей, может привести к неблагоприятным последствиям, в связи с чем собственник участка вправе требовать от недропользователя  устранения потенциально вредоносной ситуации.

В соответствии с  пунктом 2 Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2004 № 861 сетевые организации – организации, владеющие на праве собственности или на ином установленном федеральными законами основании объектами электросетевого хозяйства, с использованием которых такие организации оказывают услуги по передаче электрической энергии и осуществляют в установленном порядке технологическое присоединение энергопринимающих устройств (энергетических установок) юридических и физических лиц к электрическим сетям, а также осуществляющие право заключения договоров об оказании услуг по передаче электрической энергии с использованием объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих другим собственникам и иным законным владельцам и входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть.

В силу пункта 5 Правил № 160 охранные зоны устанавливаются для всех объектов электросетевого хозяйства исходя из требований к границам установления охранных зон: вокруг подстанций – в виде части поверхности участка земли и воздушного пространства (на высоту, соответствующую высоте наивысшей точки подстанции), ограниченной вертикальными плоскостями, отстоящими от всех сторон ограждения подстанции по периметру на расстоянии,  применительно к высшему классу напряжения подстанции (в рассматриваемом случае 20 метров).

Согласно пункту 8 Правил № 160 в охранных зонах запрещается осуществлять любые действия, которые могут нарушить безопасную работу объектов электросетевого хозяйства, в том числе привести к их повреждению или уничтожению, и (или) повлечь причинение вреда жизни, здоровью граждан и имуществу физических или юридических лиц, а также повлечь нанесение экологического ущерба и возникновение пожаров, в том числе размещать любые объекты и предметы (материалы) в пределах созданных в соответствии с требованиями нормативно-технических документов проходов и подъездов для доступа к объектам электросетевого хозяйства, а также возводить сооружения, которые могут препятствовать доступу к объектам электросетевого хозяйства, без создания необходимых для такого доступа проходов и подъездов; размещать свалки.

Суд апелляционной инстанции отметил, что общество с 2018 по 2021 годы осуществляло недропользование в границах охранных зон объектов электросетевого хозяйства. Такие объекты являются источником повышенной опасности, поэтому презюмируется, что проведение земляных работ в их охранной зоне  создает угрозу жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ. Следствием добычи песка в охранной зоне ЛЭП явилось оголение фундамента оснований опор ЛЭП и возникновение угрозы их падения.  Министерство с учетом фактических обстоятельств недропользования приняло законное решение о досрочном прекращении действия лицензии. Суд апелляционной инстанции указал, что нарушение обществом режима охранных зон ЛЭП по состоянию на день принятия министерством решения от 29.12.2021 подтверждается письмом сетевой организации от 26.11.2021, материалами дела об административном правонарушении, по результатам рассмотрения которого руководитель общества привлечен к ответственности по части 2 статьи 7.3 Кодекса об административных правонарушениях. Из него следует, что руководитель общества присутствовал при составлении протокола об административном правонарушении 11.01.2022, принятии постановления о назначении штрафа 13.01.2022, в письменных объяснениях от 13.01.2022 вину в совершении правонарушения признавала. Постановление по делу об административном правонарушении не оспорила, административный штраф уплатила.

При этом суд апелляционной инстанции не опроверг вывод суда первой инстанции о том, что  выполнение обществом горноотводных работ спорного объекта в охранной зоне опор ЛЭП не доказано, а также, что выполняемые им работы могут повлечь (или создают угрозу) неблагоприятные последствия в виде возникновения аварийной ситуации и причинения ущерба здоровью и имуществу граждан, находящихся в охранной зоне. 

Обжалуемые по делу  решение комиссии и приказ министерства от 29.12.2021 приняты по результатам рассмотрения заявки общества на продление срока действия лицензии по подпункту 1 части 2 статьи 20 Закона о недрах. В числе условий досрочного прекращения права пользования недрами, приостановления или ограничения  органами, предоставившими лицензию,  статья 20  Закона о недрах в редакции Федерального закона от 11.06.2021 № 62-ФЗ (действовала с 01.07.2021 по 31.12.2021) названо возникновение непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами. 

