АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО  ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А15-2382/2021

г. Краснодар

21 декабря 2023 года

Резолютивная часть постановления объявлена 14 декабря 2023 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 21 декабря 2023 года.

 

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Тамахина А.В., судей Бабаевой О.В. и Рассказова О.Л., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Фесенко А.Г., при участии в судебном заседании, проводимом с использованием видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Республики Дагестан, от истца – Северо-Кавказского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) – ФИО1 (доверенность от 26.12.2022), от ответчика – администрации городского округа с внутригородским делением «город Махачкала» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) – ФИО2 (доверенность от 31.08.2023), от третьего лица – муниципального казенного учреждения «Финансовое управление» администрации городского округа «Город Махачкала» – ФИО3 (до перерыва; доверенность от 07.06.2023), в отсутствие третьих лиц: открытого акционерного общества «Махачкалаводоканал» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), федерального государственного бюджетного учреждения «Центр лабораторного анализа и технических измерений по южному федеральному округу» в лице филиала ЦЛАТИ по Республике Дагестан (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), муниципального казенного учреждения «Управление жилищно-коммунального хозяйства города Махачкала» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), муниципального унитарного предприятия «Очистные сооружения канализации гг. Махачкала-Каспийск» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), муниципального бюджетного учреждения «Махачкала-1» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), извещенных о времени и месте судебного заседания путем размещения информации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Северо-Кавказского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 17.04.2023 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.06.2023 по делу № А15-2382/2021, установил следующее.

Северо-Кавказское межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее – управление) обратилось в арбитражный суд с иском к администрации городского округа с внутригородским делением «город Махачкала» (далее – администрация) о взыскании 8 036 959 рублей ущерба, причиненного водному объекту (Каспийское море).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ОАО «Махачкалаводоканал», МКУ «Финансовое управление» администрации городского округа «город Махачкала», ФГБУ «Центр лабораторного анализа и технических измерений по южному федеральному округу» в лице филиала ЦЛАТИ по Республике Дагестан (далее – ФГБУ «ЦЛАТИ по ЮФО» в лице филиала ЦЛАТИ по Республике Дагестан), МКУ «Управление жилищно-коммунального хозяйства города Махачкала», МУП «Очистные сооружения канализации гг. Махачкала-Каспийск», МБУ «Махачкала-1».

Решением от 13.09.2022, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 11.11.2022, иск удовлетворен.

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 15.02.2023 решение от 13.09.2022 и постановление от 11.11.2022 отменены, дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции. Суд округа указал, что констатируя вину администрации в бездействии, выразившемся в неисполнении (ненадлежащем исполнении) возложенных на нее законом обязанностей в области обеспечения охраны окружающей среды, и соглашаясь с позицией управления, суды первой и апелляционной инстанции не проверили возможную принадлежность спорных труб, через которые осуществлялся сброс сточных вод в водный объект, хозяйствующим субъектам, не выяснили источники образования загрязняющих веществ, попадание которых привело к причинению вреда водному объекту.

Решением от 17.04.2023, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 21.06.2023, в удовлетворении иска отказано. Суды исходили из отсутствия в материалах дела доказательств, подтверждающих принадлежность хозяйствующим субъектам спорных труб, через которые осуществляется сброс сточных вод в водный объект, и невозможности установить лицо, фактически владеющее спорной ливневой канализацией и причинившее вред.

В кассационной жалобе и дополнении к ней управление просит обжалуемые судебные акты отменить, исковые требования удовлетворить. Заявитель жалобы не согласен с выводами судов о том, что администрация не несет ответственности за сброс сточных вод через выявленные управлением объекты водоотведения (трубы). По мнению заявителя, в силу норм Федерального закона от 07.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» (далее – Закон № 416-ФЗ) и Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) администрация наделена соответствующими полномочиями в сферах водоснабжения и водоотведения, охраны окружающей среды, земельного контроля. В результате бездействия ответчика, выразившегося в невыполнении требований закона, стало возможным функционирование несанкционированного сброса неочищенных сточных вод в Каспийское море. Администрацией в ходе рассмотрения дела не представлены доказательства принадлежности труб, посредством которых осуществляется сброс неочищенных сточных вод в водный объект, и передачи их на баланс специализированных организаций, при том, что в силу пункта 4 части 1 статьи 6 Закона № 416-ФЗ утверждение схем водоснабжения и водоотведения муниципальных образований входит в компетенцию органов местного самоуправления. Управление не согласно с выводами судов о непринятии им мер по установлению лиц, осуществляющих непосредственный сброс сточных вод в водный объект и принадлежности спорных труб. Согласно письму администрации от 16.07.2020 № 51.01-51-14-2993/20 труба в районе нефтебазы «Дагнефтепродукт» на балансе города не значится, определить балансодержателя не представляется возможным; в письме от 04.09.2020 № 51.17-6813/20 администрация указала, что ливневая труба по ул. Лаптиева в реестре муниципальной собственности также не значится. Между тем согласно письму МКУ «Управление ЖКХ г. Махачкала» от 16.01.2023 № 51.10/08-151/23 балансодержателем трубы, расположенной в районе нефтебазы «Дагнефтепродукт», является МКУ «Управление ЖКХ г. Махачкала». В нарушение норм действующего законодательства администрация не реализовала предусмотренные законом полномочия применительно к выявленным в ходе проведения проверок объектам водоотведения, в результате функционирования которых причинен вред окружающей среде, не определила лиц, обязанных эксплуатировать спорные объекты, путем передачи прав владения и (или) пользования централизованными системами водоотведения, отдельными объектами таких систем, не совершила действий по постановке данных объектов на учет в качестве бесхозяйных. При таких обстоятельствах орган местного самоуправления несет ответственность за ливневые стоки, поступающие в водный объект с территории муниципального образования посредством спорных объектов.

