ТРИНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

191015, Санкт-Петербург, Суворовский пр., 65, лит. А

http://13aas.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело №А21-2751/2022

04 марта 2023 года

г. Санкт-Петербург

Резолютивная часть постановления объявлена   07 февраля 2023 года

Постановление изготовлено в полном объеме  04 марта 2023 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего  Денисюк М.И.

судей  Зотеевой Л.В., Протас Н.И.

при ведении протокола судебного заседания:  ФИО1

при участии:  

от заявителя: предст. ФИО2 – доверенность от 20.12.2022

от заинтересованного лица: предст. ФИО3 – доверенность от 17.11.2022

от третьего лица: предст. ФИО4 – доверенность от 09.01.2023

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-39055/2022) Контрольно-счетной палаты Калининградской области на решение Арбитражного суда Калининградской области от 18.10.2022 по делу № А21-2751/2022 (судья Залужная Ю.Д.), принятое

по заявлению Государственного казенного учреждения «Калининградская областная фармацевтическая компания»

к  Контрольно-счетной палате Калининградской области

третье лицо: Министерство здравоохранения Калининградской области

об оспаривании представления от 24.01.2022 № 39

установил:

Государственное казенное учреждение «Калининградская областная фармацевтическая компания» (далее – заявитель, Учреждение, ГКУ Облфармкомпания) обратилось в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением о признании недействительным представления Контрольно-счетной палаты Калининградской области (далее – КСП Калининградской области) от 24.01.2022 № 39.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство здравоохранения Калининградской области (далее – Министерство).

Решением суда первой инстанции от 18.10.2022 заявленные Учреждением требования удовлетворены, оспариваемое представление от 24.01.2022 № 39 признано недействительным.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, КСП Калининградской области обратилась с апелляционной жалобой, в которой просила решение суда от 18.10.2022 отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных Учреждением требований. Податель жалобы указывает на то, что выводы суда первой инстанции о проведении КСП Калининградской области встречной проверки в отношении Учреждения и направлении двух представлений по результатам проверки в отношении Учреждения являются необоснованными и не соответствуют обстоятельствам дела. Как указывает податель жалобы, оспариваемое представление от 24.01.2022 № 39 является мерой реагирования, а не мерой принуждения. По мнению подателя жалобы, с учетом положений статьи 11 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», статьи 18 Закона Калининградской области от 19.11.2021 № 23 «О Контрольно-счетной палате Калининградской области» (далее – Закон КО от 19.11.2021 № 23), а также Федерального закона от 27.10.2015 № 291-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации»  КСП Калининградской области при осуществлении внешнего финансового контроля, связанного с расходованием бюджетных средств, вправе квалифицировать нарушения не только требований бюджетного законодательства, но и требований гражданского, трудового, бухгалтерского законодательства, связанные с предметом проводимой проверки по вопросу контроля законности и результативности использования средств бюджета. Податель жалобы также указывает на то, что в соответствии с пунктом 4 статьи 15 Закона КО от 19.11.2021 № 23 к полномочиям КСП Калининградской области относится проведение аудита в сфере закупок товаров, работ и услуг в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ); в ходе проверки в соответствии с программой контрольного мероприятия КСП Калининградской области проведено контрольное мероприятие с применением аудита в сфере закупок в комплексе мероприятий по контролю за использованием средств бюджета, в ходе которого выявлены нарушения части 8 статьи 30, частей 6, 13.1 статьи 34, статьи 94, части 1 статьи 5 Закона № 44-ФЗ; в пунктах 1, 2, 3 оспариваемого представления от 24.01.2022 № 39 Учреждению предложено самостоятельно принять меры по устранению выявленных нарушений, при этом Учреждение не ограничено в выборе способов устранения нарушений. Податель жалобы также указывает на то, что в соответствии с пунктом 13 статьи 15 Закона КО от 19.11.2021 № 23 КСП Калининградской области участвует в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции; в рамках контрольного мероприятия установлено, что ведущий специалист отдела государственных закупок имеет одинаковую фамилию с руководителем контрактной службы Учреждения (начальником отдела государственных закупок) и находится в непосредственной подчиненности, при этом КСП Калининградской области не квалифицировала данное обстоятельство как коррупционное правонарушение, а предложило Учреждению самостоятельно обеспечить организацию работы по выявлению коррупционных рисков, возникающих на разных этапах закупочной деятельности и мер по их минимизации. Также податель жалобы не согласен с выводом суда первой инстанции о том, что пункт 4 представления от 24.01.2022 № 39 о рассмотрении вопроса по привлечению к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в выявленных в ходе проверки нарушениях, не отвечает признаку законности. Податель жалобы полагает необоснованными ссылки суда первой инстанции на то, что согласно отчету Министерства здравоохранения Калининградской области об исполнении мероприятий, согласованному и принятому Министерством здравоохранения Российской Федерации, целевой показатель выполнен на 110%; податель жалобы ссылается на то, что в ходе проверки КСП Калининградской области установлено, что по состоянию на 01.01.2021 в бухгалтерском (бюджетном) учете Учреждения на счете 105 31 (склад «Софинансирование кардиология» числились в остатке лекарственные препараты на сумму 74,9% от  общей суммы закупки лекарственных препаратов в рамках реализации регионального проекта «Борьба с сердечно-сосудистыми заболеваниями»; остатки лекарственных препаратов в проверяемом периоде значительно превышают объемы их отгрузки медицинским учреждениям Калининградской области, что по мнению КСП Калининградской области может привести к возникновению рисков списания невостребованных лекарственных препаратов в Учреждении в связи с истечением срока годности на сумму более 35 млн.рублей.