Конкретные доказательства наличия такого обстоятельства для прекращения действия лицензии суд апелляционной инстанции, признавая ошибочным вывод суда первой инстанции о недоказанности наличия такой причины для прекращения действия лицензии, не указал. Из  представленных министерством материалов проверки от декабря 2021 года не следует, что на спорном участке находился кто-либо из людей, техника.  Более того, из материалов проверки следует, что по части опор ЛЭП нарушения не выявлены (пункт 4), по части опор ЛЭП – что они находятся за пределами участка (пункты 5, 1, 2).  

При этом сетевая организация направила и суду кассационной инстанции отзыв от 24.05.2023,  где выражает несогласие с постановлением апелляционной инстанции, утверждая о соблюдении обществом границ горного отвода. Письмо прокурору в ноябре 2021 года направило с  описанием предположительных виновников, нарушивших охранные зоны ЛЭП, убедилось, что общество к обнаруженным нарушениям отношения не имеет.  Указывает, что неоднократно сообщало суду об отсутствии претензий к обществу и никогда не ссылаясь на нарушение им правил и техники безопасности при выполнении работ в охранных зонах ЛЭП. 

Отказывая в удовлетворении требований, суд апелляционной инстанции  руководствовался абзацем 2 подпункта 2 пункта 2 статьи 89 Земельного кодекса Российской Федерации, Правила № 160, пункт 1 статьи 1079 Гражданского кодекса Российской Федерации. При этом дана неполная правовая оценка действующему в период возникновения спорных отношений лицензионному законодательству и Закону о недрах, регулирующих основания прекращения права недропользования лицензирующим органом  и аннулирования соответствующей лицензии в судебном порядке, установленным в период издания обжалуемых актов министерства процедурам, предшествующим принятию соответствующих решений лицензирующим органом,  уведомлений  лицензиата о выявленных нарушениях и  сроков их устранения. Выяснение этих особенностей правового регулирования может непосредственным образом  повлиять на рассмотрение вопроса о соблюдении министерством законно установленной процедуры, оснований и сроков возможного принятия решения о применении в отношении нарушителя такой крайней меры административного принуждения, как прекращение его предпринимательской деятельности.   

Так, статья 21  Закона о недрах прекращение недропользования при совершении лицензиатом названного нарушения связывает  с непосредственным, после принятия компетентным органом решения об этом, и письменным уведомлением пользователя недр (в редакции Федерального закона от 29.04.2008 № 58-ФЗ, действовавшего в спорный период). Часть вторая статьи 20 Закона о недрах закрепляет основания (случаи), при которых право пользования недрами может быть прекращено (приостановлено, ограничено) органами, предоставившими лицензию. Права пользователей недр гарантируются порядком такого прекращения. В указанных случаях данное право не прекращается автоматически сразу же после выявления соответствующего нарушения уполномоченным органом –  например, из части 4 статьи 21 Закона о недрах следует, что в случае нарушения пользователем недр существенных условий лицензии решение о прекращении права пользования недрами может быть принято лишь по истечении трех месяцев со дня получения им письменного уведомления о допущенных нарушениях и при условии, что пользователь эти нарушения в указанный срок не устранил.

Согласно Административному регламенту Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр (утвержден приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29.09.2009 № 315 (далее – Регламент)) порядок прекращения права пользования недрами представляет собой длительную процедуру, состоящую из ряда этапов. В случае принятия рекомендации о направлении уведомления о допущенных нарушениях пользователю недр предоставляется срок для их устранения, который в зависимости от характера нарушений может быть не менее трех месяцев и не более 12 месяцев с момента получения уведомления (пункт 110 Регламента)

По истечении срока, предоставленного недропользователю для устранения нарушений, указанных в уведомлении комиссии, Росприроднадзор проводит проверку устранения (неустранения) нарушений и копию акта проверки с соответствующим комплектом документов направляет на повторное рассмотрение Комиссии, которая повторно рассматривает материалы по досрочному прекращению права пользования недрами и принимает рекомендательные решения о досрочном прекращении права пользования недрами в отношении конкретного участка недр либо о нецелесообразности проведения указанных административных процедур (о принятии к сведению (пункт 111 Регламента). В случае, если комиссия рекомендует досрочное прекращение права пользования недрами в связи с неустранением недропользователем нарушений в предоставленный срок, Федеральным агентством по недропользованию или его территориальным органом издается приказ об отзыве лицензии (пункт 115 Регламента).

