АРБИТРАЖНЫЙ СУД ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ

664025, г. Иркутск, бульвар Гагарина, д. 70, тел. (3952)24-12-96; факс (3952) 24-15-99

дополнительное здание суда: ул. Дзержинского, д. 36А, тел. (3952) 261-709; факс: (3952) 261-761

http://www.irkutsk.arbitr.ru

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

 

г. Иркутск                                                                                     Дело  № А19-11790/2022

 

«01» июля 2024 года 

 

Резолютивная часть решения объявлена в судебном заседании 17 июня 2024 года 

Решение в полном объеме изготовлено 01 июля 2024 года  

 

Арбитражный суд Иркутской области в составе судьи Поздняковой Н.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Стамовой Е.А.,  рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Правительства Иркутской области (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, адрес: 664027, 

<

...>) 

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, адрес: 664025, 

<

...>) 

о признании недействительным предупреждения от 19.04.2022 № 038/9/22, 

третьи лица: 1) Министерство строительства Иркутской области (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, адрес: 664022, 

<

...>), 

2) Министерство образования Иркутской области (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, адрес: 664025, г. Иркутск город, ул. Российская, д. 21), 

с участием в деле Прокуратуры Иркутской области (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, адрес: 664011, 

<

...>),

при участии в заседании:

от заявителя: ФИО1, доверенность от 16.01.2024 № 038/177/24; 

от органа, принявшего оспариваемый акт: ФИО2, доверенность от 29.02.2024 № ДВ-236-43;

от Министерства строительства Иркутской области: ФИО3, доверенность от 20.05.2024 №02-59-17д/24

 от прокуратуры: прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессе управления по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Иркутской области Морозюк Д.В.;

установил:

Правительство Иркутской области обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (далее – ответчик, УФАС по Иркутской области, антимонопольный орган) от 19.04.2022 № 038/9/22.

Заявление Правительства Иркутской области с применением системы электронного распределения дел передано в производство судьи Гаврилова О.В. Определением от 06.06.2023 возбуждено производство по делу № А19-11790/2022, к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Министерство строительства Иркутской области и Министерство образования Иркутской области.

Определением от 07.11.2022 производство по делу № А19-11790/2022 было приостановлено до вступления в законную силу судебного акта по делу № А19-16922/2022.  

 На основании определения от 31.08.2023 в связи с уходом судьи Гаврилова О.В. в отставку произведена замена судьи, в соответствии с положениями статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) Дело согласно реестру электронного распределения дел передано на рассмотрение судье Поздняковой Н.Г.

В связи с заменой судьи рассмотрение дела производится с самого начала.   

Определением от 13.02.2024 производство по делу возобновлено.

В судебном заседании представитель Правительства Иркутской области заявленные требования поддержал по основаниям, изложенным в заявлении, представитель УФАС по Иркутской области заявленные требования не признал, поддержал доводы, изложенные в отзыве по делу. Представитель Министерства строительства Иркутской области  полагал требования заявителя подлежащими удовлетворению.

Прокурор просил в удовлетворении требований Правительства Иркутской области отказать.

Министерство образования Иркутской области, извещенное о дате, времени и месте судебного заседания надлежащим образом в порядке, установленном статьями 121-123 АПК РФ, в судебное заседание представителя не направило, отзыв по существу требований не представило. 

Из материалов дела следует, что в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства №038/01/16-1423/2022, возбужденного в отношении ряда лиц, в том числе, Правительства Иркутской области, по признакам нарушения пункта 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Иркутским УФАС России в действиях заявителя обнаружены признаки иного нарушения антимонопольного законодательства - пункта 1 статьи 15 названного Закона.   

Иркутское УФАС России на основании статьи 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» выдало заявителю предупреждение от 19.04.2022 № 038/9/22 об устранении условий, способствовавших возникновению нарушения антимонопольного законодательства, со сроком исполнения до 20.05.2022.   

Правительство Иркутской области, полагая, что предупреждение УФАС по Иркутской области от 19.04.2022 № 038/9/22 не соответствует закону, нарушает его права и законные интересы, вынесено с нарушением установленной процедуры, обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.     