В отзыве администрация не согласилась с доводами кассационной жалобы, ссылаясь на то, что в ходе рассмотрения дела истец не доказал принадлежность администрации спорных труб, через которые осуществляется сброс сточных вод в водный объект, и не установил лицо, которое фактически владеет спорной ливневой канализацией и тем самым причиняет вред водному объекту.

Определением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 12.10.2023 рассмотрение кассационной жалобы отложено на 15 часов 00 минут 08.11.2023.

Определением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 03.11.2023 на основании пункта 2 части 3 статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации произведена замена судьи Алексеева Р.А. на судью Рассказова О.Л. После замены судьи рассмотрение кассационной жалобы начато с начала.

Определением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 15.11.2023 рассмотрение кассационной жалобы отложено на 16 часов 00 минут 07.12.2023.

Ответчик направил отзыв на дополнения к кассационной жалобе, в котором сообщил, что информация, указанная в письме МКУ «Управление ЖКХ г. Махачкала» от 16.01.2023 № 51.10/08-151/23 о том, что балансодержателем трубы, расположенной в районе нефтебазы «Дагнефтепродукт», является МКУ «Управление ЖКХ г. Махачкала», не соответствует действительности, названное письмо не имеет отношения к исследуемому периоду (2020 год), а также возражал против приобщения указанного письма к материалам дела на стадии кассационного производства.

В судебном заседании представитель истца поддержал доводы кассационной жалобы.

Представитель ответчика возражал против удовлетворения жалобы, просил оставить судебные акты без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Представитель третьего лица пояснил занимаемую правовую позицию по делу.

В судебном заседании, состоявшемся 07.12.2023, в порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлялся перерыв до 16 часов 30 минут 14.12.2023. После перерыва судебное заседание продолжено с участием прежних представителей.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа приходит к следующим выводам.

Как видно из материалов дела и установлено судами, в соответствии с приказом управления от 20.07.2020 № 595 «О проведении рейдового осмотра земельных участков в границах города Махачкала Республики Дагестан (кадастровый квартал 05:40:000061)» с целью проверки соблюдения требований действующего законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды сотрудниками Дагестанского отдела государственного надзора с 27.07.2020 по 07.08.2020 проведен рейдовый осмотр.

28 июля 2020 года в ходе осмотра в границах 

<

...> в районе оздоровительного комплекса «Белый Медведь» в водоохранной зоне Каспийского моря обнаружен сброс неочищенных сточных вод в водный объект – Каспийское море, который осуществлялся через 2 асбестовые трубы диаметром около 100 см непрерывно. При этом сточные воды имели мутный цвет и специфический запах, свойственный хозяйственно-фекальным сточным водам.

В целях проведения количественного химического анализа для определения состава и свойств сточной воды ФГБУ «ЦЛАТИ по ЮФО» в лице филиала ЦЛАТИ по Республике Дагестан отобраны пробы сточной воды на выпуске сточных вод в соответствии с протоколами отбора проб: от 16.09.2020 № 58-В (проба № 126), от 21.09.2020 № 83-В (проба № 196), от 01.10.2020 № 90-В (проба № 215).