В судебном заседании 07.02.2023 представитель КСП Калининградской области поддержал доводы апелляционной жалобы, представители Учреждения и Министерства возражали против удовлетворения апелляционной жалобы.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как установлено судом и следует из материалов дела, в соответствии с пунктом 6 Плана работы на IV квартал 2021 года, утвержденного решением коллегии КСП Калининградской области от 30.09.2021 № 16, а также на основании утвержденной Программы контрольного мероприятия  и удостоверения на право проведения контрольного мероприятия от 15.11.2021 № 34  КСП Калининградской области проведено контрольное мероприятие «Проверка законности, результативности (эффективности и экономности) использования средств областного бюджета, выделенных на реализацию мероприятий регионального проекта «Борьба с сердечно-сосудистыми заболеваниями», подпрограммы «Профилактика заболеваний и формирование здорового образа жизни. Развитие первичной медикосанитарной помощи» государственной программы Калининградской области «Развитие здравоохранения» и в рамках национального проекта «Здравоохранение» в отношении Учреждения и  Министерства за 2020 год.

По результатам контрольного мероприятия в отношении Учреждения составлен акт от 09.12.2021 и выдано оспариваемое представление от 24.01.2022 №39, в котором отражены следующие обстоятельства:

Плановые показатели результативности регионального проекта «Борьба с сердечно-сосудистыми заболеваниями» перевыполнены. Вместе с тем, на 01.01.2021 остатки лекарственных препаратов, закупленных Учреждением в 2020 году составляют 35909,4 тыс. руб. или 74,9% от общей суммы закупки (47948,4 тыс.руб). 

По результатам контрольного мероприятия в Учреждении установлены нарушения части 8 статьи 30, частей 6, 13.1 статьи 34, статьи 94 Закона № 44-ФЗ и условий заключаемых контрактов (несоблюдение сроков поставки и оплаты лекарственных средств, отсутствие экспертизы результатов поставки товара и т.д.), что свидетельствует о недостаточном внутреннем контроле, осуществляемом в Учреждении за процедурами закупок, ведения бюджетного учета, в том числе принятия к учету первичных учетных документов, отражения информации, указанной в первичных учетных документах, государственных контрактах и является нарушением статьи 19 Федерального закона РФ от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете». 

Согласно статье 38 Закона № 44-ФЗ на основании приказа исполняющего обязанности директора Учреждения от 17.09.2019 № 29-ОД руководителем контрактной службы назначена начальник отдела государственных закупок. Ведущий специалист отдела государственных закупок имеет одинаковую фамилию с руководителем контрактной службы - начальником отдела государственных закупок Учреждения и находится в непосредственной подчиненности. 

В нарушение части 1 статьи 5 Закона № 44-ФЗ электронный документооборот между участниками контрактной системы в сфере закупок в Учреждении не организован. Распорядительные документы, подтверждающие полномочия лиц на размещение информации и документов в единой информационной системе информации о закупке, и лиц имеющих право подписи документов, от имени Учреждения в проверяемом периоде отсутствуют. 

