АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

кассационной инстанции по проверке законности

и обоснованности судебных актов арбитражных судов,

вступивших в законную силу

Дело № А84-1540/2020

город Калуга

22 марта 2021 года

Резолютивная часть постановления объявлена 15.03.2021

Постановление изготовлено в полном объеме  22.03.2021

Арбитражный суд Центрального округа  в составе:

председательствующего судьи Власова Е.В.,

судей Крыжской Л.А., Шелудяева В.Н.,

при ведении протокола судебного заседания 

помощником судьи  Дергачевым Е.А.,

при участии в судебном заседании:

от общества с ограниченной ответственностью «Городской ремонтно-строительный трест» (

<

...>, блок Ж, пом. 23,  ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>): ФИО1 - представителя по доверенности от 11.01.2021; ФИО2 - генерального директора;

от Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя      (

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>): ФИО3 - представителя по доверенности от 11.01.2021;

от Жилищно-строительного кооператива «Дом у моря» (

<

...>, пом. 9-Б/2,  ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>):    не явились, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном посредством использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда города Севастополя, кассационную жалобу Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя на решение Арбитражного суда города Севастополя от 13 августа 2020 года и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 23 октября 2020 года              по делу № А84-1540/2020,

У С Т А Н О В И Л :

общество с ограниченной ответственностью "Городской ремонтно-строительный трест" (далее - ООО "ГРСТ", общество) обратилось в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением к Департаменту архитектуры и градостроительства города Севастополя (далее - департамент), оспорив правомерность выдачи ему департаментом градостроительного плана земельного участка (ГПЗУ) № RU94G-00005010 без указания в этом документе зоны допустимого размещения зданий, строений и сооружений. Общество просило суд признать недействительным пункт  2.4 названного ГПЗУ, обязать департамент в порядке устранения допущенных нарушений включить информацию о границах зоны планируемого размещения объектов капитального строительства в пункт 2.4 ГПЗУ № RU94G-00005010, а также просило признать не соответствующим закону решение департамента, изложенное в письме № 1193/01-02-04-16/02/20 от 17.03.2020, в ответ на обращение по вопросу отображения в упомянутом ГПЗУ зоны допустимого строительства.

 В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, по делу участвовал Жилищно-строительный кооператив «Дом у моря».

 Решением Арбитражного суда города Севастополя от 13.08.2020, оставленным без изменения постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 23.10.2020, признаны незаконными действия департамента по выдаче обществу ГПЗУ № RU94G-00005010 без указания в нем зоны допустимого размещения зданий, строений и сооружений; на департамент возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов общества путем включения информации о границах зоны планируемого размещения объектов капитального строительства в пункт 2.4. ГПЗУ № RU94G-00005010, выданного на основании заявления общества от 16.12.2019 № 00109246. В части требований общества о  признании незаконным решения департамента, изложенного в письме           № 1193/01-02-04-16/02/20 от 17.03.2020, о признании недействительным пункта 2.4 градостроительного плана земельного участка № RU94G-00005010 производство по делу прекращено. В решении также разрешен вопрос о судебных расходах по делу.

 В кассационной жалобе департамент просит отменить состоявшиеся по делу решение и постановление судов, как не соответствующие закону. При этом, фактически, решение и постановление оспариваются в жалобе в той части, в которой по существу разрешен вопрос по требованиям общества.

 При рассмотрении дела представитель департамента доводы кассационной жалобы поддержал. Также сослался на то, что действующая в настоящее время документация по планировке территории, на которой располагается земельный участок, арендуемый обществом, утвержденная Постановлением Правительства Севастополя от 15.01.2021 № 01-ПП "Об утверждении документации по планировке территории "Проект планировки и проект межевания территории, расположенной в районе ул.Гавена -           ул. Героев Подводников в г. Севастополе" в Гагаринском муниципальном округе города Севастополя", не допускает застройку названного участка.  Представители общества по доводам жалобы возражали.

 Иные лица в суд округа не явились, что не препятствует в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) рассмотрению кассационной жалобы.

Законность судебных актов проверена кассационной инстанцией по правилам статьи 286 АПК РФ.

Изучив материалы дела, оценив доводы кассационной жалобы и письменного отзыва на жалобу, суд кассационной инстанции приходит к следующему.