Согласно экспертным заключениям от 28.09.2020 № 60 и от 13.10.2020 № 66 по результатам проведенных лабораторных исследований в соответствии с протоколами испытаний (измерений) от 22.09.2020 № 58-В, от 28.09.2020 № 83-В, 84-В и от 12.10.2020 № 90-В выявлено превышение концентраций загрязняющих веществ при сбросе сточных вод в водный объект – Каспийское море по сравнению с предельно допустимыми концентрациями:

– в пробе № 126 выявлены превышения по АПАВ в 6,3 раза, по БПК в 9 раз, по фосфат-иону в 6,9 раза, по аммоний-иону в 2,9 раза, по нефтепродуктам в 1,4 раза; 

– в пробе № 196 выявлены превышения по АПАВ в 4,8 раза, по БПК в 9,3 раза, по фосфат-иону в 8,2 раза, по аммоний-иону в 2,3 раза, по нефтепродуктам в 1,2 раза; 

– в пробе № 215 выявлены превышения по АПАВ в 4,9 раза, по БПК в 8,4 раза, по фосфат-иону в 8,8 раза, по аммоний-иону в 2,3 раза, по нефтепродуктам в 2,4 раза.

В результате выявления указанных нарушений постановлением управления от 23.11.2020 № 20-0001/19-Ар администрация привлечена к административной ответственности, предусмотренной частью 4 статьи 8.13 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации.

Управление произвело расчет вреда, причиненного окружающей среде, в соответствии с Методикой исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 13.04.2009 № 87 (далее – Методика № 87).

Претензией от 19.03.2021 № 03-06/1020 управление предложило администрации возместить в добровольном порядке вред, причиненный водному объекту, в размере 4 977 027 рублей.

Кроме того, управлением на основании приказа от 15.12.2020 № 1074 «О проведении рейдового осмотра акватории и водоохраной зоны Каспийского моря» с целью проверки соблюдения требований действующего законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды совместно со специалистами ФГБУ «ЦЛАТИ по ЮФО» в лице филиала ЦЛАТИ по Республике Дагестан проведен рейдовый осмотр водоохранной зоны Каспийского моря, в ходе которого в северной части Кировского района г. Махачкалы в районе нефтебазы «Дагнефтепродукт» обнаружен сброс неочищенных сточных вод в Каспийское море.

Для проведения количественного химического анализа с целью определения состава и свойств сточной воды отделом аналитического контроля ФГБУ «ЦЛАТИ по ЮФО» в лице филиала ЦЛАТИ по Республике Дагестан отобраны пробы сточной воды на выпуске сточных вод в соответствии с протоколом отбора проб от 15.12.2020 № 148-В (проба № 329).

Согласно экспертному заключению от 22.12.2020 № 94 по результатам проведенных лабораторных исследований в соответствии с протоколом измерений от 21.12.2020 № 148-В в пробе № 329 выявлено превышение концентраций загрязняющих веществ при сбросе сточных вод в водный объект – Каспийское море по сравнению с предельно допустимыми концентрациями: по АПАВ в 1,4 раза, по БПК в 4,1 раза, по нефтепродуктам в 1,7 раза, по меди в 5 раз.

В соответствии с протоколом от 05.02.2021 № 20-0005/25-Пр в отношении администрации возбуждено дело об административном правонарушении по части 4 статьи 8.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в ходе расследования которого управлением совместно со специалистами ФГБУ «ЦЛАТИ по ЮФО» в лице филиала ЦЛАТИ по Республике Дагестан повторно произведен отбор проб сточной воды в соответствии с протоколами взятия проб и образцов от 12.02.2021 (протокол отбора от 12.02.2021 № 6-В, проба № 16) и от 18.02.2021 (протокол от 18.02.2021 № 9-В, проба № 23).

Согласно экспертным заключениям от 26.02.2021 № 1, 11 по результатам проведенных лабораторных исследований в соответствии с протоколами измерений от 17.02.2021 № 6-В и от 24.02.2021 № 9-В выявлено превышение концентраций загрязняющих веществ при сбросе сточных вод в водный объект – Каспийское море по сравнению с предельно допустимыми концентрациями:

– в пробе № 16 выявлены превышения по АПАВ в 2,8 раза, по БПК в 7,8 раза, по фосфат-иону в 8,8 раза, по аммоний-иону в 6,7 раза, по нефтепродуктам в 1,2 раза, по нитрит-иону в 1,9 раза, по меди в 2,3 раза; 

– в пробе № 23 выявлены превышения по АПАВ в 2,4 раза, по БПК в 7,5 раза, по фосфат-иону в 12,5 раза, по аммоний-иону в 5,7 раза, по нефтепродуктам в 1,3 раза, по нитрит-иону в 8,1 раза, по меди в 3,7 раза.