 

С учетом изложенного Учреждению предложено:

- принять меры по соблюдению законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; 

- осуществлять контроль за целевым и эффективным использованием бюджетных средств, в том числе осуществлять внутренний контроль за процедурой закупочного процесса, ведения бюджетного учета, в том числе принятия к учету первичных учетных документов, отражения информации, указанной в первичных учетных документах, государственных контрактах (договорах); 

- в соответствии с требованиями части 6 статьи 34 Закона № 44-ФЗ за ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных государственными контрактами, заключенными в рамках реализации Регионального проекта в 2020 году провести претензионно-исковую работу с поставщиками и взыскать штрафы и санкции, подлежащие уплате по заключенным с ними контрактам в полном объеме;

 - рассмотреть вопрос по привлечению к дисциплинарной ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также принять меры по пресечению и предупреждению нарушений в дальнейшем; 

- обеспечить организацию работы по выявлению коррупционных рисков, возникающих на разных этапах закупочной деятельности и мер по их минимизации. 

Не согласившись с указанным представлением, Учреждение обратилось в суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные Учреждением требования, признал недействительным представление КСП Калининградской области от 24.01.2022 № 39.

Исследовав материалы дела, выслушав и оценив доводы сторон, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы КСП Калининградской области и отмены решения суда первой инстанции от 18.10.2022 в связи со следующим.

В соответствии с пунктом 1 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Согласно пункту 2 статьи 265 ГК РФ внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее - органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля).

Порядок осуществления полномочий органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (пункт 3 статьи 268.1 БК РФ).

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 268.1 БК РФ полномочиями органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля являются:

контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также за соблюдением условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета;

контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета;

контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

При осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля:

проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в соответствии от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»,

направляются объектам контроля представления, предписания.

Полномочия КСП Калининградской области как постоянно действующего органа внешнего финансового контроля закреплены в Законе КО от 19.11.2021 №23.

В соответствии с пунктами 1 и 3 статьи 16 Закона КО от 19.11.2021 № 23 объектами внешнего государственного финансового контроля являются главные распорядители (распорядители, получатели) средств областного бюджета, главные администраторы (администраторы) доходов областного бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита областного бюджета; государственные учреждения Калининградской области.

В соответствии с пунктом 1 статьи 25 Закона КО от 19.11.2021 № 23 КСП Калининградской области по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы Калининградской области, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для принятия мер по устранению выявленных бюджетных и иных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба Калининградской области, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

ГКУ Облфармкомпания является государственным казенным учреждением Калининградской области, находящемся в ведении Министерства здравоохранения Калининградской области (Постановление Правительства Калининградской области от 12.10.2009 № 599); финансовое обеспечение деятельности Учреждения осуществляется за сет средств областного бюджета на основании бюджетной сметы.

Таким образом, с учетом положений статьи 266.1 БК РФ и статьи 16 Закона КО от 19.11.2021 № 23  Учреждение является объектом внешнего государственного финансового контроля, который осуществляется КСП Калининградской области.

В соответствии с пунктом 2 статьи 267.1 БК РФ под проверкой в целях осуществления государственного (муниципального) финансового контроля понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной отчетности, бухгалтерской (финансовой) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период.

Согласно пункту 3 статьи 267.1 БК РФ под выездными проверками в целях осуществления государственного (муниципального) финансового контроля понимаются проверки, проводимые по месту нахождения объекта контроля, в ходе которых в том числе определяется фактическое соответствие совершенных операций данным бюджетной отчетности, бухгалтерской (финансовой) отчетности и первичных документов.

Под встречными проверками в целях осуществления государственного (муниципального) финансового контроля понимаются проверки, проводимые в рамках выездных и (или) камеральных проверок в целях установления и (или) подтверждения фактов, связанных с деятельностью объекта контроля.

Из материалов дела усматривается, что в соответствии с пунктом 6 Плана работы на IV квартал 2021 года, утвержденного решением коллегии КСП Калининградской области от 30.09.2021 № 16 (том 1 л.д.107), а также на основании утвержденной Программы контрольного мероприятия (том 1 л.д.101-106) и удостоверения на право проведения контрольного мероприятия от 15.11.2021 № 34 (том 1 л.д.99) КСП Калининградской области проведено контрольное мероприятие «Проверка законности, результативности (эффективности и экономности) использования средств областного бюджета, выделенных на реализацию мероприятий регионального проекта «Борьба с сердечно-сосудистыми заболеваниями», подпрограммы «Профилактика заболеваний и формирование здорового образа жизни. Развитие первичной медикосанитарной помощи» государственной программы Калининградской области «Развитие здравоохранения» и в рамках национального проекта «Здравоохранение» в отношении как Учреждения так и  Министерства за 2020 год.

