ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

 

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

№ 18АП-13673/2021

г. Челябинск

26 октября 2021 года

Дело № А07-3632/2021

 

Резолютивная часть постановления объявлена 21 октября 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 октября 2021 года.

 

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: 

председательствующего судьи Бояршиновой Е.В., 

судей Арямова А.А., Киреева П.Н., 

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу  Управления коммунального хозяйства и благоустройства Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 02.08.2021 по делу № А07-3632/2021.

 

Управление коммунального хозяйства и благоустройства Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан (далее - заявитель, Управление, заказчик) обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан (далее – заинтересованное лицо, антимонопольный орган, УФАС по РБ, Башкортостанское УФАС России) о признании недействительными решения № ТО002/06/105-3017/2020 от 19.11.2020 и предписания по делу № ТО002/06/105-3017/2020 от 19.11.2020.

Судом первой инстанции привлечены к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительного предмета спора, общество с ограниченной ответственностью «Параллакс» (далее – ООО «Параллакс», муниципальное казенное учреждение «Центр организации и проведение конкурсных процедур» городского округа город Уфа Республики Башкортостан» (далее – МКУ «Центр организации и проведение конкурсных процедур» городского округа город Уфа Республики Башкортостан», уполномоченное учреждение).

Решением суда первой инстанции в удовлетворении требований отказано.

Управление, не согласившись с решением суда первой инстанции, обратилось с апелляционной жалобой, просит решение суда первой инстанции отменить, заявленные требования удовлетворить.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указывает, что выполнение работ по проектированию технических систем обеспечения транспортной безопасности приводит к изменению состава технических систем обеспечения транспортной безопасности и является причиной необходимости внесения изменений в планы обеспечения транспортной безопасности на основе проведенной дополнительной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры. Следовательно, наличие у заказчика утвержденного плана обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры само по себе не исключает возможности возникновения необходимости внесения в него изменений в случае наступления определенных обстоятельств. Полагает, что проведение оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры, разработка планов обеспечения транспортной безопасности, проектирование и оснащение технических систем и инженерных сооружений относится к одному виду работ, которые функционально и технологически связаны, в связи с чем специализированная организация должна быть аккредитована компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности в установленном порядке. Предельные величины значимости критериев оценки определены как на оказание услуг специализированной организацией.

В представленном отзыве уполномоченное учреждение поддержало доводы апелляционной жалобы заявителя, просило решение суда первой инстанции отменить, заявление удовлетворить. 

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет-сайте. В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие не явившихся лиц.

Законность и обоснованность судебного акта проверена судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 12.11.2020 в адрес Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан поступила жалоба ООО «Параллакс» (вх. № 21366) на действия заказчика при осуществлении закупки № 0301300247620001708 «Выполнение работ по обеспечению транспортной безопасности на территории городского округа город Уфа Республики Башкортостан и разработка проектов по оснащению категорированных мостов - объектов транспортной инфраструктуры техническими средствами и инженерными сооружениями обеспечения транспортной безопасности».

По мнению ООО «Параллакс», нарушен Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе, Закон № 44-ФЗ), а именно: документация составлена с нарушением Закона о контрактной системе.

Жалоба подана в соответствии с требованиями Закона о контрактной системе, информация о поступлении жалобы в соответствии с частью 1 статьи 106 Закона о контрактной системе размещена в единой информационной системе.

В соответствии с выданным Башкортостанским УФАС России уведомлением о приостановлении процедуры определения поставщика до рассмотрения жалоб по существу и запросом необходимой информации, заказчиком и уполномоченным учреждением представлена информация по закупке № 0301300247620001708.

Комиссией Башкортостанского УФАС России проведена внеплановая проверка в соответствии с пунктом 1 части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе.

По результатам рассмотрения жалобы комиссией Башкортостанского УФАС России принято решение № ТО002/06/105-3017/2020 от 19.11.2020, которым решено:

1. Признать жалобу ООО «Параллакс» обоснованной.