Постановлением управления от 19.02.2021 № 20-0005/25-Пр, оставленным без изменения решением Кировского районного суда г. Махачкала от 07.06.2021, администрация привлечена к административной ответственности по части 3 статьи 8.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде административного штрафа в размере 150 тыс. рублей.

Управление произвело расчет вреда, причиненного окружающей среде, в соответствии с Методикой № 87 и направило в адрес администрации претензию от 21.05.2021 № 03-06/2310 с предложением возместить в добровольном порядке вред, причиненный водному объекту, в сумме 3 059 932 рублей.

Неуплата указанных сумм (4 977 027 рублей + 3 059 932 рублей = 8 036 959 рублей) в добровольном порядке явилась основанием для обращения управления в арбитражный суд с иском.

Разрешая спор, суды руководствовались положениями статей 42, 58 Конституции Российской Федерации, статьями 1064, 1080 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьями 3, 77, 78.2 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закон об охране окружающей среды), Законом № 416-ФЗ, постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.11.2017 № 49 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде» (далее – постановление № 49), правовыми позициями, изложенными в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 29.03.2011 № 2-П и в определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 31.01.2023 № 308-ЭС22-20037, и исходили из недоказанности того обстоятельства, что именно администрация является лицом, причинившим вред окружающей среде в результате сброса неочищенных сточных вод в Каспийское море.

Как установили суды при новом рассмотрении дела, управление предпринимало меры по выявлению лиц, осуществляющих непосредственный сброс неочищенных сточных вод через выявленные трубы и водоотводы, что подтверждается определением управления от 02.09.2020 № 20-0001/19-Ар об истребовании сведений; письмом администрации от 04.09.2020 № 51.17-6813/20 о том, что ливневая труба, расположенная по ул. Лаптиева, в реестре муниципальной собственности не значится и на балансе МКУ «УЖКХ г. Махачкалы» не состоит; письмом администрации от 16.07.2020 № 51.01-51-14-2993/20 о том, что труба в районе нефтебазы «Дагнефтепродукт» на балансе города не состоит, определить балансодержателя данной трубы не представляется возможным.

Выполняя указания суда округа, суд первой инстанции определениями от 22.02.2023 и 21.03.2023 предложил сторонам представить доказательства, позволяющие установить непосредственных причинителей вреда, осуществляющих сброс сточных вод через выявленные трубы и водоотводы.

Однако в нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации сторонами в материалы дела не представлены доказательства, позволяющие определить, кто является правообладателем спорных сетей и кем данные сети эксплуатируются, какие организации осуществляют сброс сточных вод с использованием данных сетей.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к выводу о невозможности определить принадлежность хозяйствующим субъектам спорных труб, через которые осуществлялся сброс сточных вод в водный объект, и установить лицо, фактически владеющее ливневой канализацией и причинившее вред.

Суд апелляционной инстанции со ссылкой на часть 5 статьи 8 Закона № 416-ФЗ указал, что исходя из буквального толкования данной нормы эксплуатацию бесхозяйных объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, в том числе водопроводных и канализационных сетей, обеспечивает гарантирующая организация. Поскольку гарантирующей организацией по услугам водоснабжения, водоотведения на территории г. Махачкала является ОАО «Махачкалаводоканал», то администрация не может быть признана надлежащим ответчиком по делу.

При таких обстоятельствах суды отказали в удовлетворении исковых требований.

Между тем суд кассационной инстанции не может согласиться с выводами судов первой и апелляционной инстанций по следующим основаниям.

Согласно пункту 1 статьи 77 Закона об охране окружающей среды юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством.

Правовое регулирование отношений, возникающих из причинения вреда окружающей среде, осуществляется на основе гражданско-правового института внедоговорных (деликтных) обязательств. Гражданская ответственность за экологический вред носит имущественный (компенсационный) характер и призвана обеспечить в хозяйственном обороте реализацию принципа «загрязнитель платит», создать экономические стимулы к недопущению причинения экологического ущерба при ведении своей деятельности хозяйствующими субъектами.

Нормы природоохранного законодательства о возмещении вреда окружающей среде применяются с соблюдением правил, установленных общими нормами гражданского законодательства, регулирующими возмещение ущерба, в том числе внедоговорного вреда. Доказывание таких убытков производится в общем порядке, установленном статьями 15, 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Из положений статей 15, 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации следует, что для возложения гражданско-правовой ответственности за причинение вреда необходимо установить совокупность условий: наличие вреда, противоправность поведения причинителя вреда, вину причинителя вреда и причинно-следственную связь между противоправным поведением и наступившими вредными последствиями.