Вопреки выводам суда первой инстанции из вышеуказанных документов усматривается, что было проведено 2 контрольных мероприятия в отношении двух объектов контроля (Учреждения и Министерства). При этом, проведение проверки в отношении Учреждения не являлось встречной проверкой по смыслу пункта 3 статьи 267.1 БК РФ, а являлось самостоятельным контрольным мероприятием.

По окончании контрольного мероприятия в отношении Учреждения составлен акт от 09.12.2021 (том 1 л.д.36-65), в котором отражены результаты проверки и выводы о нарушениях, допущенных со стороны Учреждения. 

По результатам контрольного мероприятия, проведенного в отношении Учреждения, в соответствии с пунктом 1 статьи 25 Закона КО от 19.11.2021 № 23 КСП Калининградской области выдано оспариваемое представление от 24.01.2022 № 39.

С учетом изложенного, вопреки выводам суда первой инстанции, в данной части (в части проведения проверки Учреждения как объекта контроля, по результатам которой Учреждению выдано оспариваемое представление) КСП Калининградской области не было допущено превышения полномочий, предоставленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и Законом КО от 19.11.2021 № 23.

Вместе с тем, ошибочные выводы суда первой инстанции в данной части, не привели в целом к принятию неправильного решения ввиду следующего.

Как следует из акта по результатам контрольного мероприятия от 09.12.2021  КСП Калининградской области в рамках Цели 1 проведена проверка соблюдения  законодательства Российской Федерации, нормативных правовых и распорядительных документов органов исполнительной власти Калининградской области, регламентирующих исполнение областного бюджета в части предоставления и расходования средств, направленных на реализацию мероприятий регионального проекта «Борьба с сердечно-сосудистыми заболеваниями», подпрограммы «Профилактика заболеваний и формирование здорового образа жизни. Развитие первичной медикосанитарной помощи» государственной программы Калининградской области «Развитие здравоохранения» и в рамках национального проекта «Здравоохранение».

Главой 7  Региональной программы Калининградской области «Борьба с сердечно-сосудистыми заболеваниями» (далее – Региональная программа), утвержденной Постановлением Правительства Калининградской области от 27.06.2019 № 436 (в редакции от 01.07.2021), предусмотрено льготное лекарственное обеспечение в течение календарного года лиц, перенесших сердечнососудистые заболевания.

Согласно статье 7-1 Закона Калининградской области от 17.06.2016 № 538 «О здравоохранении в Калининградской области» Учреждение в соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ осуществляет в качестве единственного поставщика (исполнителя) полномочия по оказанию услуг по закупке, приемке хранению, учету, отпуску и доставке лекарственных препаратов, специализированных продуктов лечебного питания, медицинских изделий, средств для дезинфекции для государственных медицинских организаций Калининградской области, участвующих в реализации программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи по перечню, установленному уполномоченным органом Калининградской области в сфере здравоохранения.

Законом Калининградской области от 02.12.2019 № 347 «Об областном бюджете на 2020 год и плановые периоды 2021 и 2022 годов», а также Постановлением Правительства Калининградской области от 30.04.2013 № 273 на реализацию мероприятий регионального проекта «Борьба с сердечно-сосудистыми заболеваниями» и обеспечение в 2020 году профилактики развития сердечно-сосудистых заболеваний и сердечно-сосудистых осложнений у пациентов высокого риска, находящихся на диспансерном наблюдении, утверждены бюджетные ассигнования в объеме 47948,4 тыс.рублей.

Как установлено КСП Калининградской области, по данным отчета об исполнении бюджета (по форме ОКУД 0503127) кассовое исполнение по целевой статье  «Обеспечение в 2020 году профилактики развития сердечно-сосудистых заболеваний и сердечно-сосудистых осложнений у пациентов высокого риска, находящихся на диспансерном наблюдении» по результатам 2020 года составило 47948,4 тыс.рублей (100%)

При этом КСП  Калининградской области установлено (стр. 25-27 акта от 09.12.2021), что на 01.01.2021 остатки лекарственных препаратов, закупленных Учреждением в 2020 году составляют 35909,4 тыс. рублей или 74,9% от общей суммы закупки (47948,4 тыс.рублей); информация об остатках препаратов приведена в Приложении № 1 к акту от 09.12.2021. Остатки лекарственных препаратов в проверяемом периоде значительно превышают объемы их отгрузки медицинским учреждениям Калининградской области, в Учреждении числятся значительные остатки невостребованных лекарственных препаратов, что, по мнению КСП Калининградской области, может привести к возникновению рисков списания невостребованных лекарственных препаратов в Учреждении в связи с истечением срока годности.