Как видно из материалов дела, ООО "ГРСТ" на основании заключенного с департаментом 23.05.2017 договора на срок 9 лет 11 месяцев является арендатором  земельного участка с кадастровым номером 91:02:002002:78, площадью 4052 кв.м, расположенного по ул. Гавена в г.Севастополе, относящегося к землям населенных пунктов, с разрешенным использованием  для строительства жилого дома со встроенными магазинами и сберегательной кассой. Этот договор предусматривает право арендатора на возведение на  земельном участке строений и сооружений в соответствии с видом его разрешенного использования и предназначением (пункты 1.1, 4.2.2, 6.1). Названный участок ранее предоставлялся по решению Севастопольского городского Совета народных депутатов от 02.07.1993 № 346/8 на праве постоянного бессрочного пользования Арендному предприятию Севастопольскому городскому подрядному специализированному ремонтно-строительному тресту для строительства жилого дома со встроенным магазином и сберегательной кассой; производилось  присвоение адреса данному объекту недвижимого имущества: 

<

...> (т. 2 л.д. 42).

Департаментом по имущественным и земельным отношениям города Севастополя 12.04.2017 издавалось распоряжение № 4901-РДЗ о включении земельного участка с кадастровым номером 91:02:002002:78, площадью 4052 кв.м, в Реестр собственности субъекта Российской Федерации - города федерального значения Севастополь (т.1 л.д. 98).

Как видно из материалов дела и установлено судами, ООО "ГРСТ" обратилось в департамент с заявлением, датированным 10.12.2019,  о выдаче ГПЗУ в отношении земельного участка, расположенного по адресу:               

<

...>, для целей строительства жилого дома со встроенными магазинами и сберегательной кассой.

Департаментом обществу выдан градостроительный план земельного участка № RU94G-00005010 от 16.01.2020, в котором не приведены сведения о требованиях к параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке. 

При этом в названный ГПЗУ в пункт 2.4 внесена информация о том, что зона допустимого размещения зданий, строений на чертеже градостроительного плана земельного участка не указана в соответствии с требованиями пунктов 1 и 2 Постановления Правительства Севастополя от 03.10.2014 № 357 "О мерах по упорядочению размещения отдельных объектов капитального строительства на застроенных территориях в городе Севастополе".

По последовавшим от ООО "ГРСТ" обращениям в адрес департамента от 07.02.2020, 15.02.2020  последним в ответах от 17.03.2020 № 1193/01-02-04-16/02/20 и от 20.03.2020 № 1274/01-02-04-08/02/20 доводы общества о необоснованном невнесении  в ГПЗУ сведений относительно указания допустимого места размещения объекта капитального строительства ("пятно застройки") состоятельными не признавались.

Полагая, что при выдаче градостроительного плана земельного участка, расположенного по адресу: г. Севастополь, Гагаринский район, ул. Гавена, 7, департаментом были не соблюдены требования действующего законодательства, ООО "ГРСТ" обратилось в суд настоящим иском.

Удовлетворяя  заявленные требования, суды исходили из того, что  департамент при отсутствии правовых оснований не разрешил надлежащим образом применительно к требованиям, установленным приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 25 апреля 2017 года № 741/пр, вопрос о заполнении пункта 2.4 ГПЗУ, выдававшегося  по обращению  общества.

 Суд округа соглашается с судами первой и второй инстанций в том, что по результатам рассмотрения дела имелись основания для удовлетворения заявления ООО "ГРСТ". При этом суд округа исходит из того, что департамент не представил должное фактическое и правовое обоснование при рассмотрении дела для невключения в вышеназванный ГПЗУ сведений относительно допустимости размещения объекта капитального строительства на арендуемом обществом земельном участке. В этом суд округа  основывается на нижеследующем.

С 01.07.2017 года вступили в силу отдельные положения Федерального закона от 03.07.2016 № 373-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации", согласно которым признана утратившей силу статья 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), определявшая требования к подготовке и содержанию ГПЗУ как одного из видов документации по планировке территории.

С момента вступления в действие новой редакции указанного Кодекса градостроительный план земельного участка исключен из видов документации по планировке территории.

Порядок выдачи ГПЗУ регулируется положениями 57.3 ГрК РФ.