2. В действиях заказчика установлено нарушение пункта 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе.

3. Заказчику, комиссии заказчика выдать предписание об устранении нарушений Закона о контрактной системе.

4. Передать дело должностному лицу для принятия мер административного реагирования.

5. Обязать заказчика обеспечить явку лица, ответственного за утверждение (разработку) содержания извещения, документации № 0301300247620001708, опубликованного в единой информационной системе на составление административного правонарушении.

На основании пункта 3 указанного решения в соответствии с п. 1 ч. 15, п. 2 ч. 22 ст. 99, ч. 8 ст. 106 Закона о контрактной системе выдано предписание по делу № ТО002/06/105-3017/2020 от 19.11.2020, которым предписано:

1. Муниципальному казенному учреждению «Центр организации и проведения конкурсных процедур городского округа город Уфа Республики Башкортостан» и Управлению коммунального хозяйства и благоустройства Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан аннулировать извещение о проведении открытого конкурса в электронной форме от 02.11.2020 № 0301300247620001708.

2. Оператору электронной площадки обеспечить возможность исполнения п. 1 данного предписания.

Предписание исполнить в срок до 11.12.2020.

В пятидневный срок с момента исполнения предписания проинформировать об этом Башкортостанское УФАС России с приложением копий документов, подтверждающих данный факт.

Не согласившись с вынесенным решением антимонопольного органа и выданным на его основании предписанием, Управление обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Исследовав и оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

На основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 1 Закона о контрактной системе данный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся, в том числе контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Согласно статьям 99, 105 Закона о контрактной системе, пункту 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе полномочия по осуществлению контроля в сфере закупок возложены на Федеральную антимонопольную службу, которая осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

Согласно пункту 1 части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе контрольный орган в сфере закупок проводит внеплановую проверку в случае получения обращения участника закупки либо осуществляющих общественный контроль общественного объединения или объединения юридических лиц с жалобой на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, оператора электронной площадки или комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего. Рассмотрение такой жалобы осуществляется в порядке, установленном главой Закона о контрактной системе. В случае, если внеплановая проверка проводится на основании жалобы участника закупки, по результатам проведения указанной проверки и рассмотрения такой жалобы принимается единое решение.

На основании части 8 статьи 106 Закона о контрактной системе по результатам рассмотрения жалобы по существу контрольный орган в сфере закупок принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и при необходимости о выдаче предписания об устранении допущенных нарушений, предусмотренного пунктом 2 части 22 статьи 99 Закона о контрактной системе, о совершении иных действий, предусмотренных частью 22 статьи 99 Закона о контрактной системе.

Таким образом, оспариваемые решение и предписание приняты в рамках предоставленных антимонопольному органу полномочий.

В силу пункта 3 статьи 3 Закона о контрактной системе закупкой товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд признается совокупность действий, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд.

Целями осуществления закупок, среди прочего, являются достижение целей и реализация мероприятий, предусмотренных государственными программами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальными программами; выполнение функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных органов (пункты 1, 3 статьи 13 Закона о контрактной системе).

Контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок (статья 6 Закона о контрактной системе).

При этом, раскрывая в статье 12 Закона о контрактной системе принципы ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок, законодатель указал, что государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы, казенные учреждения, иные юридические лица в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В соответствии с подпунктом «г» пункта 1 части 1 статья 50 Закона конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условий контракта в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта.

Частью 2 статьи 51 Закона № 44-ФЗ, в том числе определено, что заявка на участие в открытом конкурсе должна содержать всю указанную заказчиком в конкурсной документации информацию, в том числе документы, подтверждающие соответствие участника открытого конкурса требованиям к участникам конкурса, установленным заказчиком в конкурсной документации в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 31 настоящего Федерального закона, или копии таких документов, а также декларацию о соответствии участника открытого конкурса требованиям, установленным в соответствии с пунктами 3 - 9 части 1 статьи 31 настоящего Федерального закона.