Отношения по использованию и охране водных объектов (водные отношения) регулируются наряду с другими федеральными нормативными правовыми актами Водным кодексом Российской Федерации, который как часть водного законодательства основывается на принципе значимости водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека приоритета охраны водных объектов перед их использованием (часть 2 статьи 2, пункты 1 и 2 статьи 3 названного Кодекса).

Водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), за исключением таких водных объектов, как пруд, обводненный карьер, расположенных в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу (части 1 и 2 статьи 8 Водного кодекса Российской Федерации).

В соответствии со статьей 24 Водного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений относятся наряду с другими владение, пользование, распоряжение водными объектами, находящимися в федеральной собственности; разработка, утверждение и реализация схем комплексного использования и охраны водных объектов и внесение изменений в эти схемы (пункты 1 и 2).

Осуществление мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, Российская Федерация передала органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Средства на осуществление этих полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета (пункт 2 части 1, часть 3 статьи 26 названного Кодекса).

Федеральный законодатель в статье 55 Водного кодекса Российской Федерации, устанавливая основные требования к охране водных объектов, возлагая обязанность на их собственников осуществлять мероприятия по охране водных объектов, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения вод, а также меры по ликвидации последствий указанных явлений, прямо определил, что охрана водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, осуществляется исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных статьями 24 – 27 названного Кодекса (часть 1).

Согласно части 5 статьи 27 Водного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления городского округа в области водных отношений, кроме полномочий собственника водных объектов, предусмотренных частью 1 данной статьи, относятся установление правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территории городского округа, для личных и бытовых нужд, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам, и информирование населения об ограничениях водопользования на водных объектах общего пользования, расположенных на территории городского округа.

В целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира на территориях, примыкающих к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ, являющихся водоохранными зонами, устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности (часть 1 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации).

Из пункта 7 части 15 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации следует, что в границах водоохранных зон запрещается сброс сточных, в том числе дренажных, вод.

Статьей 12 Земельного кодекса Российской Федерации, регулирующего отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации, установлено, что целями охраны земель являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель.

Земельный участок, занятый водным федеральным объектом в пределах береговой линии является собственностью Российской Федерации; при этом земельный участок как объект земельных отношений не формируется; водное законодательство не содержит каких-либо норм об отнесении земельных участков, находящихся в водоохранной зоне федеральных водных объектов, к федеральной собственности.

Вместе с тем с соответствии с пунктом 11 части 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ, пунктом 2 статьи 7 Закона об охране окружающей среды к вопросам местного значения городского округа отнесена организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального, городского округа относятся, в числе прочего организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.

Статьей 6 Устава муниципального образования городской округ с внутригородским делением «город Махачкала» предусмотрено, что к вопросам местного значения города Махачкалы относятся организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа, а также организация в границах города Махачкалы электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления города Махачкалы обладают полномочиями в сфере водоснабжения и водоотведения, предусмотренными Законом о водоснабжении и водоотведении (статья 9 названного Устава).

Пунктом 1 части 1 статьи 6 Закона № 416-ФЗ установлено, что к полномочиям органов местного самоуправления городских округов по организации водоотведения относятся организация водоснабжения населения, в том числе принятие мер по организации водоснабжения населения и (или) водоотведения в случае невозможности исполнения организациями, осуществляющими горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, своих обязательств либо в случае отказа указанных организаций от исполнения своих обязательств.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 6 Закона № 416-ФЗ, пунктам 4 и 5 Правил разработки и утверждения схем водоснабжения и водоотведения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 05.09.2013 № 782 «О схемах водоснабжения и водоотведения», утверждение схем водоснабжения и водоотведения городских округов входит в полномочия органов местного самоуправления городских округов по организации водоснабжения и водоотведения на соответствующих территориях.

В соответствии с пунктом 8 Правил отнесения централизованных систем водоотведения (канализации) к централизованным системам водоотведения поселений, муниципальных округов, городских округов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 31.05.2019 № 691, к централизованным системам водоотведения поселений, муниципальных округов или городских округов также подлежат отнесению централизованные ливневые системы водоотведения (канализации), предназначенные для отведения поверхностных сточных вод с территорий поселений, муниципальных округов или городских округов.

Анализ приведенных норм позволяет сделать вывод о том, что администрации в целях сохранения природы на территории соответствующего муниципального образования, исключения загрязнения, предупреждения и минимизации экологических рисков надлежало в рамках своих полномочий организовать мероприятия по охране окружающей среды в границах указанных участков местности вблизи водного объекта, а также надлежащим образом реализовать полномочия в сфере водоотведения.