В силу части 1 статьи 57.3 ГрК РФ градостроительный план земельного участка выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка.

Согласно части 2 статьи 57.3 ГрК РФ источниками информации для подготовки градостроительного плана земельного участка являются документы территориального планирования и градостроительного зонирования, нормативы градостроительного проектирования, документация по планировке территории, сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, а также технические условия подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения.

Положениями пунктов 3 и 4 части 3 статьи 57.3 ГрК РФ предусмотрено, что в градостроительный план земельного участка включается информация о границах зоны планируемого размещения объекта капитального строительства в соответствии с утвержденным проектом планировки территории (при его наличии); о минимальных отступах от границ земельного участка, в пределах которых разрешается строительство объектов капитального строительства.

Для целей получения градостроительного плана земельного участка правообладатель земельного участка обращается с заявлением в орган местного самоуправления по месту нахождения земельного участка (часть 5), а  орган местного самоуправления должен осуществить подготовку, регистрацию градостроительного плана земельного участка и выдать его заявителю (часть 6).

В соответствии с частью 9 статьи 57.3 ГрК РФ форма градостроительного плана земельного участка, порядок ее заполнения устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

 Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее - Минстрой РФ) от 25.04.2017          № 741/пр "Об утверждении формы градостроительного плана земельного участка и порядка ее заполнения" утверждены форма градостроительного плана земельного участка и порядок заполнения формы ГПЗУ.

         Утвержденная названным приказом Минстроя РФ форма градостроительного плана земельного участка включает пункт 2.4, где отображаются путем заполнения таблицы данные о требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства  на земельном участке, на который действие градостроительного регламента не распространяется или для которого градостроительный регламент не устанавливается.

         При этом, что касается вопроса о том, на какие земельные участки действие градостроительного регламента не распространяется или для которых градостроительный регламент не устанавливается, то он разрешается с учетом положений частей 4 и 6 статьи 36 ГрК РФ, предусматривающей в ее части 7, что использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. 

          С учетом положений части 7 статьи 36 ГрК РФ в пункт 7 части 3 статьи 57.3 ГрК РФ включено правило о внесении в ГПЗУ данных о требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на земельном участке, в случае выдачи градостроительного плана земельного участка в отношении земельного участка, на который действие градостроительного регламента не распространяется или для которого градостроительный регламент не устанавливается, за исключением случая, предусмотренного пунктом 7.1 данной статьи, что согласуется также и с положениями пункта 2.4 Приказа Минстроя РФ от 25.04.2017 № 741/пр о форме градостроительного плана земельного участка.

          Из содержания порядка заполнения формы градостроительного плана земельного участка, утвержденного приказом Минстроя РФ от 25.04.2017    № 741/пр, следует необходимость отражения и на чертеже градостроительного плана, и в его текстовой части данных о требованиях к параметрам и размещению объекта капитального строительства на подлежащих застройке земельных участках, как на которые действие градостроительных регламентов распространяется, так и на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются.

          В рассматриваемом случае департаментом ГПЗУ заполнялся, что следует из его содержания, со ссылкой на отсутствие утвержденных правил землепользования и застройки.

          В пункте 2 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004             № 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" были установлены требования к заполнению градостроительных планов земельных участков до утверждения  соответствующих правил землепользования и застройки (ПЗЗ), которыми предусматривалась необходимость внесения сведений относительно размещения на земельном участке объектов капитального строительства и в ГПЗУ, выдаваемые до утверждения ПЗЗ.

          В силу части 1.2 статьи 12.1 Федерального конституционного закона от 21.03.2014 № 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" (далее - Закон № 6-ФКЗ) до 31 декабря 2020 года на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя особенности регулирования градостроительных отношений могут быть установлены нормативными правовыми актами Республики Крым и нормативными правовыми актами города федерального значения Севастополя по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере.

