АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

кассационной инстанции по проверке законности

и обоснованности судебных актов арбитражных судов,

вступивших в законную силу

Дело № А83-5647/2023

г. Калуга

03 июля 2025 года

Резолютивная часть постановления объявлена 19 июня 2025 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 03 июля 2025 года. 

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего Белякович Е.В.,

судей Сладкопевцевой Н.Г., Морозова А.П., 

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Спиридоновой К.И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Двадцать первого арбитражного апелляционного суда кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Южная пригородная пассажирская компания» на постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 12.02.2025 по делу № А83-5647/2023,

при участии в судебном заседании представителей: от общества с ограниченной ответственностью «Южная пригородная пассажирская компания» – ФИО1 (доверенность от 31.01.2025), от министерства транспорта Республики Крым – ФИО2 (доверенность от 20.01.2025), от совета министров Республики Крым – ФИО3 (доверенность от 26.07.2023),

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью «Южная пригородная пассажирская компания» (далее – общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с исковым заявлением к Республике Крым в лице совета министров Республики Крым (далее – совет министров) и министерства транспорта Республики Крым (далее – министерство транспорта) о взыскании 641 916 995 рублей 76 копеек потерь в доходах за период с 01.01.2021 по 31.12.2021.

К участию в деле в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены государственный комитет по ценам и тарифам Республики Крым (далее – комитет по ценам и тарифам), федеральное государственное унитарное предприятие «Крымская железная дорога» (далее – ФГУП «КЖД»), Министерство финансов Республики Крым (далее – министерство финансов).

В ходе рассмотрения дела суд принял заявление истца об отказе от исковых требований к Республике Крым в лице совета министров, прекратил производство по делу в указанной части и привлек последнего к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 19.09.2023 исковые требования к Республики Крым в лице министерства транспорта удовлетворены в полном объеме. 

Постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 12.02.2025 указанное решение суда отменено, по делу принят новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований. 

Не согласившись с принятым по делу постановлением суда апелляционной инстанции, общество обратилось в Арбитражный суд Центрального округа с кассационной жалобой, в которой просит его отменить, оставив в силе  решение суда первой инстанции. 

В обоснование своей позиции кассатор указывает на следующее: суд неправильно определил характер спорных правоотношений и пришел к ошибочному выводу о невозникновении у ответчика обязанности по возмещению убытков истца в виде выпадающих доходов, возникших в 2021 году, в связи с отсутствием соглашения о предоставлении субсидии; ответчиком не представлено доказательств того, что указанные убытки были компенсированы истцу в последующие периоды (2022, 2023, 2024, 2025), в том числе любым иным способом кроме прямого перечисления компенсации потерь в доходах; отсутствие соглашения, обусловленное отсутствием бюджетных лимитов, не может служить основанием к отказу в компенсации предприятию не возмещенных ему затрат (расходов); судом неправомерно квалифицированы субсидии на возмещение потерь в доходах, связанных с тарифным регулированием, как стимулирующие; меры принимаемые с целью обеспечения доступности транспортных услуг являются публичной функцией и обеспечиваются из бюджета субъекта Российской Федерации и не могут быть переложены на транспортную организацию; судом не дана надлежащая оценка переписке, в которой ответчик подтверждает необходимость возмещения суммы выпадающих доходов, а также договору на транспортное обслуживание, который не содержит в себе требований по обязательному заключению соглашений о возмещении таких убытков; к делу не была привлечена Федеральная антимонопольная  служба  России; доводы суда о том, что требования являются преждевременными, не свидетельствуют об  отсутствии права истца требовать в судебном порядке устранения нарушений своих прав; в данном случае общество взыскивает не субсидию, а убытки в связи с непринятием мер публично-правовым образованием по предоставлению компенсации выпадающих доходов.

В представленном отзыве ФГУП «КЖД» поддержало доводы кассационной жалобы, настаивая на ее удовлетворении .

Министерством транспорта представлен отзыв на кассационную жалобу, в котором выражена позиция в поддержку принятого по делу постановления суда апелляционной инстанции. 

В судебном заседании представитель общества поддержал доводы кассационной жалобы, а представители министерства транспорта и совета министров возражали против ее удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, что в силу положений части 3 статьи 284 АПК РФ не препятствует рассмотрению кассационной жалобы в их отсутствие.

