ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Москва

13.05.2025

Дело № А40-43368/2024

Резолютивная часть постановления принята 23.04.2025

Полный текст постановления изготовлен  13.05.2025

Арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего судьи О.В. Анисимовой,

судей О.В. Каменской, Ю.С. Петропавловской

при участии в заседании:

от Межрегионального территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Краснодарском крае и Республике Адыгея: представитель не явился;

от товарищества собственников недвижимости Садоводческое некоммерческое товарищество Поселок-сад Таманский: явился уполномоченный представитель,

от Федеральной антимонопольной службы: явился уполномоченный представитель,

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Федеральной антимонопольной службы на постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 20.12.2024 по делу № А40-43368/2024 по заявлению Межрегионального территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Краснодарском крае и Республике Адыгея о признании решения и предписания незаконными

третье лицо: товарищество собственников недвижимости Садоводческое некоммерческое товарищество Поселок-сад Таманский

УСТАНОВИЛ:

Межрегиональное территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Краснодарском крае и Республике Адыгея (далее – управление, МТУ Росимущества в Краснодарском крае и Республике Адыгея) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Федеральной антимонопольной службе (далее - ФАС России, антимонопольный орган) о оспаривании решения и предписания от 11.12.2023 по делу № 04/10/18.1-710/2023, решения и предписания от 12.01.2024 по делу                  № 04/10/18.1-781/2023, решения и предписания от 14.05.2024 по делу                           № 04/10/18.1-251/2024.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, относительно предмета спора, привлечено товарищество собственников недвижимости Садоводческое некоммерческое товарищество Поселок-сад Таманский (далее – товарищество, ТСН СНТ "Поселок-сад Таманский").

Решением Арбитражного суда города Москвы от 25.07.2024 в удовлетворении заявления отказано.

Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда                           от 20.12.2024 решение суда отменено, заявление удовлетворено.

В кассационной жалобе ФАС России просит отменить постановление суда апелляционной инстанции, ссылаясь на неправильное применение судом норм права, неполное выяснение обстоятельств, имеющих существенное значение для дела, и оставить в силе решение суда первой инстанции.

В отзыве на кассационную жалобу товарищество доводы и требования антимонопольного органа поддерживает.

К отзыву также приложены копии письменных доказательств.

Исходя из статей 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд кассационной инстанции не принимает представленные сторонами доказательства, в том числе те, которые представлялись в судебное разбирательство при рассмотрении дела арбитражными судами первой и апелляционной инстанций.

Поскольку отзыв поступил в электронном виде, бумажный носитель с текстом копий письменных доказательств возврату не подлежит.

В судебном заседании представитель ФАС России – ФИО1 по доверенности от 25.12.2024 просила удовлетворить кассационную жалобу.

Представитель ТСН СНТ "Поселок-сад Таманский" – ФИО2 (председатель товарищества) доводы и требования кассационной жалобы поддержал.

МТУ Росимущества в Краснодарском крае и Республике Адыгея, извещенное надлежащим образом о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, своего представителя в судебное заседание суда кассационной инстанции не направило, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения кассационной жалобы в его отсутствие.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, отзыва на нее, выслушав явившихся представителей, проверив в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемого судебного акта, суд кассационной инстанции полагает, что имеются основания для отмены принятых по делу судебных актов в связи со следующим.

Как установлено судом первой инстанции, ТСН СНТ "Поселок-сад Таманский" 08.11.2023 было направлено заявление о предварительном согласовании предоставления земельного участка с КН 23:49:0000000:975.

Письмом МТУ Росимущества в Краснодарском крае и Республике Адыгея от 30.11.2023 № 23-АГ-09/28019 товариществу был направлен ответ, согласно которому в предварительном согласовании предоставления земельного участка было отказано.

Не согласившись с данным ответом, товарищество в порядке статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" обратилось в ФАС России с жалобой, по результатам рассмотрения которой ФАС России принято решение от 11.12.2023 № 04/10/18.1-710/2023 о признании ее обоснованной, МТУ Росимущества в Краснодарском крае и Республике Адыгея было выдано предписание.

Во исполнение указанных решения и предписания МТУ Росимущества в Краснодарском крае и Республике Адыгея был направлен повторный отказ в предварительном согласовании предоставления земельного участка от 21.12.2023 № 23-АГ-09/29589.