Как указано Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 13.10.2015 № 26-П, поскольку экологическая функция является общей для всех уровней публичной власти в Российской Федерации, невыполнение или ненадлежащее выполнение органами местного самоуправления своих полномочий, ставшее причиной загрязнения территории муниципального района, является основанием для привлечения к установленной законом ответственности.

Таким образом, невыполнение таких мероприятий, ставшее причиной загрязнения водного объекта (Каспийского моря), влечет установленную законом ответственность.

То обстоятельство, что администрация не осуществляет деятельность в области водоотведения, не свидетельствует об отсутствии вины ответчика и причинно-следственной между причинением вреда водному объекту и бездействием администрации, так как в рассматриваемом случае допущено невыполнение мер по реализации мероприятий в области охраны окружающей среды, повлекшее загрязнение водного объекта.

Как указано в пункте 7 постановления № 49, лицо, которое обращается с требованием о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, представляет доказательства, обосновывающие с разумной степенью достоверности причинно-следственную связь между действиями (бездействием) ответчика и причиненным вредом.

Направляя дело на новое рассмотрение с учетом правовой позиции Верховного суда Российской Федерации, сформулированной в определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 31.01.2023 № 308-ЭС22-20037, суд кассационной инстанции указал на необходимость выяснения вопросов  принадлежности хозяйствующим субъектам спорных труб, через которые осуществлялся сброс сточных вод в водный объект, а также источников образования загрязняющих веществ, попадание которых привело к причинению вреда водному объекту, и установления реального причинителя вреда.

Таким образом, суд кассационной инстанции указал лицам, участвующим в деле, в том числе и ответчику – администрации, наделенной более широким кругом полномочий (в частности, полномочиями по вводу объектов в эксплуатацию, утверждению схемы водоснабжения и водоотведения), на необходимость представить сведения о лицах, имеющих отношение к загрязнению водного объекта в результате сброса в него загрязняющих веществ через выявленные объекты водоотведения.

При новом рассмотрении дела истцом в суд первой инстанции дополнительно представлен ответ администрации от 14.02.2019 № 51.06-399/19 на запрос управления от 11.02.2019 № 19-076, из содержания которого следует, что сведения о балансодержателе канализационных сетей, расположенных в районе нефтебазы ОАО «Дагнефтепродукт», в реестре муниципальной собственности отсутствуют.

Следовательно, еще в 2019 году (до проведения проверочных мероприятий) администрации было известно о существовании объекта водоотведения в районе нефтебазы «Дагнефтепродукт» (трубы), через который осуществляется сброс неочищенных сточных вод в Каспийское море.

В отношении объекта водоотведения, расположенного по ул. Лаптиева, в письме от 04.09.2020 № 51.17-6813/20 администрация сообщила управлению о том, что МКУ «УЖКХ г. Махачкалы» в целях мероприятий по недопущению попадания сточных вод в Каспийское море будет создана комиссия для выявления и принятия мер воздействия в отношении лиц, незаконно подключенных к ливневой трубе, расположенной по ул. Лаптиева.

Вместе с тем в ходе рассмотрения дела администрация не представила доказательств принятия каких-либо мер, направленных на выявление лиц, незаконно подключенных к спорным объектам водоотведения, результаты работы соответствующей комиссии в материалы дела не представлены.

В суд кассационной инстанции управлением представлено письмо МКУ «Управление ЖКХ г. Махачкала» от 16.01.2023 № 51.10/08-151/23, из содержания которого следует, что канализационные (ливневые) сети, расположенные в районе нефтебазы ОАО «Дагнефтепродукт», являются незавершенным объектом, к которому подключились многочисленные физические и юридические лица, балансодержателем является МКУ «Управление ЖКХ г. Махачкала»; реверсивный трубопровод по ул. Лаптиева изначально был построен для регулирования уровня воды в озере Ак-гель и не предназначен для отвода дождевых либо бытовых вод, на балансе структурных подразделений администрации не состоит.

Администрация возражала против приобщения к материалам дела письма от 16.01.2023 № 51.10/08-151/23, представленного лишь на стадии кассационного производства, а также сообщила о недостоверности информации, изложенной в данном письме.

По смыслу статей 286 и 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд кассационной инстанции не вправе принимать и оценивать новые доказательства, которые не были представлены в материалы дела при его рассмотрении в судах первой либо апелляционной инстанций, поэтому письмо от 16.01.2023 № 51.10/08-151/23 не может быть приобщено судом округа к материалам дела.

Таким образом, в материалах дела отсутствуют сведения о лицах, владеющих на каком-либо праве спорными объектами водоотведения. Ответчик принадлежность спорных объектов муниципальному образованию и передачу их на баланс каким-либо лицам отрицает.