Вместе с тем, ни в акте от 09.12.2021, ни в оспариваемом представлении от 24.01.2022 № 34 не указано, какие нормы действующего законодательства нарушены Учреждением при наличии на 01.01.2021 остатков лекарственных препаратов, закупленных в 2020 году. 

КСП Калининградской области не установлено и не доказано, что превышение остатков лекарственных препаратов у Учреждения над объемами их отгрузки медицинским учреждениям Калининградской области обусловлено неправомерными (незаконными) действиями Учреждения; не установлено и не доказано, что при наличии заявок медицинских учреждений Калининградской области Учреждение неправомерно не направляло в данные медицинские учреждения закупленные  в 2020 году лекарственные препараты.

Предположения подателя жалобы о том, что наличие  значительных остатков невостребованных лекарственных препаратов у Учреждения может привести к возникновению рисков списания невостребованных лекарственных препаратов в Учреждении в связи с истечением срока годности, документально не подтверждены и не могут являться основанием для выдачи представления о принятии мер по устранению выявленных бюджетных и иных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба Калининградской области в порядке статьи 25 Закона КО от 19.11.2021 № 23.

Более того в тексте представления от 24.01.2022 № 34 в части предложений по устранению нарушений, не содержится каких-либо требований об устранении вышеуказанного нарушения.

Как следует из акта по результатам контрольного мероприятия от 09.12.2021, КСП Калининградской области в рамках Цели 2 проведен анализ закупочной деятельности, связанной с реализацией Регионального проекта и качества планирования расходования бюджетных средств, направляемых на указанные цели.

Как установлено КСП Калининградской области, в 2020 году Учреждением  при расходовании бюджетных средств, направленных на реализацию мероприятий Регионального проекта, соответствии с требованиями Закона № 44-ФЗ заключен 21 контракт (договор) на общую сумму 47948,4 тыс. рублей

По результатам контрольного мероприятия КСП Калининградской области установлены следующие нарушения Закона № 44-ФЗ со стороны Учреждения:

1) Согласно статье 38 Закона № 44-ФЗ на основании приказа исполняющего обязанности директора Учреждения от 17.09.2019 № 29-ОД руководителем контрактной службы назначена начальник отдела государственных закупок ФИО5. При этом, ведущий специалист отдела государственных закупок  - ФИО6 имеет одинаковую фамилию с руководителем контрактной службы - начальником отдела государственных закупок Учреждения и находится в ее непосредственном подчинении. 

2) В нарушение части 1 статьи 5 Закона № 44-ФЗ электронный документооборот между участниками контрактной системы в сфере закупок в Учреждении не организован. Распорядительные документы, подтверждающие полномочия лиц на размещение информации и документов в единой информационной системе информации о закупке, и лиц имеющих право подписи документов, от имени Учреждения в проверяемом периоде отсутствуют (в ходе проверки не представлены). 

3) Нарушение части 8 статьи 30, частей 6, 13.1 статьи 34, статьи 94 Закона №44-ФЗ и условий контрактов (несоблюдение сроков поставки и оплаты лекарственных средств, ненаправление требований о взыскании неустойки за ненадлежащее исполнение условий контрактов,  отсутствие актов сверки расчетов,   отсутствие экспертизы результатов поставки товара и т.д.), что по мнению КСП Калининградской области свидетельствует о недостаточном внутреннем контроле, осуществляемом в Учреждении за процедурами закупок, ведения бюджетного учета, в том числе принятия к учету первичных учетных документов, отражения информации, указанной в первичных учетных документах, государственных контрактах и является нарушением статьи 19 Федерального закона РФ от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете». 