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему выводу.   

На основании части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктом 4 статьи 200 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. 

Как установлено частью 5 статьи 200 АПК РФ, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 АПК РФ, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. Между тем бремя доказывания обстоятельств, на которые ссылается лицо в обоснование своих требований и возражений в соответствии с частью 1 статьи 65 АПК РФ лежит на лице, которое ссылается на указанные обстоятельства.

В соответствии с положениями статьи 22 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) основными функциями антимонопольного органа являются: осуществление государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства; выявление нарушения антимонопольного законодательства и предупреждение монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции. 

Материалами дела установлено, что 13.04.2016 Правительством Иркутской области принято постановление № 216-пп, которым утверждено Положение о предоставлении субсидий из областного бюджета местным бюджетам на софинансирование капитальных вложений в объекты муниципальной собственности, которые осуществляются из местных бюджетов, на приобретение объектов недвижимости для реализации образовательных программ дошкольного образования и общего образования, в том числе с возможностью использования для реализации программ дошкольного образования (далее - Положение № 216-пп).

Правовой основой указанного постановления Правительства определены статьи 79.1 и 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ). 

Статья 135 БК РФ предусматривает, что межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме субсидий местным бюджетам, а частью 1 статьи 139 БК РФ установлено, что под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. 

Организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами) относится к вопросам местного значения муниципального района, муниципального, городского округа (пункт 11 части 1 статьи 15, пункт 13 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Следовательно, финансирование расходов на строительство, ремонт и оснащение оборудованием муниципальных учреждений дошкольного образования относится к расходным обязательствам бюджета соответствующего муниципального образования.

Цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий и их распределение между муниципальными образованиями устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Кодекса (пункт 3 статьи 139 БК РФ).

Распределение субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации между муниципальными образованиями устанавливается законами субъектов Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 4 статьи 139 БК РФ). 

Правительство Иркутской области является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Иркутской области, к бюджетным полномочиям которого относится, в том числе разработка и утверждение порядков предоставления межбюджетных трансфертов (статья 64 Устава Иркутской области, статьи 1, 3 Закона Иркутской области от 18 ноября 2009 года № 82/48-оз «О Правительстве Иркутской области»). 

В рамках подпрограммы «Дошкольное, общее и дополнительное образование» государственной программы Иркутской области «Развитие образования» на 2014 - 2018 годы, утвержденной постановлением Правительства Иркутской области от 24 октября 2013 года № 456-пп, планировалась реализация основного мероприятия «Осуществление бюджетных инвестиций в форме капитальных вложений в объекты государственной собственности Иркутской области и муниципальной собственности в сфере образования».

В рамках подпрограммы «Дошкольное, общее и дополнительное образование» государственной программой на 2019 - 2020 годы государственной программы Иркутской области 2019 - 2024 годы, утвержденной постановлением Правительства Иркутской области от 9 ноября 2018 года № 820-пп, планировалась реализация основного мероприятия «Приобретение, строительство, реконструкция, в том числе выполнение проектных и изыскательских работ, объектов государственной и муниципальной собственности Иркутской области в сфере образования» на 2019 - 2024 годы».

Ответственным исполнителем указанных выше государственных программ в сфере образования определено министерство образования Иркутской области.

Исполнительным органом государственной власти Иркутской области, уполномоченным на предоставление субсидий, является Министерство строительства Иркутской области.    

Пунктами 4, 5,6 Положения № 216-пп предусмотрена процедура отбора органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области для предоставления субсидий (в случае приобретения объектов недвижимости для реализации образовательных программ дошкольного образования), по результатам которой Министерством образования Иркутской области принимается решение о включении органов местного самоуправления в рейтинг в целях предоставления субсидий.