Товариществом в порядке статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" была подана жалоба на указанный отказ.

По результатам рассмотрения указанной жалобы ФАС России было принято решение от 12.01.2024 № 04/10/18.1-781/2023 о признании ее обоснованной, МТУ Росимущества в Краснодарском крае и Республике Адыгея было выдано предписание.

Отказ МТУ Росимущества в Краснодарском крае и Республике Адыгея, направленный Товариществу письмом от 23.04.2024 № 23-АГ-09/8068, принят по результатам повторного рассмотрения заявления товарищества о предварительном согласовании предоставления земельного участка в рамках исполнения пункта 2 предписания ФАС России от 12.01.2024 № 04/10/18.1-781/2023.

Не согласившись с указанным отказом, Товариществом в порядке                  статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" была подана жалоба на указанный отказ.

По результатам рассмотрения указанной жалобы ФАС России было принято решение от 14.05.2024 № 04/10/18.1-251/2024 о признании ее обоснованной, МТУ Росимущества в Краснодарском крае и Республике Адыгея было выдано предписание.

Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения МТУ Росимущества в Краснодарском крае и Республике Адыгея в арбитражный  суд с настоящим заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенной нормы необходимым условием для признания ненормативного правового акта, действий (бездействия) недействительными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Проанализировав обстоятельства дела, суд первой инстанции, руководствовался положениями статей 11.9, 11.10, 39.10, 39.14, 39.15, 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации, статей 5, 5.2, 46.9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статей 18.1, 23 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", и пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявления.

При этом суд исходил из того, что МТУ Росимущества в Краснодарском крае и Республике Адыгея при принятии решений об отказе в предварительном согласовании предоставления товариществу земельного участка                                      с КН 23:49:0000000:975 к товариществу, к документам и информации были предъявлены требования, не установленные действующим законодательством Российской Федерации, в связи с чем, пришел к выводу о законности выданных ФАС России решений и предписаний.

Отклоняя доводы МТУ Росимущества в Краснодарском крае и Республике Адыгея об отсутствии у антимонопольного органа полномочий по рассмотрению жалоб товарищества, суд первой инстанции указал на то, что ТСН СНТ "Поселок-сад Таманский" является субъектом градостроительных отношений и им обжаловались акты, действия (бездействие) управления при осуществлении в отношении товарищества мероприятий по предварительному согласованию предоставления земельного участка, предусмотренного статьей 5.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Повторно рассмотрев дело, суд апелляционной инстанции согласился с выводом суда первой инстанции о наличии у антимонопольного органа полномочий по рассмотрению жалоб товарищества, вместе с тем пришел к выводу о незаконности оспариваемых решений и предписаний.

Суд апелляционной инстанции указал на то, что заявленная товариществом цель использования участка "для ведения садоводства" связана со строительством ОКС и как следствие, с осуществлением градостроительной деятельности.

При этом суд апелляционной инстанции исходил из того, что принимая решение об отказе в предварительном согласовании предоставления указанного земельного участка, управление исходило из того, что испрашиваемый участок находится в границах территории комплексного развития, в связи с чем он не может быть предоставлен товариществу, в то время как заявление товарищества о предварительном согласовании предоставления ему спорного участка, подлежащего образованию из земельного участка                                                      с КН 23:49:0000000:975 было подано не в связи с комплексным развитием территории.

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что поскольку первоначальный отказ соответствовал закону, то законных оснований для повторного рассмотрения заявления товарищества от 08.11.2023 не имелось.

Вместе с тем судами первой и апелляционной инстанций не учтено следующее.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 18.1 Федерального закона                   от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" антимонопольный орган рассматривает жалобы на акты и (или) действия (бездействие) федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления либо иных осуществляющих функции указанных органов или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, должностных лиц указанных органов или организаций при осуществлении в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, утвержденные Правительством Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации (за исключением процедур, осуществляемых государственным органом, уполномоченным на осуществление государственной регистрации прав на имущество в соответствии с законодательством Российской Федерации), в части: а) нарушения установленных сроков осуществления мероприятий по реализации проекта по строительству; б) предъявления требования осуществить мероприятия при реализации проекта по строительству, не предусмотренные статьей 5.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, и (или) получить документы, сведения, материалы, согласования, не включенные в предусмотренный законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности реестр документов, сведений, материалов, согласований, необходимых для реализации проекта по строительству объекта капитального строительства; в) незаконного отказа в приеме документов, заявлений; г) предъявления к лицу, подавшему жалобу, документам и информации требований, не установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, в случае осуществления мероприятий по реализации проекта по строительству объекта капитального строительства, предусмотренных статьей 5.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

По результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и в случае, если жалоба признана обоснованной, либо в случае установления иных не являющихся предметом обжалования нарушений принимает решение о необходимости выдачи предписания (пункт 20 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции).