Фактически вменяя обществу совершение им с 2018 года нарушений, суд апелляционной инстанции дал неполную правовую оценку предоставления ему  установленных Законом о недрах и пунктами 107 – 110  Регламента сроков для устранения выявленных нарушений (срок, устанавливаемый в уведомлении об устранении нарушений, не может быть менее 3 месяцев и превышать 12 месяцев, исчисляемых с даты получения пользователем недр уведомления), фактам устранения выявленных в 2018 году нарушений в 2019 году, что  не оспаривалось сетевой организацией. Сходный порядок прекращения права пользования недрами регулируется Положением о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденным Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15.07.1992 № 3314-1 (далее – Порядок), пунктом 15.4 которого установлено, что в случаях нарушения пользователем недр существенных условий, определенных в лицензии, решение о прекращении права на пользование недрами может быть принято по истечении 3 месяцев со дня письменного уведомления пользователя недр о допущенных нарушениях и непринятия с его стороны мер по их устранению. Таким образом, установленный Законом о недрах  внесудебный порядок прекращения лицензии предусматривает предварительное письменное уведомление  и предоставление времени для устранения нарушений.  

При досрочном прекращении права пользования недрами ликвидация или консервация предприятия производится в порядке, предусмотренном статьей 26 Закона о недрах, а расходы на консервацию и ликвидацию предприятия несет пользователь недр, если пользование недрами прекращено по причинам, изложенным в пункте 1 части 2 статьи 20 Закона о недрах при наличии вины предприятия. Однако, статьей 21 Закона о недрах установлено, что в случае, если обстоятельства или условия, вызвавшие приостановление или ограничение права пользования недрами, устранены, это право может быть восстановлено в полном объеме. 

В силу пунктов 42, 39 Регламента заявка на внесение изменений и дополнений по вопросу продления  срока  лицензии с соответствующими  документами должна быть подана в территориальный орган Роснедр не позднее шести месяцев до окончания срока действия лицензии. Несоблюдение установленного срока является основанием для отказа в рассмотрении заявки.

            Пунктом 15 части  2 статьи 1 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – Закон о лицензировании)  в редакции  Федерального закона от 30.04.2021 № 123-ФЗ, вступившей в силу 01.01.2022 и не применяемой  к спорным отношениям), установлено исключение из числа регулируемых,   отношений в области лицензирования права пользования недрами.  Лицензирование этого вида деятельности осуществляется в порядке, установленном федеральными законами, регулирующими отношения в соответствующих сферах деятельности (часть 3  статьи 1 Закона О лицензировании). Частью 4 статьи 1 Закона О лицензировании  также установлено, что особенности лицензирования, в том числе в части, касающейся  срока действия лицензии и порядка продления срока ее действия, приостановления, возобновления и аннулирования действия лицензии, могут устанавливаться федеральными законами, регулирующими осуществление следующих видов деятельности (применительно к рассматриваемому случаю – Законом о недрах).