Проверив в порядке, установленном главой 35 АПК РФ, правильность применения судом норм материального и процессуального права, соответствие выводов суда о применении норм права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе,  судебная коллегия приходит к следующим выводам. 

Как установлено судами и усматривается из материалов дела, между советом министров (заказчик) и обществом (исполнитель) заключен договор от 28.12.20219 №5-ЮППК на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Республики Крым в 2020-2024 годах.

В соответствии с пунктом 1.2 договора  исполнитель осуществляет перевозку пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по тарифам, установленным на территории Республики Крым на соответствующий год приказом комитета по ценам и тарифам.

Согласно пункту 2.4 договора заказчик возмещает исполнителю в полном объеме потери в доходах, возникающие в случае установления тарифов для населения ниже экономически обоснованного уровня.

Размеры движения пригородных поездов по территории Республики Крым на 2021 год и последующие годы определяются соответствующими дополнительными соглашениями к договору (пункт 10.2 договора).

Дополнительным соглашением от 16.12.2020 №5 к договору на 2021 год утвержден плановый пассажирооборот в размере 165 613 260 пассажиро-километров (произведение количества отправленных пассажиров и средней дальности поездки).

Приказом комитета по ценам и тарифам от 17.12.2020 №48/4 установлен тариф на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Республики Крым 1,62 рубля за одного перевезенного пассажира на расстояние одного километра. Приказ вступил в законную силу – 28.12.2020.

Приказом комитета по ценам и тарифам от 08.04.2021 №14/1 установлен экономически обоснованный тариф на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Республики Крым, осуществляемую обществом, на период с 01.01.2021 по 31.12.2021 в размере 5,496 рубля за 1 пассажиро-километр. Приказ вступил в законную силу на следующий день после опубликования – 09.04.2021.

В 2021 году по данным автоматизированной системы управления пригородной пассажирской компанией (АСУ ППК), которая используется обществом как система продаж проездных документов и учета поездок, фактический пассажирооборот по Республике Крым составил 212 495 927 пассажиро-километров (пасс-км.), тогда как плановый пассажирооборот утвержден в размере 165 613 260 пассажиро-километров (дополнительное соглашение от 16.12.2020 №5 к договору).

Письмами №721-2020 от 24.04.2020, №1273-2020 от 13.07.2020, №1581/02-04 от 04.10.2021 общество обращалось в адрес главы Республики Крым, министра транспорта Республики Крым, председателя совета министров Республики Крым по вопросу разработки порядка предоставления субсидии.

Письмами №1973-2020 от 12.10.2020, №44/02 от 02.11.2020, №84-2021 от 14.01.2021, №104/02-04 от 19.04.2021 №1325/02-04 от 09.09.2021 общество обращалось к совету министров по вопросам возмещения межтарифной разницы.

19.01.2022 общество направило в адрес совета министров претензию №130/02-04 о необходимости возместить возникшие потери в доходах.

15.04.2022 общество направило соответствующую претензию в адрес министерства транспорта.

Неисполнение со стороны совета министров и министерства транспорта претензионных требований явилось основанием для обращения общества в суд с рассматриваемым иском.

Удовлетворяя исковые требования, суд первой инстанции исходил из того, что в 2021 году истец был лишен возможности получить субсидии из федерального бюджета и бюджета Республики Крым на возмещение расходов, связанных с перевозкой пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Республики Крым. Иным способом восстановление нарушенного права не возможно.

Отменяя решение суда первой инстанции и отказывая в удовлетворении исковых требований, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что у министерства транспорта не возникла обязанность по возмещению убытков истца, образовавшихся в результате осуществления перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Республики Крым с 01.01.2021 по 31.12.2021, поскольку сторонами не заключалось соглашение о предоставлении субсидии с учетом требования статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее –  БК РФ) об обязательности такого соглашения, указав также, что требования истца являются преждевременными.

Суд кассационной инстанции находит выводы суда апелляционной инстанции законными, обоснованными, основанными на нормах действующего законодательства.

Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 16 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 №23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» (далее – постановление Пленума №23) при рассмотрении исков организаций, предоставивших потребителям бесплатно или по льготным ценам товары (работы, услуги) в рамках реализации установленных законом льгот, о взыскании с публично-правовых образований убытков, вызванных неполучением в связи с этим платы (далее – убытки), судам необходимо иметь в виду, что в тех случаях, когда публично-правовое образование в правовых актах, принимаемых во исполнение законов, установивших льготы, предусматривает последующую компенсацию не полученной от потребителей платы, неисполнение этой обязанности по компенсации влечет возникновение убытков у лица, реализовавшего товары (выполнившего работы, оказавшего услуги) по льготным ценам или без получения платы от потребителя.

Следовательно, такие споры являются спорами о взыскании убытков, обусловленных избранным законодателем способом реализации льгот, предусматривающим последующую компенсацию организациям неполученной платы.

Действующее законодательство, наделяя региональные власти полномочиями по регулированию тарифов на пригородные перевозки, не содержат императивных положений, обязывающих субъекты устанавливать тарифы, предусматривающие субсидии, которые в полном объеме компенсировали бы выпадающие доходы перевозчиков согласно фактическим объемам затрат.

При этом на публично-правовое образование возлагается обязанность по компенсации экономических потерь, возникших вследствие установления тарифов, но не обязанность компенсировать все затраты, связанные с осуществлением деятельности истца.

В силу статей 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

В пункте 2 постановления Пленума №23 разъяснено, что, рассматривая иски, предъявленные согласно статьям 16 и 1069 ГК РФ, судам необходимо иметь в виду, что должником в обязательстве по возмещению вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, также является публично-правовое образование, а не его органы либо должностные лица этих органов.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 10.01.2003 №17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» (далее – Закон №17-ФЗ) в области железнодорожного транспорта общего пользования осуществляется государственное регулирование в целях обеспечения баланса интересов государства, пользователей услугами железнодорожного транспорта и организаций транспорта. Государственное регулирование в области железнодорожного транспорта осуществляется, в том числе, в соответствии с законодательством Российской Федерации о естественных монополиях.

Перечень товаров (работ, услуг) субъектов естественных монополий, цены (тарифы) на которые регулируются государством, и порядок государственного регулирования цен (тарифов) на эти товары (работы, услуги), включающий основы ценообразования и правила государственного регулирования, утверждаются Правительством Российской Федерации (часть 3 статьи 6 Федерального закона от 17.08.1995 №147-ФЗ «О естественных монополиях» (далее – Закон №147-ФЗ)).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.12.2008 №950 утверждено Положение об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий и о пределах такого регулирования и контроля (далее – Положение №950), согласно пунктам 1, 3, 4 и 6 которого органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов осуществляют государственное регулирование субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении посредством установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней.

Кроме того, Правительство Российской Федерации постановлением от 05.08.2009 №643 утвердило Положение о государственном регулировании и контроле тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок (далее –     Положение №643). Из пункта 13 данного Положения следует, что основным методом государственного регулирования тарифов на пассажирские железнодорожные перевозки является метод экономически обоснованных затрат. Вместе с тем органы регулирования могут применять и иные методы ценового регулирования. В частности, в целях обеспечения доступности услуг железнодорожного транспорта для населения при установлении тарифов при необходимости определяются меры по компенсации потерь в доходах субъекта регулирования в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таким образом, Положение №643 допускает отступление от метода экономически обоснованных затрат для обеспечения доступности транспортных услуг. Подобное отступление влечет за собой установление тарифа на уровне ниже экономически обоснованного. В таком случае на публично-правовом образовании, уполномоченным органом которого принято соответствующее тарифное решение, лежит обязанность по возмещению перевозчику соответствующих убытков, если публично-правовым образованием не были приняты меры, направленные на компенсацию потерь иным способом. Сходная правовая позиция изложена Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 29.03.2011 №2-П.

Согласно правовой позиции, изложенной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 21.01.2016 №302-ЭС15-11950, при утверждении перевозчику тарифа как цены, рассчитанной с применением метода экономически обоснованных затрат, предполагается, что применение такого тарифа не должно приводить к возникновению убытков на стороне субъекта регулирования, а фактический дисбаланс доходов и расходов последнего выравнивается мерами последующего тарифного регулирования (абзац второй пункта 15 Положения                    №643). В этом случае возложение на публично-правовое образование ответственности за понесенные перевозчиком убытки возможно лишь при условии, что нормативный правовой акт об утверждении тарифа признан недействующим по решению суда.