Как указано в Определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2021 № 309-ЭС21-1914, наделяя антимонопольные органы указанными полномочиями и устанавливая отдельный административный порядок рассмотрения жалоб, законодатель преследовал цель улучшения предпринимательского климата в сфере строительства за счет исключения необоснованных административных барьеров в области строительства и земельных отношений, что следует из пояснительной записки к проекту Закона № 250-ФЗ.

Таким образом, при рассмотрении жалоб на нарушение порядка осуществления процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, антимонопольный орган действует в качестве органа административной юстиции - осуществляет защиту прав участников оборота в административном порядке. При этом антимонопольный орган не наделен полномочиями по осуществлению надзора за законностью действий органов публичной власти вне связи с осуществлением защиты прав участников оборота, в том числе, если обратившееся с жалобой лицо не обладает правом на участие в той или иной процедуре в сферах строительства.

В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений (пункт 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 1 части 2 статьи 5.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации реализация проекта по строительству объекта капитального строительства может состоять из этапа приобретения прав на земельный участок, в том числе предоставляемый из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

В обоснование заявленных требований управление приводило доводы о том, что положения статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ           «О защите конкуренции» устанавливают порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров, порядка осуществления мероприятий при реализации проекта по строительству объекта капитального строительства, в то время как при обращении за государственной услугой товарищество не заявляло о себе как о субъекте градостроительных отношений, имеющего цель реализовать проект по строительству объекта капитального строительства, а указывало целью предварительного согласования - для ведения садоводства.

Как указывало управление, в данном случае ТСН СНТ "Поселок-сад Таманский" субъектом градостроительных отношений не является, поскольку, согласно заявленной им цели образования земельного участка, предполагает ведение садоводства на его территории, а не осуществление строительной деятельности.

Суд округа отмечает, что предоставление земельных участков для ведения садоводства регулируется нормами Федерального закона от 29.07.2017 № 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и Земельного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 22 Федерального закона от 29.07.2017             № 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" предоставление товариществу и членам товарищества земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в порядке, установленном Земельным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в безвозмездное пользование садоводческим или огородническим некоммерческим товариществам на срок не более чем пять лет (подпункт 11 пункта 2 статьи 39.10 Земельного кодекса).

При этом возможность предоставления садоводческим или огородническим некоммерческим товариществам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и корреспондирующая этому обязанность уполномоченных органов, не являются безусловными и реализуются в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства.

С учетом изложенного при рассмотрении дела судам следовало проверить соотносится ли цель приобретения прав товарищества на испрашиваемый земельный участок, предоставляемый из земель, находящихся в государственной собственности с мероприятием по предварительному согласованию предоставления земельного участка, предусмотренным статьей 5.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, то есть процедурой, включенной в исчерпывающий перечень процедур в сферах строительства, утвержденных Правительством Российской Федерации в редакции, действовавшей на дату обращения.

При таких условиях выводы судов о наличии у антимонопольного органа полномочий по рассмотрению жалоб товарищества, являются преждевременными, сделанными без учета всех фактических обстоятельств, имеющих значение для дела.

Ввиду того, что для разрешения спора требуется исследование и оценка доказательств, дополнительное выяснение обстоятельств, что выходит за рамки полномочий суда кассационной инстанции, обжалуемые судебные акты подлежат отмене по основаниям, предусмотренным частью 1 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с направлением дела на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду первой инстанции следует учесть изложенное, всесторонне, полно и объективно исследовать все доказательства и доводы лиц, участвующих в деле, и, установив по результатам их оценки соответствующие обстоятельства спора, разрешить его, правильно применив нормы права.

Руководствуясь статьями 176, 284-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 25.07.2024 и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 20.12.2024 по делу № А40-43368/2024 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.

Председательствующий судья                                                   О.В. Анисимова

Судьи                                                                                                            О.В. Каменская

ФИО3