Пунктом 1 части 1 статьи 33 Закона № 44-ФЗ установлено, что заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться следующими правилами: в описании объекта указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости).

Документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в части 1 указанной статьи, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работ, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться (часть 2 статьи 33 Закона № 44-ФЗ).

В пункте 3 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017 (далее – Обзор), указано, что при проведении государственных (муниципальных) закупок допускается включение в один лот технологически и функционально взаимосвязанных между собой товаров, работ и услуг.

Под функциональной взаимосвязью понимается взаимозависимость, взаимообусловленность работ (деятельности), направленной на достижение единой цели.

Следовательно, для разграничения работ при проведении закупки заказчику следует определить цель их выполнения, что является основным критерием для решения вопроса об объединении работ в единый лот.

В силу части 2 статьи 33 Закона № 44-ФЗ документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в части 1 настоящей статьи, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям.

Из приведенных норм следует, что действующее законодательство в сфере осуществления закупок допускает самостоятельное формирование заказчиком объекта закупки, исходя из целей осуществления закупки и потребностей последнего.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу, что заказчиком укрупнен лот посредством объединения в него работ с различным предметом, порядком выполнения и результатом, а именно: работ по проведению оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры, работ по разработке изменений в план обеспечения транспортной безопасности и по подготовке на основании результатов оценки и плана проектно-сметной документации посредством проведения проектно-изыскательских работ.

Между тем, судом первой инстанции не учтено следующее.

Как следует из материалов дела,  02.11.2020 на сайте Единой информационной системы заказчиком размещено извещение о проведении открытого конкурса в электронной форме от 02.11.2020 № 0301300247620001708 «Выполнение работ по обеспечению транспортной безопасности на территории городского округа город Уфа Республики Башкортостан и разработка проектов по оснащению категорированных мостов - объектов транспортной инфраструктуры техническими средствами и инженерными сооружениями обеспечения транспортной безопасности».

Объектом закупки является: «Выполнение работ по обеспечению транспортной безопасности на территории городского округа город Уфа Республики Башкортостан и разработка проектов по оснащению категорированных мостов - объектов транспортной инфраструктуры техническими средствами и инженерными сооружениями обеспечения транспортной безопасности».

При осуществлении разработки проектов заказчиком в пункте 12 «Требования к участникам закупки» установлено: соответствие требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе с Градостроительным кодексом Российской Федерации, к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки: членство в саморегулируемой организации в области архитектурно-строительного проектирования.

При осуществлении оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и/или транспортных средств заказчиком в пункте 12 «Требования к участникам закупки» установлено: наличие действующего свидетельства об аккредитации специализированной организации на право осуществлять оценку уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в сфере дорожного хозяйства, автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта, выданное Федеральным дорожным агентством Министерства транспорта РФ (Росавтодор) в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.03.2009 № 289 «Об утверждении правил аккредитации юридических лиц для проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств»

В пункте 18 «Срок, место и порядок подачи заявок  на участие в открытом конкурсе в электронной форме, требования к содержанию, в том числе к описанию предложения участника закупки, к составу заявки на участие в открытом конкурсе в электронном виде» установлено требование о необходимости представления во второй части заявок соответствующих подтверждающих документов.

Таким образом, при осуществлении разработки проектов необходима выписка из реестра членов саморегулируемой организации в области архитектурно-строительного проектирования, при осуществлении оценки уязвимости необходимо представление копии действующего свидетельства об аккредитации специализированной организации.