С учетом выявленных нарушений в представлении от 24.01.2022 № 34 Учреждению предложено:

- принять меры по соблюдению законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; 

- осуществлять контроль за целевым и эффективным использованием бюджетных средств, в том числе осуществлять внутренний контроль за процедурой закупочного процесса, ведения бюджетного учета, в том числе принятия к учету первичных учетных документов, отражения информации, указанной в первичных учетных документах, государственных контрактах (договорах); 

- в соответствии с требованиями части 6 статьи 34 Закона № 44-ФЗ за ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных государственными контрактами, заключенными в рамках реализации Регионального проекта в 2020 году провести претензионно-исковую работу с поставщиками и взыскать штрафы и санкции, подлежащие уплате по заключенным с ними контрактам в полном объеме;

 - рассмотреть вопрос по привлечению к дисциплинарной ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также принять меры по пресечению и предупреждению нарушений в дальнейшем; 

- обеспечить организацию работы по выявлению коррупционных рисков, возникающих на разных этапах закупочной деятельности и мер по их минимизации. 

Суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что возлагая оспариваемым представлением от 24.01.2022 № 34 на Учреждение обязанность обеспечить соблюдение законодательства о контрактной системе (пункты 1-3), КСП Калининградской области вышла за пределы полномочий.

Действующее законодательство разграничивает правоотношения, которые связаны с планированием, финансовым обеспечением, принятием и исполнением расходных обязательств организации, возникающих из государственных и муниципальных контрактов, регулируемые бюджетным правом, и правоотношения в сфере размещения, заключения и исполнения таких контрактов.

 Согласно статье 268.1 БК РФ к полномочиям органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля относятся: контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также за соблюдением условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета; контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета; контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

В соответствии с частью 1 статьи 98 Закона № 44-ФЗ аудит в сфере закупок осуществляется Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации, образованными законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. 

Органы, указанные в части 1 настоящей статьи (далее - органы аудита в сфере закупок), в пределах своих полномочий осуществляют анализ и оценку результатов закупок, достижения целей осуществления закупок (часть 2  статьи 98 Закона №44-ФЗ).

Для достижения целей, указанных в части 2 настоящей статьи, органы аудита в сфере закупок осуществляют экспертно-аналитическую, информационную и иную деятельность посредством проверки, анализа и оценки информации о законности, целесообразности, об обоснованности, о своевременности, об эффективности и о результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам (часть 3 статьи 98 Закона № 44-ФЗ).

 

Таким образом, аудит в сфере закупок представляет собой вид внешнего государственного (муниципального) контроля, осуществляемого указанными органами аудита в сфере закупок в целях проверки осуществления закупок товаров, работ, услуг, в том числе на соответствие их указанным выше требованиям Закона № 44-ФЗ.

Суд первой инстанции обоснованно указал на то, что в силу вышеприведенных нормативных положений, аудит в сфере закупок товаров, работ и услуг является отдельным контрольным мероприятием, проводимым с учетом положений статьи 98 Закона № 44-ФЗ.

Полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации по осуществлению внешнего государственного финансового контроля в сфере закупок для государственных нужд определены Законом № 44-ФЗ . В соответствии с частью 1 статьи 98 Закона № 44-ФЗ контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации осуществляется аудит в сфере закупок, существо которого обозначено в части 2 данной статьи и сводится к анализу и оценке результатов закупок, достижения целей осуществления закупок.

Проведение аудита, предусмотренного статьей 98 Закона № 44-ФЗ, не предполагает возможность применения контрольно-счетным органом по окончании данного мероприятия каких-либо мер административного принуждения, в том числе выдачу предписаний (представлений).

Из положений «СГА 302. Стандарт внешнего государственного аудита (контроля). Аудит в сфере закупок товаров, работ и услуг, осуществляемых объектами аудита (контроля)», утвержденного Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 21.04.2016 № 17К (1092) (далее - Стандарт СГА), не следует, что  по итогам аудита в сфере закупок выдаются представления.

Как обоснованно указал суд первой инстанции, применение такой меры возможно только в случае проведения контрольного мероприятия в порядке главы 5 Закона № 44-ФЗ.

В рассматриваемом случае, как следует из Плана работы на IV квартал 2021 года, утвержденным решением коллегии КСП Калининградской области от 30.09.2021 № 16, утвержденной Программы контрольного мероприятия и удостоверения на право проведения контрольного мероприятия от 15.11.2021 № 34 КСП Калининградской области проведено контрольное мероприятие «Проверка законности, результативности (эффективности и экономности) использования средств областного бюджета, выделенных на реализацию мероприятий регионального проекта «Борьба с сердечно-сосудистыми заболеваниями»

С учетом изложенного, доводы подателя жалобы о том, что в силу пункта 4 статьи 15 Закона КО от 19.11.2021 № 23 КСП Калининградской области наделена полномочиями по проведению аудита в сфере закупок товаров, работ и услуг в соответствии с Законом № 44-ФЗ, что дает указанному органу право на проведение указанного аудита в рамках проверок, проводимых в соответствии с пунктом 2 статьи 267.1 БК РФ обоснованно отклонены судом первой инстанции как несостоятельные.