  В соответствии с частью 1 статьи 12.1 Закона № 6-ФКЗ Постановлением Правительства Севастополя от 28.04.2015 № 339-ПП было утверждено Положение особенностях регулирования градостроительных отношений на территории города федерального значения Севастополя, предусматривающее в его пункте 6, что до принятия Правил землепользования и застройки города Севастополя уполномоченный орган осуществляет выдачу градостроительных планов земельных участков на основании сведений о разрешенном виде использования (целевом назначении) земельного участка, указанных в правоустанавливающих документах на земельный участок, с учетом: 1) Генерального плана города Севастополя, утвержденного решением Севастопольского городского Совета от 13.12.2005 № 4114; 2) проектов планировки территории; 3) проектов межевания территории; 4) правовых актов Правительства Севастополя об утверждении режимов использования земель и градостроительных регламентов на территориях зон охраны объектов культурного наследия;       5) детальных планов территорий, утвержденных уполномоченными органами государственной исполнительной власти в установленном законодательством Украины порядке до 18.03.2014.

  Анализ приведенных норм градостроительного законодательства в их совокупности и взаимосвязи свидетельствует о том, что подготовка и выдача ГПЗУ осуществляется по заявлению правообладателя земельного участка и является обязанностью уполномоченного органа, а градостроительный план по своей правовой природе не является правоустанавливающим документом и носит исключительно информационный характер для целей определения возможностей и требований по предполагаемой застройке земельного участка, поскольку в нем воспроизводятся сведения, утвержденные документами территориального планирования, правилами землепользования и застройки, включая характеристики земельного участка и принятые в отношении него ограничения. Соответствующая правовая позиция выражена в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.07.2013 № 1613/13.

 В данном случае, с учетом того, что Правила землепользования и застройки города Севастополя на момент обращения ООО "ГРСТ" в департамент не были приняты, вопросы относительно допустимости строительства и параметров допустимого размещения объекта капитального строительства на земельном участке с кадастровым номером 91:02:002002:78 подлежали разрешению департаментом при учете документов, перечисленных в пункте 6 Постановления Правительства Севастополя от 28.04.2015 № 339-ПП.

 Однако департамент разрешил данные вопросы не применительно к указанным в пункте 6 Постановления Правительства Севастополя от 28.04.2015 № 339-ПП документам - источникам информации, подлежащей отображению в ГПЗУ, а руководствуясь Постановлением Правительства Севастополя от 03.10.2014 № 357 "О мерах по упорядочению размещения отдельных объектов капитального строительства на застроенных территориях в городе Севастополе".

  Пунктом 1 Постановления Правительства Севастополя от 03.10.2014    № 357 предусмотрено, что решения о размещении отдельных объектов капитального строительства на застроенных территориях в городе Севастополе принимаются при наличии документации, прошедшей публичные слушания в установленном порядке и обосновывающей отсутствие "точечного" строительства, нарушающего градостроительные регламенты, планировочные градостроительные решения и нормативы плотности застройки, границы природных комплексов и зон исторического и культурного наследия, требования санитарных, противопожарных норм.  В пункте 2 этого правового акта установлен запрет в городе Севастополе на размещение объектов капитального строительства на благоустроенных и озелененных территориях и на придомовых территориях сохраняемой, не подлежащей уплотнению, опорной жилой застройки; на размещение на застроенных территориях сохраняемой застройки объектов нового капитального строительства, не предусмотренных социальными городскими программами.

 При этом департаментом не учтено, что Постановление Правительства Севастополя от 03.10.2014 № 357, принятое в целях исключения практики  "точечного" строительства, нарушающего требования законодательства, напрямую не регулирует вопросы, связанные  с заполнением градостроительного плана земельного участка.

 Соответственно, отказ департамента во внесении сведений относительного размещения объекта капитального строительства в ГПЗУ по заявлению ООО "ГРСТ" со ссылкой исключительно на Постановление Правительства Севастополя от 03.10.2014 № 357 не является законным.

 Суд округа с учетом вышеизложенного  полагает, что по существу спор разрешен судами правильно и основания для отмены судебных актов отсутствуют.

 Вместе с тем, возлагая на департамент обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов общества путем включения информации о границах зоны планируемого размещения объектов капитального строительства в пункт 2.4 ГПЗУ № RU94G-00005010 и приводя в решении взаимосвязанные с этим выводы о незаконности выдачи обществу ГПЗУ № RU94G-00005010 без указания в нем зоны допустимого размещения зданий, строений и сооружений, суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, не учел следующее.