Согласно пункту 2.1. основными задачами выполнения работ по обеспечению транспортной безопасности на территории городского округа город Уфа Республики Башкортостан и по разработке проектов по оснащению категорированных мостов - объектов транспортной инфраструктуры техническими средствами и инженерными сооружениями обеспечения транспортной безопасности (перечень объектов - Приложение № 1 к Техническому заданию (описание объекта закупки), Поз.2), предусмотренных распоряжением Правительства Российской Федерации от 05.11.2009 № 1653-р «Об утверждении перечня работ, связанных с обеспечением транспортной безопасности» на объектах транспортной инфраструктуры дорожного хозяйства (далее - ОТИ ДХ), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования регионального значения городского округа Уфа Республики Башкортостан, являются:

- работы по разработке проектной документации в соответствии с Техническим заданием (Приложение № 1 к Техническому заданию (описание объекта закупки), Поз. 2, Поз.4);

- работы по разработке рабочей документации в соответствии с Техническим заданием (Приложение № 1 к Техническому заданию (описание объекта закупки), Поз.2, Поз.4).

Работы осуществляются по каждому из объектов параллельно в соответствии с Техническим заданием (Приложение № 1 к Техническому заданию (описание объекта закупки), Поз.2, Поз.4).

В соответствии с пунктом 2.2. Технического задания исходными данными для выполнения работ по проектированию технических систем и инженерных сооружений обеспечения транспортной безопасности являются результаты проведенной оценки уязвимости, планы обеспечения транспортной безопасности, внутренние организационно-распорядительские документы, которые являются документами с грифом ограничения доступа «Для служебного пользования» и будут предоставлены представителю исполнителя на основании письменного запроса по месту хранения документов в рабочие дни в рабочее время, на основании заявления любого заинтересованного лица, поданного в письменной форме, подписанной руководителем, с указанием контактного лица, контактных номеров телефона/факса с соблюдением требований постановления Правительства Российской Федерации от 24.11.2015 № 1257.

Пунктом 2.7 Технического задания установлено, что в случае наступления обстоятельств, влекущих за собой необходимость проведения дополнительной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры не позднее 45 (сорока пяти) дней с даты заключения Контракта обеспечить проведение дополнительной оценки уязвимости.

В соответствии с пунктом 4.4. проекта контракта исполнитель в течение 5 (пяти) рабочих дней с даты окончания выполнения работ, но не позднее срока, установленного пунктом 1.4 контракта, направляет заказчику следующие документы:

- актуализированная оценка уязвимости объекта (утвержденная соответствующей компетентной службой);

- актуализированный план обеспечения транспортной безопасности (утвержденный соответствующей компетентной службой);

- проектная документация (согласованная с компетентной службой);

- рабочая документация (согласованная с компетентной службой);

- сметная документация с положительным заключением негосударственной экспертизы с учетом требований Закона № 44-ФЗ;

- акт сдачи-приемки выполненных работ;

- счет и (или)счет-фактуру или универсальный передаточный документ (в случае, если законодательством предусмотрено ее предоставление).

На основании части 1 статьи 2 Федерального закона от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (далее - Закон № 16-ФЗ) целями обеспечения транспортной безопасности являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.

Согласно части 1 статьи 4 Закона № 16-ФЗ обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, перевозчиков, если иное не установлено Законом № 16-ФЗ и иными федеральными законами.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 05.11.2009 № 1653-р (далее – Распоряжение № 1653-р) в соответствии с частью 2 статьи 10 названного Закона утвержден перечень работ, непосредственно связанных с обеспечением транспортной безопасности, в соответствии с которым к таким работам относятся:

1. Аккредитация специализированных организаций в области транспортной безопасности.

2. Оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

3. Категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

4. Осуществление контроля и надзора в области обеспечения транспортной безопасности.

5. Разработка и реализация планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

6. Формирование и ведение информационных ресурсов единой государственной информационной системы обеспечения транспортной безопасности, в том числе автоматизированных централизованных баз персональных данных о пассажирах.

Согласно подпункту 6 статьи 1 Закона № 16-ФЗ оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств представляет собой определение степени защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от угрозы совершения актов незаконного вмешательства.

Пунктами 1, 2, 3 статьи 5 Закона № 16-ФЗ установлено, что порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры проводится специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности с учетом требований по обеспечению транспортной безопасности на основе публичного договора.