Предоставление субсидий осуществляется в году, следующем за годом проведения отбора, и в плановом периоде в пределах лимитов бюджетных обязательств, доведенных до министерства на соответствующий финансовый год и на плановый период. Решение о предоставлении субсидий или об отказе в предоставлении субсидий утверждается правовым актом министерства и публикуется на официальном сайте министерства в течение трех рабочих дней со дня его утверждения (пункты 2, 3, 10, 11 Положения № 216-пп).

Предоставление субсидий согласно пункту 16 Положения № 216-пп осуществляется на основании соглашения, заключаемого между министерством и органом местного самоуправления, путем их перечисления в установленном законодательством порядке. Необходимые для заключения между органом местного самоуправления и министерством соглашения документы указаны в пункте 17 Положения № 216-пп.  Для перечисления субсидий органы местного самоуправления предоставляют в министерство документы, перечисленные в пункте 17(3) Положения № 216-пп, в том числе копию муниципального контракта (договора), заключенного в целях реализации мероприятия.

В настоящее время действие Постановления № 216-пп приостановлено до 01.01.2025 на основании Постановления Правительства Иркутской области от 03.11.2023 № 969-пп.

В период действия Постановления № 216-пп Администрация Ангарского городского округа (далее – Администрация АГО) обратилась за получением финансирования за счет средств субсидии, предоставляемой из областного бюджета, на приобретение дошкольного образовательного учреждения. По результатам проведения процедуры отбора Администрации АГО была выделена субсидия, заключен контракт от 22.12.2020 №31/2020 на приобретение в муниципальную собственность нежилого здания, сооружений, а именно нежилого здания дошкольного образовательного учреждения и сооружений коммунального хозяйства, расположенных по адресу: 

<

...> строение 45.

В Иркутское УФАС России поступили материалы из прокуратуры г. Ангарска (исх. № 07-35-2020 от 25.12.2020) на действия МКУ «СМХ» и ООО «СПМК-7» при приобретении в муниципальную собственность нежилого здания дошкольного образовательного учреждения и сооружений коммунального хозяйства, расположенного по адресу 

<

...> строение 45, на основании пункта 31 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе.

По итогам рассмотрения материалов прокуратуры антимонопольным органом проведены в отношении ООО «СПМК-7», МКУ «СМХ» и Комитета по жилищно-коммунальному хозяйству, строительству, транспорту и связи Администрации Ангарского городского округа (далее - КЖКХСТиС АГО) внеплановые выездные проверки; на основании приказа от 06.08.2021 № 038/204/21 возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства №038/01/16-1423/2022, в связи с достижением и реализацией антиконкурентного соглашения, результатом которого стало заключение 22.12.2020 контракта № 31/2020 на приобретение в муниципальную собственность указанных  здания и сооружений, что приводит к ограничению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок.

Определением Иркутского УФАС России от 06.08.2021 к участию в рассмотрении дела №038/01/16-1423/2022 в качестве ответчиков привлечены КЖКХСТиС АГО, ООО «СПМК-7», МКУ «СМХ», Комитет по управлению муниципальным имуществом Администрации АГО, Администрация АГО, Министерство образования Иркутской области и Министерство строительства Иркутской области. Определением от 29.09.2021 в качестве ответчиков по делу также привлечены Правительство Иркутской области и Управление образования Администрации АГО.

По результатам проведенных контрольных мероприятий и рассмотрения возбужденного дела №038/01/16-1423/2022 Управлением принято решение от 06.06.2022 №038/519/22, которым установлено нарушение требований пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, результатом которого стало заключение 22.12.2020 контракта №31/2020, в действиях КЖКХСТиС АГО, ООО «СПМК-7», МКУ «СМХ», Комитета по управлению муниципальным имуществом Администрации Ангарского городского округа, Управления образования Администрации АГО, Администрации АГО, Министерства образования Иркутской области, Министерства строительства Иркутской области и Правительства Иркутской области, в связи с достижением и реализацией названными лицами антиконкурентного соглашения, что приводит к ограничению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок.