В соответствии с пунктом 48 Методики расчета экономически обоснованного уровня затрат, учитываемых при формировании экономически обоснованного уровня тарифов за услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, утвержденной приказом Федеральной антимонопольной службы от 05.12.2017 №1649/17 (далее – Методика №1649/17), прогноз расходов (затрат) перевозчиков в текущем периоде и на период регулирования осуществляется с использованием регулируемых государством цен (тарифов), включая цены (тарифы) на продукцию (услуги) естественных монополий и их прогнозных значений, индексов инфляции, индексов изменения цен производителей промышленной продукции, определяемых прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации, доведенных на текущий период и период регулирования (в среднем на текущий год к предыдущему году).

Из пункта 5 Методики №1649/17 следует, что определение экономически обоснованного уровня тарифов в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации осуществляется органами регулирования не чаще 1 (одного) раза в календарный год.

На основании пункта 36 Методики №1649/17 расчет экономически обоснованных расходов (затрат) перевозчика выполняется на основе бухгалтерской, статистической, налоговой отчетности перевозчика за отчетный год, информации о затратах перевозчика в целом по организации и по виду деятельности «пассажирские перевозки в пригородном сообщении» по статьям и элементам расходов (в том числе по субъекту Российской Федерации) за отчетный год и текущий год (полугодие), данных о величине общепроизводственных и общехозяйственных затрат, в том числе относимых на вид деятельности «пассажирские перевозки в пригородном сообщении» за отчетный год и текущий год (полугодие).

Пункт 49.1.4 Методики №1649/17 содержит в себе указание на то, что орган регулирования учитывает недополученные доходы при рассмотрении размера экономически обоснованного тарифа в последующие периоды без указания конкретного срока.

Данная норма не предполагает обязанности учета тарифным органом недополученных в текущем году доходов в НВВ именно того года, на который установлен тариф.

Из приведенных норм, с учетом предусмотренной пунктом 5 Методики №1649/17 периодичности расчетов, не следует, что в течение года, на который установлены тарифы, допускается их пересмотр в связи с получением данных за являвшийся на момент установления этих тарифов текущий год (применительно к рассматриваемому делу – 2021 год).

Аналогичная правовая позиция изложена в апелляционном определение Верховного Суда Российской Федерации от 13.11.2019 №21-АПА19-5 и в определении Верховного Суда Российской Федерации от 08.11.2023 №308-ЭС23-16420.

Ссылки общества на то, что межтарифная разница подлежит полному возмещению независимо от того, заложены ли для этого средства в бюджете, а равно и на неисполнение ответчиком обязанности по принятию мер к изменению размера лимитов бюджетных средств, не может быть принята во внимание с учетом приведенных выше разъяснений законодательства и фактических обстоятельств дела.

Как следует из материалов дела, обращаясь с требованием о взыскании убытков в размере 641 916 995 рублей 76 копеек истец определил их размер расчетом межтарифной разницы с учетом планового значения пассажирооборота в размере 165 613 260 пасс-км. и фактического пассажирооборота за 2021 год 212 495 927 пасс-км.

Вместе с тем  апелляционной коллегией правомерно принято во внимание, что дополнительным соглашением от 16.12.2020 №5 к договору на 2021 год утвержден плановый пассажирооборот в размере 165 613 260 пасс-км.

Именно данное плановое значение пассажирооборота было использовано комитетом по ценам и тарифам при установлении экономически обоснованного тарифа на 2021 год, в соответствии с пунктом 25 Методики №1649/17, что подтверждается протоколом заседания Правления Госкомцена Республики Крым №14/1 от 08.04.2021 г.

С учетом применения значения фактического пассажирооборота за 2021 год, величина дохода общества сверх установленного НВВ увеличилась, а потери в доходах снизилась примерно на 75 827 846 рублей 23 копейки до 566 089 рублей 53 копеек (как следует в том числе из искового заявления).

Ввиду отсутствия субсидирования за период с 01.01.2021 по 31.12.2021 у общества возникли некомпенсированные потери в доходах, но не на всю сумму      641 916 995 рублей 76 копеек, заявленную истцом к возмещению на выпадающие доходы.