При этом в силу подпункта 8 статьи 1 Закона № 16-ФЗ специализированные организации в области обеспечения транспортной безопасности - юридические лица, аккредитованные компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации, для проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.03.2009 № 289 утверждены Правила аккредитации юридических лиц для проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (далее - Правила аккредитации). 

Из изложенного следует, что специализированные организации в сфере обеспечения транспортной безопасности - это организации, осуществляющие проведение оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры, то есть наличие статуса специализированной организации дает право на проведение оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

В соответствии с пунктом 1 статьи 5 Закона № 16-ФЗ Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 12.04.2010 № 87 утвержден Порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (далее - Порядок № 87).

В силу пункта 6 Порядка № 87 результаты проведенной оценки уязвимости оформляются в виде документа с графическими планами-схемами в трех экземплярах (первый и второй экземпляры на бумажном носителе, третий - на электронном носителе) и направляются в компетентный орган в области обеспечения транспортной безопасности (далее - компетентный орган) для рассмотрения и принятия решения об утверждении, а именно в Федеральное дорожное агентство (приказ Минтранса России от 07.05.2013 № 178).

В силу пункта 9 Порядка № 87 при изменении конструктивных, технических и технологических характеристик объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства, и (или) потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, требований по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, в трехмесячный срок проводится дополнительная оценка уязвимости в части, касающейся произошедших изменений.

Из приведенных норм следует, что оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры является видом деятельности, для которого установлен особый порядок осуществления, предмет и способ оформления результата.

Результаты оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры являются основанием для выполнения следующего вида работ по обеспечению транспортной безопасности, а именно – разработка планов обеспечения транспортной безопасности (часть 1 статьи 9 Закона № 16-ФЗ).

Таким образом, для выполнения одного из видов работ, непосредственно связанных с обеспечением транспортной безопасности, поименованных в Распоряжении № 1653-р, участник закупки должен обладать специальным статусом (специализированная организация).

Как верно отмечено подателем жалобы оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, а также разработка и реализация планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств относятся к работам, непосредственно связанным с обеспечением транспортной безопасности, в связи с чем между указанными работами имеется функциональная связь, которая позволяет в целях удовлетворения потребностей заказчика объединять их в один лот.

Планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры утверждаются компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности. Реализация планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств осуществляется поэтапно. Количество этапов реализации планов и сроки их реализации определяются соответствующим планом обеспечения транспортной безопасности (часть 2 статьи 9 Закона № 16-ФЗ).

Приказом Минтранса Российской Федерации от 11.02.2010 № 34 утвержден Порядок разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденного приказом (далее - Порядок № 34).

Следовательно, разработка плана обеспечения транспортной безопасности хотя и является результатом деятельности, отличной от деятельности по проведению оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры, осуществляется иным субъектом, чем деятельность по оценке уязвимости, но обладает связью с оценкой уязвимости объекта транспортной инфраструктуры, поскольку указанные работы являются основой плана обеспечения транспортной безопасности. Содержащиеся в плане сведения (границы части объекта транспортной инфраструктуры, о строениях, помещениях, конструктивных, технологических и технических элементах объекта транспортной инфраструктуры, о местах размещения и составе конструкций объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства и иные сведения в соответствии с пунктом 4 Порядка № 34) фактически отражают учтенную при оценке уязвимости объекта транспортной безопасности информацию об объекте транспортной инфраструктуры.

Реализация плана обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в соответствии с Распоряжением № 1653-р также является деятельностью, непосредственно связанной с обеспечением транспортной безопасности.