При новом рассмотрении дела принадлежность хозяйствующим субъектам спорных труб, через которые осуществлялся сброс сточных вод в водный объект, а также источники образования загрязняющих веществ, попадание которых привело к причинению вреда водному объекту, судом не установлены.

Вместе с тем ситуация, при которой в Каспийское море непрерывно на протяжении многих лет (как минимум с февраля 2019 года) продолжается сброс неочищенных сточных вод, поступающих с территории муниципального образования – городского округа с внутригородским делением «город Махачкала» посредством использования никому не принадлежащих объектов водоотведения (труб), а администрация не предпринимает никаких действий по выявлению владельцев этих сетей либо принятию их на баланс в качестве бесхозяйных, является недопустимой.

В силу части 5 статьи 8 Закона № 416-ФЗ в случае выявления бесхозяйных объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, в том числе водопроводных и канализационных сетей, путем эксплуатации которых обеспечиваются водоснабжение и (или) водоотведение, эксплуатация таких объектов осуществляется гарантирующей организацией либо организацией, которая осуществляет горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение и водопроводные и (или) канализационные сети которой непосредственно присоединены к указанным бесхозяйным объектам (в случае выявления бесхозяйных объектов централизованных систем горячего водоснабжения или в случае, если гарантирующая организация не определена в соответствии со статьей 12 настоящего Федерального закона), со дня подписания с органом местного самоуправления передаточного акта указанных объектов до признания на такие объекты права собственности или до принятия их во владение, пользование и распоряжение оставившим такие объекты собственником в соответствии с гражданским законодательством.

Таким образом, орган местного самоуправления становится участником правоотношений по водоотведению, если на находящейся в его ведении территории поселения или городского округа выявлены бесхозяйные сети водоотведения, не имеющие эксплуатирующей организации, и несет обязанность по определению организации, которая осуществляет содержание и обслуживание указанных бесхозяйных сетей.

В ходе рассмотрения дела ответчик не представил доказательств того, что выявленные объекты водоотведения, обладающие признаками бесхозяйных, присоединены к сетям гарантирующей организации или организации, осуществляющей водоотведение, и что им определена эксплуатирующая организация, которая осуществляет содержание и обслуживание указанных бесхозяйных сетей.

Кроме того, из письма администрации от 04.09.2020 № 51.17-6813/20, отзыва ОАО «Махачкалаводоканал» от 27.07.2021 следует, что выявленный управлением по ул. Лаптиева объект сброса загрязняющих веществ является ливневой трубой, однако в соответствии с частью 1 статьи 12 Закона № 416-ФЗ для централизованных ливневых систем водоотведения гарантирующая организация не определяется.

В нарушение приведенных норм права администрация не принимает мер по передаче на содержание и обслуживание эксплуатирующих организаций спорных сетей водоотведения.

С учетом изложенного в поведении администрации усматриваются признаки противоправного бездействия, которое обусловило причинение экологического вреда.

При таких обстоятельствах следует признать обоснованной позицию управления о том, что в результате бездействия администрации, нереализации законодательно предоставленных полномочий сложилась негативная ситуация, связанная с загрязнением водного объекта.

В данном случае вина ответчика заключается не в непосредственных действиях по загрязнению окружающей среды (в виде прокладки канализационных труб и сброса неочищенных сточных вод в водный объект), а в бездействии, выразившемся в неисполнении возложенных на него законом обязанностей в области обеспечения охраны окружающей среды (организация мероприятий по охране окружающей среды, организация благоустройства территории городского округа, осуществление муниципального земельного контроля и надзора), направленных на исключение риска возникновения условий, приводящих к загрязнению окружающей среды.

Отказ в удовлетворении исковых требований о возмещении ущерба, причиненного водному объекту (Каспийскому морю), демотивирует администрацию к принятию каких-либо мер в отношении выявленных сетей водоотведения и ведет к ухудшению экологической ситуации.

Отсутствие эффективного контроля со стороны уполномоченных органов за соблюдением санитарных правил водоотведения, ввода объектов в эксплуатацию и допущение ситуации, при которой хозяйственно-фекальные воды в муниципальном образовании без всякой очистки попадают в водный объект (Каспийское море) лишает правовое регулирование смысла и приводит к снижению доверия граждан к праву в целом.

В ситуации бездействия и истца, и ответчика по установлению реального причинителя вреда отказ в иске о возмещении экологического вреда с одной стороны способствует продолжению осуществления противоправных действий виновными лицами и их безнаказанности, с другой стороны – является дестимулирующим фактором, снижающим заинтересованность и мотивацию уполномоченных органов в установлении таких правонарушителей: вред не возмещается ни причинителем вреда, ни лицами, которые могли и должны были установить ответственное за возмещение вреда лицо.