В ходе рассмотрения дела №038/01/16-1423/2022 Иркутским УФАС России были выявлены в действиях Правительства Иркутской области признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в создании условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а  именно, в утверждении Положения № 216-пп, допускающего предоставление права органу местного самоуправления претендовать на предоставление субсидии на приобретение объекта капитального строительства при отсутствии достаточных и достоверных сведений о наличии на территории муниципального образования объекта капитального строительства, введенного в эксплуатацию, на момент подачи органом местного самоуправления заявки на предоставление субсидии.

В обоснование своего довода УФАС по Иркутской области сослалось на решение от 06.06.2022 №038/519/22 по делу о нарушении антимонопольного законодательства  №038/01/16-1423/2022, законность которого подтверждена судебными актами по  делу № А19-16922/2022.

Также Иркутское УФАС России представило в материалы дела письмо Контрольно-счетной палаты Иркутской области от 20.01.2022 № 14/3-ИП, из которого следует, что администрацией Боханского района приобретен объект недвижимости для размещения детского сада на 60 мест в с. Буреть на основании договора купли-продажи объектов непроизводственного назначения, заключенного с единственным исполнителем, в соответствии с пунктом 31 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе. По результатам проверки установлено, что приобретенный за счет средств субсидий объект фактически был построен по заказу органа местного самоуправления, а продавец этого объекта был изначально определен администрацией в качестве единственного застройщика, в обход конкурентных процедур.

В связи с обстоятельствами, установленными по делу о нарушении антимонопольного законодательства  №038/01/16-1423/2022, зам. начальника отдела по борьбе с картелями ФИО4 на имя руководителя УФАС составлена и направлена 22.03.2022 служебная записка с просьбой передать материалы расследования в отдел антимонопольного контроля Иркутского УФАС России для принятия соответствующих мер реагирования. На основании переданных материалов отделом антимонопольного контроля проведена внутриведомственная правовая экспертиза, по итогам которой подготовлено заключение правовой экспертизы от 19.04.2022 №63-С/232 о необходимости выдачи предупреждения, в связи с наличием в действиях Правительства Иркутской области признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Таким образом, признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции были выявлены в ходе уже возбужденного и находящегося на рассмотрении комиссии дела о нарушении антимонопольного законодательства №038/01/16-1423/2022.

Иркутское УФАС России, руководствуясь статьей 39.1 Закона о защите конкуренции,  выдало заявителю предупреждение от 19.04.2022 № 038/9/22, согласно которому Правительству Иркутской области необходимо в срок до 20.05.2022 совершить действия,  направленные на устранение условий, способствовавших возникновению нарушения антимонопольного законодательства, путем внесения изменений в постановление от 13.04.2016 № 216-пп, предусматривающих исключение возможности права органа местного самоуправления претендовать на предоставление субсидии  на приобретение объекта капитального строительства при отсутствии достаточных и достоверных сведений о наличии на территории муниципального образования объекта капитального строительства, введенного в эксплуатацию, в установленном порядке, на момент подачи органом местного самоуправления заявки на предоставление субсидии.

Выдача предупреждения в период рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства осуществляется комиссией по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в случае, если при рассмотрении такого дела установлены признаки нарушения антимонопольного законодательства, указанные выше (п. 3, 5, 6 и 8 ч. 1 ст. 10, ст. 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Закона о защите конкуренции), которые не были известны на момент возбуждения такого дела.

 Порядок выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, а также форма предупреждения утверждены Приказом ФАС России от 22.01.2016 № 57/16 (далее - Порядок выдачи предупреждений). 

Пункт 1.3 Порядка выдачи предупреждений содержит прямую ссылку на Административный регламент Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденный приказом Федеральной антимонопольной службы от 25.05.2012 № 339 (далее - Регламент по возбуждению дел).

В силу части 1 статьи 41 Закона о защите конкуренции комиссия принимает заключения об обстоятельствах дела, предупреждения, определения, решения, предписания.

Антимонопольным органом издан приказ от 06.08.2021 № 038/204/21 о возбуждении в отношении группы лиц дела по признакам нарушения пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, создана комиссия в составе председателя и  членов комиссии.