В отношении пункта 3 представления от 24.01.2022 № 34, которым Учреждению предложено  в соответствии с требованиями части 6 статьи 34 Закона № 44-ФЗ провести претензионно-исковую работу с поставщиками и взыскать штрафы и санкции, подлежащие уплате по заключенным с ними контрактам в полном объеме, суд апелляционной инстанции также соглашается с позицией суда первой инстанции и Учреждения.

Согласно части 42.1 статьи 112 Закона № 44-ФЗ начисленные поставщику (подрядчику, исполнителю), но не списанные заказчиком суммы неустоек (штрафов, пеней) в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением в 2015, 2016 и 2020 годах обязательств, предусмотренных контрактом, подлежат списанию в случаях и порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации.

Таким образом, в 2020 году действует антикризисная мера в виде обязанности государственного (муниципального) заказчика списать начисленные поставщику (подрядчику, исполнителю) суммы неустоек (штрафов, пеней).

 

Порядок списания неустоек регулируется Правилами № 783.

В соответствии с подпунктом «а» пункта 3 Правил № 783 списание начисленных и неуплаченных сумм неустоек (штрафов, пеней) осуществляется заказчиком в случае, если общая сумма начисленных и неуплаченных неустоек (штрафов, пеней) не превышает 5 процентов цены контракта, заказчик осуществляет списание начисленных и неуплаченных сумм неустоек (штрафов, пеней) за исключением случая, предусмотренного подпунктом "в" названного пункта.

Согласно пункту 5 Правил № 783 при наличии документа о подтвержденных сторонами контракта расчетах по начисленной и неуплаченной сумме неустоек (штрафов, пеней) основанием для принятия решения о списании начисленной и неуплаченной суммы неустоек (штрафов, пеней) является в случае, предусмотренном подпунктом «а» пункта 3 настоящих Правил, - исполнение поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств (за исключением гарантийных обязательств) по контракту в полном объеме, подтвержденное актом приемки или иным документом.

Основанием для принятия решения о списании неустойки (штрафа) в настоящем случае является исполнение поставщиком обязательств (за исключением гарантийных обязательств) по контракту в полном объеме, подтвержденное актом приемки или иным документом (подпункт «а» пункта 3, подпункт «а» пункта 5 Правил № 783).

Применительно к пункту 40 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017), списание неустоек (штрафов, пеней) является обязанностью заказчика. Аналогичная правовая позиция изложена в определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 19.04.2022 № 302-ЭС21-25561 по делу № А69-2869/2020.

Как указывает Учреждение, по контрактам, заключенным в 2020 году в рамках расходования бюджетных средств, направленных на реализацию мероприятий Регионального проекта, сумма неустойки (штрафа) за неисполнение поставщиком обязательств не превышала 5%. Следовательно, заказчик (Учреждение) обязан был самостоятельно рассмотреть вопрос о списании неустойки в порядке, предусмотренном подпунктом «а» пункта 3, подпунктом «а» пункта 5 Правил № 783, вне зависимости от наличия или отсутствия обстоятельств, повлекших невозможность исполнения контрактов в связи с распространением новой коронавирусной инфекции, и доказанности таких обстоятельств, поскольку положения подпункта «в» пункта 3, подпункта «в» пункта 5 Правил № 783 не подлежат применению к данной ситуации.

КСП Калининградской области не установлено и не доказано, что по контрактам, заключенным в 2020 году в рамках расходования бюджетных средств, направленных на реализацию мероприятий Регионального проекта, сумма неустойки (штрафа) за неисполнение поставщиком обязательств превышала 5%. Следовательно не подтверждено наличие у Учреждения обязанности по направлению претензий и взысканию с поставщиков неустойки (штрафов) за неисполнение вышеуказанных контрактов.