Так, письмом №1973-2020 от 12.10.2020 истец уведомил министерство транспорта, письмом №44/02 от 02.11.2020 уведомил совет министров о необходимости учитывать суммы субсидии на 2021 год при планировании бюджета на 2021 год.

В ходе рассмотрения комитетом по ценам и тарифам тарифной заявки об установлении экономически обоснованного тарифа на 2021 года, письмом №84-2021 от 14.01.2021 общество уведомило совет министров о том, что в принятом законе Республики Крым «О бюджете Республики Крым на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» не предусмотрены средства на возмещения перевозчику потерь в доходах, в связи с планируемым установлением тарифа на проезд ниже экономического уровня, в связи с чем просил рассмотреть возможность проведения совещания по выработке плана действий по изысканию средств.

19.04.2021 общество обратилось в министерство транспорта с письмом №104/02-04 с требованием, во избежание увеличения убытков перевозчика в связи с предоставлением услуг по тарифу, ниже экономически обоснованного уровня, осуществить мероприятия по принятию соответствующего нормативно-правового акта и утверждения его в установленном порядке, а также по принятию мер по выделению средств из бюджета Республики Крым.

Совет министров Республики Крым и министерство транспорта Республики Крым неоднократно обращались в министерство финансов Российской Федерации, министерство транспорта Российской Федерации, принимая во внимание социальную важность обеспечения пригородных железнодорожных перевозок на территории Республики Крым, а также с целью дальнейшего развития и сохранения устойчивого функционирования пригородных пассажирских перевозок железнодорожным транспортом территории Республики Крым, с просьбой распределении дотаций из федерального бюджета на поддержание мер по обеспечению сбалансированности бюджета Республики Крым в 2021 году предусмотреть выделение бюджетных ассигнований на возмещение выпадающих доходов общества в размере 641,92 млн. рублей (письма №108-14/5090/1 от 21.04.2021, №08-15/5606/1 от 11.05.2021, № 1/22622/01-10/2 от 06.07.2021, №1/39068/0110/2 от 26.10.2021).

 В свою очередь, министерство транспорта Российской Федерации письмами от 29.03.2021 КВТ-Д4-10/4992 и от 07.06.2021 №ВС-Д4-10/10201 обратилось в Правительство Российской Федерации с просьбой поддержать предложение Республики Крым по выделению в 2021 году средств из федерального бюджета на предоставление поддержки обществу. Письмом №08-09/12749/1 от 01.10.2021 министерство транспорта Республики Крым уведомило общество о том, что сводной бюджетной росписью министерства и статьей 15 Закона Республики Крым от 22.12.2020 139-ЗРК/2020 «О бюджете Республики Крым на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» в связи с отсутствием необходимых расчетов разницы в тарифах и, соответственно, величины выпадающих доходов перевозчика не предусмотрено предоставление субсидий юридическим лицам (железнодорожному перевозчику) на компенсацию потерь в доходах, возникающих вследствие государственного регулирования тарифов в 2021 году.

Согласно статье 65 БК РФ формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

В соответствии с Порядком предоставления из бюджета Республики Крым субсидии юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, на возмещение недополученных доходов и (или) возмещение затрат за фактически предоставленные услуги по организации транспортного обслуживания населения по установленному тарифу железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Республики Крым, утвержденным постановлением совета министров Республики Крым от 22.03.2022 №155 (далее – Порядок), организации, осуществляющие перевозку населения по установленному тарифу железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Республики Крым, имеют право на возмещение потерь в доходах, возникших в результате государственного регулирования тарифов.

Целью предоставления субсидии является возмещение недополученных доходов и (или) возмещение затрат за фактически предоставленные услуги по организации транспортного обслуживания населения по установленному тарифу железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Республики Крым в рамках реализации Государственной программы Республики Крым «Развитие транспортного комплекса Республики Крым», утвержденной постановлением совета министров Республики Крым от 29.12.2018 №690 (далее – Субсидия). Исполнительным органом Республики Крым, до которого в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации как получателя бюджетных средств доведены в установленном порядке лимиты бюджетных обязательств на предоставление субсидии, является министерство транспорта Республики Крым (пункты 1.3, 1.4 Порядка).