Согласно ответу Росавтодора от 13.11.2020 № 09-26/32774 на запрос заявителя (т.1, л.д. 124-126) в соответствии с утвержденными планами объектов транспортной инфраструктуры, к этапам их реализации относятся:

- привлечение специализированной организации для выполнения проектно-изыскательских работ по оснащению ОТИ техническими системами обеспечения транспортной безопасности и инженерными сооружениями обеспечения транспортной безопасности;

- оснащение ОТИ техническими системами обеспечения транспортной безопасности и инженерными сооружениями обеспечения транспортной безопасности;

- проведение как самостоятельно, так и с участием представителей федеральных органов исполнительной власти в соответствии с их компетенцией учений и тренировок в целях оценки эффективности и полноты реализации Плана ОТИ;

- привлечение подразделения транспортной безопасности в целях защиты ОТИ от актов незаконного вмешательства.

Следовательно, разработанный на основании результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры план обеспечения транспортной безопасности предусматривал как отдельный этап его реализации выполнение проектно-изыскательских работ по оснащению ОТИ техническими системами обеспечения транспортной безопасности и инженерными сооружениями обеспечения транспортной безопасности.

В силу пункта 15 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации инженерные изыскания - изучение природных условий и факторов техногенного воздействия в целях рационального и безопасного использования территорий и земельных участков в их пределах, подготовки данных по обоснованию материалов, необходимых для территориального планирования, планировки территории и архитектурно-строительного проектирования.

Состав разделов проектной документации и требования к содержанию этих разделов Подрядчик принимает в соответствии с Положениями о составе разделов проектной документации и требованиям к их содержанию, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 № 87 (по согласованию с заказчиком) и требованиями по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры по видам транспорта на этапе их проектирования и строительства и требований по обеспечению транспортной безопасности объектов (зданий, строений, сооружений), не являющихся объектами транспортной инфраструктуры и расположенных на земельных участках, прилегающих к объектам транспортной инфраструктуры и отнесенных в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации к охранным зонам земель транспорта, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 23.01.2016 № 29 (пункт 20.10.4 Технического задания).

Таким образом, как верно указано судом первой инстанции, разработка проектно-сметной документации, исходя из приведенных выше положений Гражданского и Градостроительного кодексов Российской Федерации, положений документации по спорной закупке, по своему предмету, содержанию и результату отличается от деятельности по проведению оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры и по разработке Плана обеспечения транспортной безопасности.

Вместе с тем, при оценке действий заказчика по объединению трех видов работ в один лот на соответствие положениям пункта 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе следует исходить не только из наличия у каждого из объединенных работ самостоятельного правового регулирования в части порядка выполнения, утверждения результатов, а также лиц, которые могут выполнять работы, но и из особенностей выполняемых работ с точки зрения цели, достижение которой преследовал заказчик при формировании объекта закупки.

В силу статьи 6 Закона № 44-ФЗ, к числу основных принципов контрактной системы относятся принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд и принцип эффективности осуществления закупки (эффективного использования источников финансирования), который должен соблюдаться наряду с принципом обеспечения конкуренции.

Согласно части 2 статьи 33 Закона № 44-ФЗ потребности заказчика являются определяющим фактором при установлении им соответствующих требований.

Действующее законодательство в сфере осуществления закупок допускает самостоятельное формирование заказчиком своего заказа, исходя из потребностей последнего. 

Как неоднократно отмечалось в судебной практике, основной целью любой закупки является не обеспечение максимально выгодных условий коммерческим организациям, принимающим участие в такой закупке, а обеспечение государственных либо муниципальных нужд.

В рассматриваемом случае государственная нужда состоит в необходимости подготовки документации для обеспечения транспортной безопасности.

Каждый из поименованных видов работ (деятельность по проведению оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры,  разработка плана обеспечения транспортной безопасности, реализация разработанного плана) являются работами, непосредственно связанными с обеспечением транспортной безопасности.

Приведенное правовое регулирование позволяет прийти к выводу, что  указанные виды работ являются последовательными, однако при выполнении любого из приведенных видов работ может возникнуть ситуация, при которой, к примеру, решения проектной документации потребуют новой оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры и как следствие – изменение плана обеспечения транспортной безопасности.

