АРБИТРАЖНЫЙ СУД АСТРАХАНСКОЙ ОБЛАСТИ

414014, г. Астрахань, пр. Губернатора Анатолия Гужвина, д. 6

Тел/факс (8512) 48-23-23, E-mail: astrahan.info@arbitr.ru

http://astrahan.arbitr.ru

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело №А06-11989/2020

г. Астрахань

05 июля 2021 года

Резолютивная часть решения объявлена 29 июня 2021 года.

Арбитражный суд Астраханской области в составе судьи Сафроновой Ф.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания  ФИО1

рассмотрев в судебном заседании заявление Общества с ограниченной ответственностью "Строительная компания "Новострой" к  Администрации МО "Город Астрахань" и к Городской Думе Муниципального образования «Город Астрахань»

о признании решения Комитета по нормотворчеству, законности и правопорядку Городской Думы МО «Город Астрахань» от 08.09.2011 года № 37 проекта Решения Городской Думы МО «Город Астрахань» о внесении изменений в Генеральный план развития города Астрахань до 2025 года» недействительным;

о признании распоряжение мэра города Астрахани от 09.07.2010 года «О подготовке проекта решений о внесении изменений в Генеральный план развития города Астрахани до 2025 года и Правила землепользования и застройки города Астрахани» недействительным,

при участии:

от заявителя – не явились, извещены надлежащим образом;

от заинтересованных лиц:

от Администрации МО "Город Астрахань" – ФИО2, представитель по доверенности от 27.10.2020 №30-09-306;

от Городской Думы Муниципального образования «Город Астрахань» - ФИО3, представитель по доверенности от 02.11.2020 №30-ГД-530.

Общество с ограниченной ответственностью "Строительная компания "Новострой" (далее – заявитель, Общество) обратилось в суд к Администрации МО "Город Астрахань" (далее – Администрация) и к Городской Думе Муниципального образования «Город Астрахань» (далее – Дума) с заявлением о признании решения Комитета по нормотворчеству, законности и правопорядку Городской Думы МО «Город Астрахань» от 08.09.2011 года № 37 проекта Решения Городской Думы МО «Город Астрахань» о внесении изменений в Генеральный план развития города Астрахань до 2025 года» недействительным; о признании распоряжение мэра города Астрахани от 09.07.2010 года «О подготовке проекта решений о внесении изменений в Генеральный план развития города Астрахани до 2025 года и Правила землепользования и застройки города Астрахани» недействительным. 

Представитель заявителя в судебное заседание не явился, извещен надлежащим образом,  в соответствии с требованиями статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Информация о движении дела размещена на официальном интернет-сайте Арбитражного суда Астраханской области: http://astrahan.arbitr.ru

В соответствии с требованиями статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд рассматривает дело в отсутствие надлежащим образом извещённого заявителя по имеющимся в деле материалам.

Представители заинтересованных лиц не согласны с требованиями заявителя, просили суд отказать в удовлетворении требований по основаниям изложенным в письменных отзывах и пояснениях суду в судебных заседаниях.

Выслушав представителей заинтересованных лиц, суд

УСТАНОВИЛ:

Как следует из материалов дела, заявитель просит признать недействительными Распоряжение Мэра города Астрахани от 09.07.2010 года № 496-р-м «О подготовке проекта решений о внесении изменений в Генеральный план развития города Астрахани до 2025 года и Правила землепользования и застройки города Астрахани» и решение Комитета по нормотворчеству, законности и правопорядку Городской Думы МО «Город Астрахань» от 08.09.2011 года № 37 «О проекте Решения Городской Думы «О внесении изменений в Генеральный план развития города Астрахань до 2025 года», поскольку полагает, что при их вынесении были нарушены права Общества, при этом указал в заявлении, что изменение зоны ПК-4 на зону СН-6 в 2011 году произведено с нарушением требований законодательства РФ, также указал, что, по его мнению, данный вопрос не обсуждался на публичных слушаниях, проведенных 21.06.2011, что является нарушением ст. 28 Федерального закона № 131-ФЗ и статьи 20 Устава МО «Город Астрахань» 

Изучив материалы дела, выслушав доводы лиц, участвующих в деле, судом установлены следующие обстоятельства.

Согласно части 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном этим Кодексом.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Частью 4 статьи 200 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Согласно части 4 статьи 198 АПК РФ заявление в порядке главы 24 АПК РФ может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом.

Установленный частью 4 статьи 198 АПК РФ срок для оспаривания ненормативного правового акта не является сроком исковой давности, определенным Гражданским кодексом Российской Федерации, поэтому на него не распространяются положения гражданского законодательства о сроке исковой давности, соответственно, здесь не применимо положение пункта 2 статьи 199 ГК РФ о том, что исковая давность применяется судом только по заявлению стороны в споре, сделанному до вынесения судом решения.