В соответствии с пунктом 3 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции выдача предупреждения в период рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства осуществляется комиссией по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в случае, если при рассмотрении такого дела установлены признаки нарушения, в том числе статьи 15 настоящего Федерального закона, которые не были известны на момент возбуждения такого дела.

Как усматривается из материалов дела, комиссией, помимо признаков нарушения заявителем и иными лицами пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, установлены были признаки нарушения Правительством Иркутской части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В разъяснении Президиума Федеральной антимонопольной службы от 07.06.2017 № 8 указано на важность соблюдения формальных требований: предупреждения должны быть подписаны уполномоченным на это должностным лицом (руководителем ФАС/УФАС либо временно исполняющим обязанности руководителя ФАС/УФАС), в случае выдачи предупреждения комиссией по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства, предупреждение подписывается председателем и всеми членами комиссии.

Судом установлено, что оспариваемое предупреждение в адрес Правительства Иркутской области выдано руководителя антимонопольного органа единолично, хотя должно было быть выдано комиссией, рассматривающей дело  в отношении группы лиц  по признакам нарушения пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

 Таким образом, предупреждение от 19.04.2022 № 038/9/22 не соответствует требованиям статьи 39.1 и 40 Закона о защите конкуренции, Порядку выдачи предупреждений, Регламенту по возбуждению дел.

Согласно пункту 53 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства" несоблюдение установленного порядка рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства может являться основанием для признания недействительными решения и (или) предписания антимонопольного органа, вынесенных по результатам рассмотрения дела, если допущенные нарушения являлись существенными. 

Существенность нарушений оценивается исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны для лица, обратившегося в суд, а также возможного влияния допущенных нарушений на исход дела.

В рассматриваемом случае суд приходит к выводу о существенности допущенного нарушения, поскольку в силу прямого указания закона предупреждение должно было быть выдано комиссией по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Президиум ФАС России обратил внимание на необходимость соблюдения обязательных требований, установленных законодательством к предупреждению (пункт 4 Разъяснения Президиума ФАС России от 07.06.2017 № 8). Так, обоснованность выдачи предупреждения предполагает, что антимонопольному органу следует выдавать предупреждения только при наличии действительно явных признаков нарушения антимонопольного законодательства и не допускать случаи выдачи предупреждений при отсутствии достаточных оснований полагать, что такие признаки имеются.

Антимонопольный орган не должен выдавать заведомо неисполнимые предупреждения, в том числе не ясно изложенные, допускающие неоднозначное толкование и (или) содержащие неопределенные требования, поскольку это в силу пункта 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере (утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016), является самостоятельным основанием для признания предупреждения незаконным.

При этом, частью 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции установлено, что предупреждение должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

При квалификации нарушений по статье 15 Закона о защите конкуренции антимонопольным органом должно быть указано на соответствующие признаки ограничения конкуренции, поименованные в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции и имевшие (могущие иметь) место быть в результате действия органа государственной власти.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения. При этом судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов ограничивается особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью (пункт 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.04.2014 № 18403/13). 

Из оспариваемого предупреждения следует, что в действиях Правительства усматриваются признаки нарушения антимонопольного законодательства при предоставлении местным бюджетам субсидии для софинансирования расходов на решение отдельных вопросов местного значения.

Правительство предупреждено о необходимости совершения действий - внесение изменений в постановление от 13.04.2016 № 216-пп, предусматривающих исключение возможности права органа местного самоуправления претендовать на предоставление субсидии  на приобретение объекта капитального строительства при отсутствии достаточных и достоверных сведений о наличии на территории муниципального образования объекта капитального строительства, введенного в эксплуатацию, на момент подачи органом местного самоуправления заявки на предоставление субсидии.

При этом, признаков нарушения Правительством антимонопольного законодательства применительно к статье 15 Закона о защите конкуренции предупреждение не содержит. УФАС по Иркутской области, указав в предупреждении на наличие в действиях Правительства Иркутской области признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, ограничился лишь констатацией факта нарушения нормативных правил, не выявляя иные связанные с ним обстоятельства. 