 Как видно из материалов дела, со стороны департамента на протяжении всего судебного процесса приводились доводы о том, что строительство на земельном участке, арендуемом обществом, не допускается; возведение на нем объекта капитального строительства будет противоречить законным интересам иных лиц. Эти доводы выходят за пределы предмета спора по делу № 2-69/2019, рассмотренному с вынесением решения 09.04.2019 (дополнительного решения 11.06.2019) Гагаринским районным судом             г. Севастополя по иску ФИО4 к ООО "ГРСТ", департаменту о признании недействительными распоряжения, договора аренды, судебные акты по которому представлены в материалах настоящего дела.

 Как при рассмотрении заявления общества о выдаче ГПЗУ департаментом, так и при рассмотрении дела в суде вопрос о том, допускается ли применительно к действующим нормативам в принципе возведение заявленного обществом объекта капитального строительства на арендуемом земельном участке, в необходимом объеме не выяснялся, поэтому выводы суда, которые напрямую зависят от разрешения этого вопроса, в частности, относительно допустимости отражения в данном случае соответствующих сведений об объекте строительства в ГПЗУ и о способе восстановления  прав общества, являются преждевременными.

 Вследствие преждевременности этих выводов суда без выяснения всех значимых обстоятельств в установленном законом порядке, что предполагает их четкое определение судом, вынесение на обсуждение сторон и возможность для сторон представлять относительно этих обстоятельств доказательства (статья 65 АПК РФ), создаются предпосылки в рассматриваемом случае для обеспечения приоритета частных интересов арендатора земли, невыдача которому ГПЗУ с отображением "пятна застройки" препятствует в дальнейшем использовании земельного участка для целей строительства, перед защищаемыми законом правами и интересами иных лиц, а также публичными интересами, связанными, в частности, с устойчивым развитием городских территорий, сохранением благоприятных условий проживания граждан, недопущением нарушения сложившегося архитектурного облика города, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий, что не отвечает общим целям судебного разрешения спора. Исходя из смысла нормативных положений, предусмотренных в статье 2 АПК РФ, разрешение переданного на рассмотрение суда дела предполагает установление по итогам судебного разбирательства разумного и справедливого баланса в правах и интересах сторон спорного правоотношения.  

С учетом изложенного, суд округа полагает необходимым изменить состоявшиеся судебные акты, сформулировав резолютивную часть решения таким образом, чтобы исключить предрешение вышеуказанного вопроса, обязав департамент, который в данном случае выдал ГПЗУ, не заполненный во всех его частях в соответствии с требованиями приказа Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 25.04.2017 № 741/пр, восстановить нарушенные права общества путем возложения на департамент обязанности выдать обществу ГПЗУ, оформленный (с учетом проверки всех значимых для этого обстоятельств) в соответствии с требованиями названного приказа Минстроя России.

          Руководствуясь пунктом  2 части  1 статьи 287, статьями 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд  

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда города Севастополя от 13 августа 2020 года и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 23 октября 2020 года по делу № А84-1540/2020 изменить.

Изложить абзац 2 резолютивной части решения Арбитражного суда города Севастополя от 13 августа 2020 года в следующей редакции: "Признать незаконными действия Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя по выдаче обществу с ограниченной ответственностью "Городской ремонтно-строительный трест" градостроительного плана земельного участка № RU94G-00005010 не соответствующего по содержанию требованиям приказа Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 25 апреля 2017 года № 741/пр "Об утверждении формы градостроительного плана земельного участка и порядка ее заполнения".

Изложить абзац 3 резолютивной части решения Арбитражного суда города Севастополя от 13 августа 2020 года в следующей редакции: "Возложить на Департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя обязанность выдать обществу с ограниченной ответственностью "Городской ремонтно-строительный трест" градостроительный план земельного участка, расположенного по адресу: 

<

...> оформленный в соответствии с требованиями приказа Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 25 апреля 2017 года № 741/пр "Об утверждении формы градостроительного плана земельного участка и порядка ее заполнения".

В остальной части решение Арбитражного суда города Севастополя от 13 августа 2020 года и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 23 октября 2020 года по делу № А84-1540/2020 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения. 

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст.291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

 Председательствующий судья                                  Е.В. Власов     

 

 Судьи                                                                           Л.А. Крыжская

                                                                                       В.Н. Шелудяев