Выводы КСП Калининградской области о том, что в нарушение части 1 статьи 5 Закона № 44-ФЗ Учреждением не организован электронный документооборот между участниками контрактной системы в сфере закупок, являются необоснованными, поскольку непредставление на момент проведения проверки документов, подтверждающих полномочия лиц на размещение информации и документов в единой информационной системе информации о закупке, и лиц имеющих право подписи документов, от имени Учреждения, не свидетельствует о отсутствии электронного документооборота между участниками контрактной системы.

Нарушение статьи 38 Закона № 44-ФЗ КСП Калининградской области также не установлено и не доказано (наличие у ведущего специалиста отдела государственных закупок одинаковой фамилии с руководителем контрактной службы - начальником отдела государственных закупок Учреждения, с которым данный сотрудник находится в непосредственной подчиненности, не является нарушением статьи 38 Закона № 44-ФЗ).

Указание в пункте 4 представления от 24.01.2022 № 34 на необходимость Учреждению рассмотреть вопрос по привлечению к дисциплинарной ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также принять меры по пресечению и предупреждению нарушений в дальнейшем, также является необоснованным.

Как отметил суд первой инстанции привлечение должностных лиц организации к дисциплинарной ответственности возможно исключительно при наличии в их действиях нарушений обязанностей, возложенных на них в силу трудового договора, что следует из статей 192, 193 Трудового кодекса Российской Федерации. 

Вместе с тем, ни в акте от 09.01.2022, ни в оспариваем представлении от 24.01.2022 № 34 не содержится указания на дисциплинарные нарушения, допущенные должностными лицами Учреждения. Более того, вопреки доводам подателя жалобы, положения Закона КО от 19.11.2021 № 23,  Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», а также Федерального закона от 27.10.2015 № 291-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» не предоставляют КСП Калининградской области при осуществлении внешнего финансового контроля, связанного с расходованием бюджетных средств, устанавливать нарушения в сфере трудового законодательства работниками проверяемой организации.

В отношении указания в пункте 5 представления от 24.01.2022 № 34 на необходимость Учреждению обеспечить организацию работы по выявлению коррупционных рисков, возникающих на разных этапах закупочной деятельности и мер по их минимизации, суд первой инстанции обоснованно отметил, что КСП Калининградской области ни в акте от 09.12.2021, ни в оспариваемом представлении от 24.01.2022 № 34 не установила и не квалифицировала в действиях Учреждения коррупционных нарушений.

Обязанность организаций принимать меры по предупреждению коррупции и ответственность за непринятие таких мер установлены статьями 13.3 и 14 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее – Закон № 273-ФЗ). При этом из акта от 09.12.2021 и представления от 24.01.2022 № 34 не усматривается, что КСП Калининградской области были установлены нарушения Учреждением статей 13.3 и 14 Закона № 273-ФЗ.

КСП Калининградской области указано, что руководителем контрактной службы назначена начальник отдела государственных закупок ФИО5. При этом, ведущий специалист отдела государственных закупок  - ФИО6 имеет одинаковую фамилию с руководителем контрактной службы - начальником отдела государственных закупок Учреждения и находится в ее непосредственной подчиненности. Вместе с тем, каких-либо выводов о том, что данное обстоятельство является коррупционным нарушением КСП Калининградской области не сделано, также не установлено являются ли данные должностные лица родственниками.

При таких обстоятельствах, оценив представленные в материалы дела доказательства и доводы сторон, суд первой инстанции обоснованно удовлетворил заявленные Учреждением требования и признал представление КСП Калининградской области от 24.01.2022 № 34 недействительным.

Нарушения или неправильного применения норм материального и процессуального права судом первой инстанции не допущено, в связи с чем правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда от 18.10.2022 не имеется.

 Поскольку КСП Калининградской области освобождена от уплаты государственной пошлины в силу  пункта 1 статьи 333.37 НК РФ, то излишне уплаченная государственная пошлина по апелляционной жалобе в размере 1500 руб. (чек-ордер ПАО Сбербанк Калининградское отделение 8626/1246 от 17.11.2022) подлежит возврату Контрольно-счетной палате Калининградской области из федерального бюджета на основании статьи 333.40 НК РФ.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271  Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

Решение Арбитражного суда  Калининградской области  от 18 октября 2022 года по делу № А21-2751/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу Контрольно-счетной палаты Калининградской области - без удовлетворения.

Постановление  может быть  обжаловано  в  Арбитражный  суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

 

Председательствующий

 

М.И. Денисюк

Судьи

 

Л.В. Зотеева

 Н.И. Протас