В силу пункта 9 Порядка № 87, при изменении конструктивных, технических и технологических характеристик объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства, и/или потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, требований по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, в месячный срок проводится дополнительная оценка уязвимости в части, касающейся произошедших изменений.

В связи с указанным пунктом 2.7 проекта контракта установлено, что в случае наступления обстоятельств, влекущих за собой необходимость проведения дополнительной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры не позднее 45 (сорока пяти) дней с даты заключения Контракта обеспечить проведение дополнительной оценки уязвимости.

Разделение указанных видов работ по разным закупкам и привлечение разных подрядчиков не позволит в оперативном порядке вносить изменения в результаты трех видов работ, а, напротив, повлечет дополнительное расходование бюджетных средств на проведение дополнительной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры.

Следовательно, объединение приведенных работ и установление соответствующего специального требования к участнику закупки в виде наличия у него статуса специализированной организации, направлено на наиболее эффективное расходование бюджетных средств, разумное и целевое использование бюджетных средств, выделенных для обеспечения транспортной безопасности, оперативное решение возникающих при формировании проектной документации вопросов, связанных с оценкой уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и корректировкой плана обеспечения транспортной безопасности.

Указанное позволяет прийти к выводу о наличии между объединенными в один лот работами технологической и функциональной связи, что правомерно явилось основанием для объединения трех видов работ (деятельность по проведению оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры,  разработка плана обеспечения транспортной безопасности, реализация разработанного плана) в один лот и, как следствие, установление дополнительного требования к участникам закупки – наличие статуса специализированной организации.

Как Закон № 44-ФЗ, так и Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ) при формировании закупки фактически усмотрение заказчика в части описания объекта закупки не ограничивает, но в любом случае указывает на недопустимость ограничения конкуренции.

Однако в рассматриваемом случае в документации не должны быть установлены условия закупки, которые удовлетворяли бы абсолютно всех возможных участников, имеющих возможность осуществить работы по подготовке проектной документации.

Само по себе отсутствие у какого-либо лица возможности исполнить контракт в силу отсутствия специального статуса в рамках спорной закупки не свидетельствует об ограничении конкуренции при проведении спорного аукциона.

Возможное сужение круга участников закупки с одновременным повышением эффективности использования финансирования (обеспечением его экономии), исходя из положений пункта 1 статьи 1 Закона № 44-ФЗ, не может являться единственным основанием для вывода о  нарушении требований Закона № 135-ФЗ.

Поскольку судом апелляционной инстанции установлена правомерность предъявления требования о наличии статуса специализированной организации, то следует признать правомерным и установление заказчиком значимости критерия «Цена контракта» - 40% (коэффициент значимости 0,4), значимость критерия «Квалификация участников закупки» - 60% (коэффициент значимости 0,6), что соответствует постановлению Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1085.

Принимая во внимание вышеуказанные положения процессуального и материального права, проанализировав доводы апелляционной жалобы, оценив все имеющиеся доказательства по делу в их совокупности и взаимосвязи согласно требованиям статей 65, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что у антимонопольного органа отсутствовали основания для вынесения оспариваемых ненормативных актов (решения № ТО002/06/105-3017/2020 от 19.11.2020 и предписания по делу № ТО002/06/105-3017/2020 от 19.11.2020), в связи с чем решение и предписание управления подлежит признанию недействительным, как несоответствующие нормам антимонопольного законодательства и законодательства о контрактной системе и нарушающее права и законные интересы заявителя.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции подлежит отмене на основании пункта 4 части 1, пункта 3 части 2 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционная жалоба – без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции 

 

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 02.08.2021 по делу № А07-3632/2021 отменить.

Заявление Управления коммунального хозяйства и благоустройства Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан удовлетворить, признать недействительными решение и  предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан от 19.11.2020 № ТО002/06/105-3017/2020. 

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

 

Председательствующий судья                                           Е.В. Бояршинова

 

Судьи                                                                         А.А. Арямов

 

                                                                                   П.Н. Киреев