Вместе с тем, в спорный период исключения для лицензий на недропользование общие основания и порядок аннулирования выданных лицензий, Законом о недрах (до 01.01.2022) не устанавливались, применялся общий порядок,  регулируемый Законом о лицензировании, в силу части 11 статьи 20 Закона о лицензировании лицензия могла аннулироваться в случаях: неустранения лицензиатом грубых нарушений лицензионных требований в установленный судом, уполномоченным должностным лицом лицензирующего органа срок административного наказания в виде административного приостановления деятельности и приостановления действия лицензии или в установленный лицензирующим органом срок исполнения вновь выданного предписания; неустранения лицензиатом грубых нарушений лицензионных требований, выявленных в рамках процедуры периодического подтверждения соответствия лицензиата лицензионным требованиям или в рамках процедуры оценки соответствия лицензиата лицензионным требованиям, по истечении срока приостановления действия лицензии. Таким образом, общим основанием аннулирования лицензии являлось допущенное лицензиатом грубое нарушение лицензионных требований, которое в установленный срок не было устранено, совершение которого должно подтверждается в том числе с учетом   части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Критерии принятия лицензирующим органом решения о приостановлении действия лицензии могут быть установлены положением о лицензировании конкретного вида деятельности (часть 1.2 статьи 20 Закона о лицензировании). Частью 2 статьи 20 Закона о лицензировании предусмотрено, что в случае вынесения решения суда или уполномоченного должностного лица лицензирующего органа о привлечении лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований лицензирующий орган вновь выдает предписание об устранении грубого нарушения лицензионных требований и приостанавливает в течение суток со дня вступления этого решения в законную силу действие лицензии на срок исполнения вновь выданного предписания (за исключением случая, если лицензиату было назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности).

В случае вынесения решения суда или уполномоченного должностного лица лицензирующего органа о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности лицензиата лицензирующий орган приостанавливает в течение суток со дня вступления этого решения в законную силу действие лицензии на срок административного приостановления деятельности лицензиата (часть 3 статьи 30 Закона о лицензировании). В решении лицензирующего органа о приостановлении действия лицензии указываются наименования работ, услуг или места выполнения работ, оказания услуг, которые составляют лицензируемый вид деятельности и в отношении которых судом или уполномоченным должностным лицом лицензирующего органа вынесено решение о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности лицензиата либо о привлечении лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований. Сведения о приостановлении действия лицензии вносятся в реестр лицензий (части 4, 5 статьи 20 Закона о лицензировании). Указанный выше порядок должен предшествовать процедуре аннулирования лицензии. 

В случае если в установленный судом, уполномоченным должностным лицом лицензирующего органа срок административного наказания в виде административного приостановления деятельности и приостановления действия лицензии или в установленный лицензирующим органом срок исполнения вновь выданного предписания лицензиат не устранил грубое нарушение лицензионных требований, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии. На основании рассмотрения данного заявления лицензирующего органа лицензия аннулируется по решению суда (часть 12 статьи 20 Закона о лицензировании).

Кроме того, грубые нарушения лицензиатом лицензионных требований могут быть выявлены лицензирующим органом также в рамках периодического подтверждения соответствия лицензиата лицензионным требованиям или при оценке соответствия лицензиата лицензионным требованиям, но в таком случае судебному порядку аннулирования лицензии предшествует  иная процедура. 

Наличие решения суда об аннулировании лицензии является одним из оснований прекращения действия лицензии (пункт  4  части 13 статьи 20 Закона о лицензировании). Действие лицензии прекращается со дня вступления в законную силу решения суда об аннулировании лицензии (часть 18 статьи 20 Закона о лицензировании). 

С учетом  перечисленных особенностей и различий  процедур, временнЫх ограничений досрочного прекращения права недропользования, продления срока действия лицензии и принимаемых при рассмотрении  заявления лицензиата о продлении срока ее действия решениях, а также обращения в суд с заявлением об аннулировании лицензии в редакции Федеральных законов от 30.04.2021 № 123-ФЗ,  11.06.2021 № 170-ФЗ, что повлияло  на правильность вопроса о наличии (отсутствии) оснований для прекращения права недропользования, постановление апелляционной инстанции подлежит отмене, а дело – направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции для устранения названных недостатков исходя и дополнительной проверки вопроса об основаниях прекращения права недропользования исходя из представленных министерством доказательств и способах такого прекращения (административный или судебный) и имеющихся у него полномочий в момент принятия оспариваемых актов.  

 

Руководствуясь статьями 274, 286 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа 

 

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.02.2023 по делу № А61-1154/2022 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке статьи 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

 

Председательствующий                                                                            Л.А. Черных

Судьи                                                                                                         Л.А. Герасименко 

                                                                                                                   Т.В. Прокофьева