Согласно статье 158 БК РФ главный распорядитель бюджетных средств осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета, распределяет бюджетные ассигнования, определяя приоритеты, обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств.

Судом учтено, что в Законе Республики Крым от 09.12.2021 №242-ЗРК/2021 «О бюджете Республики Крым на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов» министерству транспорта Республики Крым предусмотрены на 2022 год субсидии юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, на возмещение недополученных доходов и (или) возмещение затрат за фактически предоставленные услуги по организации транспортного обслуживания населения по установленному тарифу железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Республики Крым в сумму 641,917 млн. рублей.

В 2022 году общество в соответствии с Порядком подало заявку и документы на получение субсидии, и по результатам проведенного Министерством транспорта Республики Крым отбора согласно приказу от 11.05.2022 №139 признано победителем отбора. Приказом Министерства транспорта Республики Крым от 19.05.2022 №155 общество определено получателем Субсидии.

В 2023 году в соответствии с Порядком общество подало заявку и документы на получение субсидии и признано победителем отбора в соответствии с приказом Министерства транспорта Республики Крым от 13.03.2023 № 67. Приказом Министерства транспорта Республики Крым от 17.03.2023 №72 общество определено получателем Субсидии.

Между министерством транспорта Республики Крым и обществом заключено соглашение от 23.03.2023 №03-03/2023-06.1 о предоставлении из бюджета Республики Крым субсидии в размере 269 039 035 рублей 23 копеек.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.11.2020 №1946 утверждены Правила предоставления в 2020 году из федерального бюджета субсидии обществу на возмещение расходов, связанных с осуществлением перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении (далее – Правила). Главным распорядителем средств федерального бюджета по предоставлению обществу субсидии Правилами определено федеральное агентство железнодорожного транспорта.

Исходя из изложенного, апелляционная коллегия пришла к обоснованному заключению о том, что общество в 2020, 2022 и 2023 годах являлось получателем субсидий из федерального бюджета и бюджета Республики Крым на возмещение расходов, связанных с перевозкой пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Республики Крым.

Кроме того, судом апелляционной инстанции отмечено, что Федеральными законами от 08.12.2020 №385-ФЗ «О Федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» и от 06.12.2021 №390-ФЗ «О федеральном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов» (далее – Закон №390-ФЗ) в целях осуществления поддержки пригородных перевозчиков на территории Республики Крым и города Севастополя предусмотрено субсидирование услуг инфраструктуры в пригородном железнодорожном сообщении в 2021 году в объеме 610,0 млн. рублей, в 2022 году в объеме 638,0 млн. рублей.

В соответствии с положениями статьи 8 Закона №17-ФЗ потери в доходах владельца инфраструктуры, перевозчика, возникшие в результате установления льгот и преимуществ по тарифам, сборам и плате на железнодорожном транспорте общего пользования на основании федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, возмещаются в полном объеме за счет средств бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Исходя из положений подпункта 23 части 1 статьи 44 Федерального закона от 21.12.2021 №414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится: организация транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении.

Отмечает, что дополнительные бюджетные ассигнования на компенсацию выпадающих доходов общества на территории Республики Крым и города Севастополя Законом №390-ФЗ не предусмотрены.

Кроме того, Законом №390-ФЗ предусмотрены на 2022 год дотации в целях обеспечения сбалансированности бюджета Республики Крым в сумме 17 687 008,7 млн. рублей. Направления использования указанных средств осуществляются субъектом Российской Федерации самостоятельно.

Учитывая изложенное, обязательства субъектов Российской Федерации на компенсацию выпадающих доходов, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на пригородные пассажирские перевозки, включены в расчеты при распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации (далее – Дотации на выравнивание) на 2022 год и будут учитываться при их распределении на 2023 год и на последующие периоды.

Так, Законом №390-ФЗ предусмотрено предоставление из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации дотаций на выравнивание в 2022 году в общем объеме 758 580 846,2 тыс. рублей, с ростом к уровню 2021 года на 5,6%, в том числе бюджету Республики Крым – 22 734 481,8 тыс. рублей, в 2022 году, 11 721 044,8 тыс. рублей, на плановый период 2023 года и 14 814 711,2 тыс. рублей, на плановый период 2024 года.