Указанный срок относится к процессуальным срокам, для его применения не требуется заявления заинтересованного лица. При наличии уважительных причин срок для оспаривания ненормативного правового акта может быть восстановлен судом по правилам статьи 117 АПК РФ.

Из материалов дела следует, что оспариваемое Распоряжение Мэра города Астрахани № 496-р-м «О подготовке проекта решений о внесении изменений в Генеральный план развития города Астрахани до 2025 года и Правила землепользования и застройки города Астрахани» вынесено 09.07.2010 года, таким образом, данное распоряжение было опубликовано в средствах массовой информации еще 2010 году, однако с соответствующим заявлением в суд Общество обратилось 21.12.2020 (л.д. 8), то есть с пропуском установленного законом срок.

Ходатайство о восстановлении срока для оспаривания ненормативного правового акта, а также доказательств уважительности причин пропуска установленного срока, истцом не представлено.

При указанных обстоятельствах, суд приходит к выводу, что истцом пропущен установленный частью 4 статьи 198 АПК РФ трехмесячный срок на обращение в суд с заявлением об оспаривании ненормативного правового акта, что является самостоятельным и достаточным основанием для отказа в удовлетворении требований истца о признании недействительным Распоряжение Мэра города Астрахани от 09.07.2010 года № 496-р-м «О подготовке проекта решений о внесении изменений в Генеральный план развития города Астрахани до 2025 года и Правила землепользования и застройки города Астрахани».

Кроме того, суд отмечает, что данным распоряжением не затрагиваются права и законные интересы заявителя, поскольку согласно текста в нем предписано:

 1. Подготовить проекты Решений Городской Думы муниципального образования "Город Астрахань" о внесении изменений в Генеральный план развития города Астрахани до 2025 года и Правила землепользования и застройки города Астрахани.

2. Комитету по градостроительству и архитектуре администрации города Астрахани выступить муниципальным заказчиком по размещению муниципального заказа на выполнение работ по внесению изменений в Генеральный план развития города Астрахани до 2025 года и Правила землепользования и застройки города Астрахани и провести торги в форме конкурса.

3. Управлению муниципального заказа администрации города провести торги на выполнение работ по внесению изменений в Генеральный план развития города Астрахани до 2025 года и Правила землепользования и застройки города Астрахани в форме конкурса.

4. Организационно-информационному управлению администрации города разместить настоящее Распоряжение мэра города на официальном сайте администрации города Астрахани.

5. Управлению пресс-службы администрации города Астрахани опубликовать настоящее Распоряжение мэра города в средствах массовой информации в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов.

В соответствии со статьей 1 ГрК РФ территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7); градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения (пункт 9).

Правила землепользования и застройки - это документ градостроительного зонирования, который утверждается в том числе нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно части 2 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки включают в себя: порядок их применения и внесения изменений в указанные правила, карту градостроительного зонирования, градостроительные регламенты.

Частью 4 указанной статьи предусмотрено, что на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку.

Пунктом 3 части 3 статьи 8 ГрК РФ предусмотрено, что к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относится утверждение правил землепользования и застройки городских округов.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Частью 1 статьи 18 ГрК РФ предусмотрено, что документами территориального планирования муниципальных образований являются: схемы территориального планирования муниципальных районов; генеральные планы поселений; генеральные планы городских округов.

В соответствии с частью 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

В силу части 1 статьи 24 ГрК РФ генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа.

Таким образом, оспариваемое распоряжения мэра города Астрахани от 09.07.2010 № 496-р-м «О подготовке проекта решений о внесении изменений в Генеральный план развития города Астрахани до 2025 года и Правил землепользования и застройки города Астрахани» вынесено в рамках полномочий и на оснований статей 24, 33 Градостроительного кодекса РФ, в связи с чем, отсутствуют правовые основания для признании его недействительным. 

Кроме того, как следует из представленных документов, акты выбора и схемы расположения земельных участков в районе ул. Генерала Герасименко для строительства многоуровневых гаражей-стоянок и дороги местного значения были утверждены во исполнение решений Арбитражного суда Астраханской области в 2015 году, и предоставлены в аренду в 2016 году, следовательно, оспариваемое распоряжение 2010 года не могло повлечь нарушение прав Общества.

С учетом вышеизложенного, учитывая, что пропуск срока, предусмотренного частью 4 статьи 198 АПК РФ, является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении требования, требование заявителя в части признания недействительным распоряжения мэра города Астрахани от 09.07.2010 года «О подготовке проекта решений о внесении изменений в Генеральный план развития города Астрахани до 2025 года и Правила землепользования и застройки города Астрахани», удовлетворению не подлежит.

Заявителем также заявлено требование о признании недействительным решения Комитета по нормотворчеству, законности и правопорядку Городской Думы МО «Город Астрахань» от 08.09.2011 года № 37 «О проекте Решения Городской Думы «О внесении изменений в Генеральный план развития города Астрахань до 2025 года».

Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации устанавливает, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в частности дела, об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц (пункт 2 части 1 статьи 29 АПК РФ).

Порядок рассмотрения арбитражным судом дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц регулируется положениями главы 24 АПК РФ.

Как указывалось выше, согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с Федеральным законом от 28.06.2014 N 186-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации" с 06.08.2014 из подведомственности арбитражных судов исключены споры, связанные с признанием недействующими нормативных правовых актов.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды общей юрисдикции рассматривают административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований.

Под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом в пределах его компетенции, содержащий правовые нормы (правила поведения), рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц, либо нормы, которыми вводятся в действие, изменяются или отменяются действующие правовые нормы.

Как указано в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", к существенным признакам, характеризующим нормативный правовой акт, относятся: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

Комитет Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань» органом местного самоуправления не является, решения комитетов не входят в систему муниципальных правовых актов органов местного самоуправления. Решение комитета не содержит властных предписаний, адресованных заявителю, не устанавливает, не изменяет и не отменяет права и обязанности заявителя.

Так, в соответствии со статьей 2 Устава муниципального образования «Город Астрахань» (в редакции, действовавшей в 2011 году) (далее - Устав) структуру органов местного самоуправления города Астрахани составляют:

Городская Дума муниципального образования «Город Астрахань» (далее - Городская Дума);

глава муниципального образования «Город Астрахань»;

администрация г. Астрахани;

контрольно-счетная палата г. Астрахани.

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставом муниципального образования «Город Астрахань», Городская Дума является представительным органом местного самоуправления муниципального образования «Город Астрахань», обладающим правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования «Город Астрахань», состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах сроком на пять лет.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 43 Федерального закона от 06.10.2003 № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в систему муниципальных правовых актов входят нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования (часть 3 статьи 43 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Согласно части 13 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации в компетенцию представительного органа местного самоуправления городского округа входит принятие решения об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации городского округа на доработку.

Основной формой работы Думы являются ее заседания. Заседание представительного органа - это собрание депутатов представительного органа муниципального образования по решению вопросов, входящих в его компетенцию. Заседания представительного органа муниципального образования проводятся не реже одного раза в три месяца.

Пунктом 3 статьи 41 Устава предусмотрено, что Дума принимает Регламент, регулирующий вопросы организации ее деятельности и порядок принятия решений.

Согласно статье 12 Регламента Думы муниципального образования «Город Астрахань» (далее - Регламент Городской Думы) с целью предварительного рассмотрения и подготовки решений, относящихся к ведению Городской Думы, Городская Дума образует комитеты.

В соответствии с пунктом 2 решения комитета Городской Думе рекомендовано одобрить проект правового акта Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань» в целом.

Принимая во внимание, что оспариваемое Обществом  решение комитета № 37 от 08.09.2011 года носит рекомендательный характер, не содержит правовые нормы, порождающие для третьих лиц какие-либо права и обязанности, в связи с чем,  не может быть предметом рассмотрения в порядке судебной проверки на соответствие положениям федерального законодательства.

Правовым основанием для принятия решения Думы являются нормы законодательства Российской Федерации, а именно статья 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статья 16 Федерального закона от 06.10.2003 №  131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Устав муниципального образования «Город Астрахань».

Решение комитета, указанное в преамбуле решения Городской Думы от 08.09.2011 № 140, свидетельствует о соблюдении процедуры прохождения проекта правового акта с момента внесения его в Думу до рассмотрения Думой на заседании Думы, в рамках Регламента Думы.

Таким образом, требование Общества в части признания недействительным решения Комитета по нормотворчеству, законности и правопорядку Городской Думы МО «Город Астрахань» от 08.09.2011 года № 37 проекта Решения Городской Думы МО «Город Астрахань» о внесении изменений в Генеральный план развития города Астрахань до 2025 года» не подлежит рассмотрению арбитражным судом, в связи с чем, производство по делу в указанной части требований подлежит прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 150, 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Отказать Обществу с ограниченной ответственностью "Строительная компания "Новострой" в признании недействительным распоряжения мэра города Астрахани от 09.07.2010 года «О подготовке проекта решений о внесении изменений в Генеральный план развития города Астрахани до 2025 года и Правила землепользования и застройки города Астрахани».

В части требований Общества с ограниченной ответственностью "Строительная компания "Новострой" о признании недействительным решения Комитета по нормотворчеству, законности и правопорядку Городской Думы МО «Город Астрахань» от 08.09.2011 года № 37 проекта Решения Городской Думы МО «Город Астрахань» о внесении изменений в Генеральный план развития города Астрахань до 2025 года» производство по делу прекратить.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия, через Арбитражный суд Астраханской области.

Информация о движении дела может быть получена на официальном интернет – сайте Арбитражного суда Астраханской области: http://astrahan.arbitr.ru»

Судья

Ф.В. Сафронова