Поощрение (отказ в иске) бездействия уполномоченных органов, осуществляющих государственный контроль и надзор,  порождает возможность для этих органов осуществлять выбор между различными моделями поведения, сохраняя потенциальную возможность действовать из собственного усмотрения по установлению правонарушителей и такая вариативность  может существенно отличаться от реальных экологических и публичных интересов.

В данном случае ординарное распределение бремени доказывания нерезультативно, не соответствует цели и логике правового регулирования экологических отношений и реальным потребностям общества в установлении юридических требований в области охраны окружающей среды.

Отказ в иске о возмещении экологического вреда в такой ситуации нарушает принцип пропорциональности правового регулирования (необходимость, обязательное установление целей правового регулирования и соответствие принимаемых мер поставленным целям), поскольку с очевидностью не способствует сохранению благоприятного для человека качества водных ресурсов и не согласуется с конституционными принципами справедливости и равенства, требованиями о защите жизни и здоровья граждан, праве каждого на благоприятную окружающую среду и обязанности сохранять природу и окружающую среду.

Расчет размера причиненного ущерба, произведенный на основании Методики № 87, судом кассационной инстанции проверен и признан правильным. В ходе рассмотрения дела правильность расчета администрацией не оспаривалась, контррасчет в материалы дела не представлен.

В соответствии с абзацем 5 части 22 статьи 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации платежи по искам о возмещении вреда, причиненного водным объектам, находящимся в собственности Российской Федерации, а также платежи, уплачиваемые при добровольном возмещении вреда, причиненного водным объектам, находящимся в собственности Российской Федерации, подлежат зачислению в федеральный бюджет по нормативу 100 процентов, если иное не установлено абзацами третьим и четвертым настоящего пункта.

Согласно статье 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда в соответствии с настоящим Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 настоящего Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.

Согласно пункту 2 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности, указанные в пункте 1 настоящей статьи, органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Пунктом 3 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что главный распорядитель средств бюджета муниципального образования выступает в суде от имени муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам к муниципальному образованию.

В силу статей 6, 46, 158, 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации администрации муниципального образования городской округ с внутригородским делением «город Махачкала» является главным распорядителем бюджетных средств и как орган общей компетенции, наделенный соответствующими финансовыми полномочиями, является надлежащим ответчиком по настоящему делу.

При таких обстоятельствах обжалуемые судебные акты не могут быть признаны законными и обоснованными, в связи с чем подлежат отмене.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по результатам рассмотрения кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт, если фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены арбитражным судом первой и апелляционной инстанций на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но этим судом неправильно применена норма права либо законность решения, постановления арбитражного суда первой и апелляционной инстанций повторно проверяется арбитражным судом кассационной инстанции при отсутствии оснований, предусмотренных пунктом 3 части 1 настоящей статьи.

Поскольку законность решения, постановления арбитражного суда первой и апелляционной инстанций проверяется арбитражным судом кассационной инстанции повторно, при этом фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами, но неправильно применены нормы материального права и основания, предусмотренные пунктом 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, отсутствуют, обжалуемые судебные акты следует отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении исковых требований в полном объеме.

В соответствии со статьей 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации управление и администрация освобождены от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 274, 286 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа 

 

 

 

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 17.04.2023 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.06.2023 по делу № А15-2382/2021 отменить, исковые требования удовлетворить.

Взыскать с муниципального образования городской округ с внутригородским делением «город Махачкала» в лице администрации муниципального образования городской округ с внутригородским делением «город Махачкала» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) за счет средств казны муниципального образования городской округ с внутригородским делением «город Махачкала» в пользу Северо-Кавказского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (по реквизитам: получатель – УФК по Ставропольскому краю (Северо-Кавказское межрегиональное управление Росприроднадзора), ИНН 

<

***>, КПП 262601001, ОГРН 

<

***>, БИК 040702001, л/с 

<

***>, счет 40101810300000010005 в Отделении по Ставропольскому краю Южного главного управления Центрального банка Российской Федерации г. Ставрополь, ОКТМО 82701000, КБК 04811611040010000140, основание платежа: денежные взыскания (штрафы) и иные суммы в возмещение ущерба (суммы, перечисляемые вследствие добровольного удовлетворения требований о возмещении вреда), зачисляемые в федеральный бюджет) 8 036 959 рублей ущерба, причиненного водному объекту (Каспийское море).

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

                                        А.В. Тамахин

 

Судьи

                                      О.В. Бабаева

 

                                          О.Л. Рассказов