Министерство финансов Российской Федерации также указало, что в соответствии с пунктом 46 Методики №1649/17 предусмотрено, что в случае, если перевозчик понес экономически обоснованные затраты, не учтенные при установлении регулируемых тарифов (цен) на период регулирования, такие затраты учитываются при установлении регулируемых тарифов (цен) в последующий период регулирования.

Учитывая изложенное, Минфин счел целесообразным Минтрансу России совместно с ФАС России, обществом и органами исполнительной власти Республики Крым и города Севастополя проработать вопрос финансирования пригородного железнодорожного сообщения на территории Крымского полуострова путем предоставления рассрочки выплаты компенсации выпадающих доходов общества вследствие государственного регулирования тарифов за прошлые периоды с учетом финансовых возможностей указанных субъектов Российской Федерации.

В силу пункта 2 статьи 307 ГК РФ обязательства возникают из договоров и других сделок, вследствие причинения вреда, вследствие неосновательного обогащения, а также из иных оснований, указанных в названном Кодексе.

Порядок предоставления субсидий не является публичной офертой, а сама субсидия является стимулирующей.

Природа стимулирующих субсидий, определенная в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации №2(2019), утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 17.07.2019, как финансовая поддержка, предоставляемая в силу усмотрения публичной власти, а не ее обязанностей, означает, что участники хозяйственного оборота, по общему правилу, не вправе требовать от публично-правового образования (его уполномоченных органов) принятия решения о предоставлении субсидии, равно как не вправе требовать выплаты стимулирующей субсидии при фактическом отсутствии в бюджете денежных средств на эти бюджетные ассигнования либо при исчерпании выделенных средств. В отличие от субсидии стимулирующего характера в случаях, когда обязательность компенсации затрат (неполученных доходов) отдельными категориями хозяйствующих субъектов в форме предоставления субсидий установлена законодательством и обусловлена ограничением свободы предпринимательской деятельности таких субъектов, решение вопроса о предоставлении субсидии не является предметом усмотрения публично-правового образования, и право на получение субсидии в случае его нарушения подлежит судебной защите.

Взаимосвязанные положения статей 69 и 78 БК РФ предусматривают возможность государства оказывать финансовую поддержку хозяйствующим субъектам в виде предоставления денежных средств на безвозмездной и безвозвратной основе в тех случаях, когда это необходимо для решения публичных задач. 

Таким образом, право на получение стимулирующей субсидии не является абсолютным, поскольку субсидии выделяются строго на определенные цели, лицо, претендующее на получение субсидии, обязано использовать эту субсидию строго по целевому назначению, а в случае нарушения условий, целей и порядка, установленных для предоставления субсидии, эти денежные средства подлежат возврату.

Учитывая, что субсидия, на которую претендует истец, не является безусловной, финансовые последствия, связанные с ее неполучением, не могут квалифицироваться, как убытки, поскольку вышеперечисленными нормами права установлены правовые нормы, позволяющие недополученные выпадающие доходы, получить в последующие периоды тарифного регулирования.

Соответственно, отказа в компенсации выпадающих доходов за 2021 год со стороны ответчика не было; истцом не доказаны виновные действия (бездействия) ответчика в незаключении соглашения на выплату субсидии в 2021 году, проекты которого письмами от 17.11.2021 № 2007/02-04 и от 16.12.2021 года №2321/02-04 общество направляло в совет министров Республики Крым и министерство транспорта Республики Крым; истец не доказал, что действия министерства являются незаконными.

Данный вывод согласуется с правовым подходом, сформулированным в определении Верховного Суда Российской Федерации от 28.03.2022 №309-ЭС21-23440.

По общему правилу, предоставление субсидии оформляется путем заключения между главным распорядителем (как получателем бюджетных средств) и получателем субсидии соответствующего договора (соглашения) (статья 78                      БК РФ).

Согласно пунктам 3.4.1 - 3.4.4 Порядка субсидия предоставляется в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в законе Республики Крым о бюджете Республики Крым на соответствующий финансовый год и плановый период, и лимитов бюджетных обязательств, доведенных в установленном порядке министерству на цели предоставления субсидии. Перечисление субсидии осуществляется министерством в соответствии со сводной бюджетной росписью бюджета Республики Крым и в пределах кассового плана исполнения бюджета Республики Крым.

Пунктом 3.5.1 Порядка предопределено, что предоставление субсидии осуществляется на основании соглашения. Согласно пункту 3.5.2 Порядка соглашение заключается в соответствии с типовой формой соглашения (договора) о предоставлении из бюджета Республики Крым субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг на возмещение недополученных доходов и (или) возмещение затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг, установленной министерством финансов Республики Крым.

Таким образом, по смыслу правового регулирования, принятого в Республике Крым, порядок предоставление субсидий организациями железнодорожного транспорта носит заявительный характер.

Постановлением Совета министров Республики Крым от 15.03.2024 № 148 «О внесении изменений в постановление Совета министров Республики Крым от 22.03.2022 №155» название постановления изложено в следующей редакции: «Об утверждении Порядка предоставления в 2024 году субсидии из бюджета Республики Крым обществу с ограниченной ответственностью «Южная пригородная пассажирская компания» на возмещение недополученных доходов и (или) возмещение затрат за фактически предоставленные услуги по организации транспортного обслуживания населения по установленному тарифу железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Республики Крым».

В рассматриваемом случае истцом к взысканию предъявлены убытки, возникшие в связи с осуществлением регулируемого вида деятельности, а именно перевозка пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования.

Поскольку убытки являются мерой ответственности, по делам о взыскании убытков, возникших как в связи с неисполнением (ненадлежащим исполнением) обязательств, так и в случае причинения вреда, истец должен доказать наличие таких обстоятельств как противоправность действий (бездействия) ответчика; факт и размер понесенного ущерба; причинную связь между действиями ответчика и возникшими убытками; наличие вины ответчика. Недоказанность хотя бы одного из указанных условий является достаточным основанием для отказа в удовлетворении иска о взыскании убытков.

Возникновение убытков истец связывает с отсутствием выделения денежных средств из бюджета для компенсации выпадающих доходов и отсутствием государственного регулирования тарифов на пригородные железнодорожные перевозки, со стороны субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем, как установлено судом, соглашение, регулирующее предоставление субсидии из бюджета Республики Крым в 2021 году, заключенное между истцом и министерства транспорта Республики Крым, в материалы дела не представлено. Из пояснений сторон следует, что данное соглашение не заключалось.

Таким образом, возмещение обществу недополученных доходов, возникших в результате регулирования тарифов по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении в 2021 году не производилось ответчиком по причине отсутствия правовых оснований, предусмотренных договором от 28.12.2019 №5-ЮППК на организацию обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Республики Крым.

На основании вышеизложенного суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения исковых требований в связи с отсутствием соглашения сторон о предоставлении субсидии на 2021 год с учетом требования закона об обязательности такого соглашения (статья 78 БК РФ).

Указанные выводы суда соответствуют правоприменительной практике, в частности определению Верховного Суда Российской Федерации от 05.06.2024                   № 310-ЭС24-8433 по делу №А84-2658/2023.

Иная оценка заявителем кассационной жалобы установленных судом фактических обстоятельств дела и толкование положений закона не означает допущенной при рассмотрении дела судебной ошибки.

Вопреки доводам кассатора, обстоятельства, имеющие существенное значение для рассмотрения данного дела, судом установлены, все доказательства исследованы и оценены в соответствии с требованиями главы 7 АПК РФ.

Указание подателя жалобы на непривлечении судом к участию в деле Федеральной антимонопольная  службы  России признается судебной коллегией несостоятельным, поскольку оспариваемый судебный акт не нарушает права и законные интересы указанного лица.

С учетом изложенного, принимая во внимание, что нарушений норм материального и процессуального права, влекущих отмену обжалуемого судебного акта, судебной коллегией не установлено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся, в силу части 4 статьи 288 АПК РФ, безусловным основанием для отмены принятого судебного акта, судом кассационной инстанции также не установлено.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 АПК РФ, суд 

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 12.02.2025 по делу № А83-5647/2023 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные статьями 291.1, 291.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий                                                                   Е.В. Белякович

Судьи                                                                                                         А.П. Морозов

                                                                                                                     Н.Г. Сладкопевцева