Между тем, условия предоставления субсидий, определенные Положением №216-пп, установлены на основании норм БК РФ. 

В соответствии с Положением №216-пп на стадии подачи заявки на получение субсидии определяется лишь потребность муниципального образования в предоставлении субсидий, что не требует необходимости в проверке наличия на территории муниципального образования введенного в эксплуатацию объекта капитального строительства. Для обеспечения целевого использования бюджетных средств  в   Положении №216-пп предусмотрен механизм, позволяющий перечислять субсидии только тем получателям, которые имеют возможность использовать их по целевому назначению. Возможность целевого использования бюджетных средств проверяется на стадии заключения соглашения о предоставлении субсидий, а также на стадии перечисления субсидий. Так, пунктом 17  Положения  №216-пп предусмотрено, что для заключения соглашения орган местного самоуправления муниципального образования представляет в Министерство отчет об оценке приобретаемого объекта недвижимости, составленный в установленном Федеральным законом от 29.07.1998 года №135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации». Пунктом 17(3) Положения  №216-пп  предусмотрено, что перечисление субсидии осуществляется при представлении органами местного самоуправления муниципальных  образований копий муниципальных контрактов, заключенных в целях приобретения объектов недвижимости. 

Из самого текста Положения №216-пп следует, что оно  регулирует правоотношения по приобретению готовых  объектов образовательных организаций, а не по их строительству.

Таким образом, суд полагает обоснованными доводы заявителя и Министерства строительства Иркутской области  о том, что УФАС по Иркутской области не приведено признаков нарушения антимонопольного законодательства в рассматриваемых нормах Положения  №216-пп. В предупреждении не содержится выводов о том, каким образом возможное нарушение требований законодательства на таких стадиях как процедура отбора органа местного самоуправления для включения его в рейтинг в целях предоставления субсидии и принятие решения о предоставлении местным бюджетам субсидии на приобретение объекта капитального строительства при отсутствии достаточных и достоверных сведений о наличии на территории муниципального образования объекта капитального строительства, введенного в эксплуатацию в установленном порядке, создает условия, способствовавшие нарушению (ограничению) конкуренции.

При рассмотрении Иркутским областным судом административного дела № 3а-68/2023 по административному исковому заявлению заместителя Прокурора Иркутской области в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц к Правительству Иркутской области о признании недействующим подпункта 3 пункта 9, подпунктов 2 и 3 пункта 10, а также подпунктов 1 и 2 пункта 13, подпункт 2 пункта 14(3), пункт 14 (4) в части используемого в расчетных формулах показателя Положения о предоставлении субсидий из областного бюджета местным бюджетам на софинансирование капитальных вложений в объекты муниципальной собственности, которые осуществляются из местных бюджетов, на приобретение объектов недвижимости для реализации образовательных программ дошкольного образования и общего образования, в том числе с возможностью использования для реализации программ дошкольного образования, утвержденного Постановлением Правительства Иркутской области от 13 апреля 2016 г. № 216-пп (в редакции Постановления Правительства Иркутской области от 18.08.2022 № 648-пп) недействующими с момента вступления решения суда в законную силу, судом сделаны выводы о незаконности оспариваемых норм в силу того, что  пп. 3 п. 9 Положения о предоставлении субсидий, утвержденного Постановлением Правительства № 216-пп, содержит такое условие для представления субсидии как «наличие расчета стоимости реализации мероприятия, подписанного главой муниципального образования Иркутской области, подготовленного в соответствии с укрупненными нормативами цены строительства, утвержденными Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, в расчете на одно место без учета стоимости оснащения одного места обучающегося средствами обучения и воспитания, не требующими для ввода в действие предварительной сборки, установки и закрепления на фундаментах или опорах, с перерасчетом на проектную мощность с учетом установленных законодательством коэффициентов пересчета, учитывающих регионально-экономические, регионально-климатические, инженерно-геологические и другие условия осуществления строительства»,  противоречит установленному ст. ст. 28, 38 БК РФ принципу целевого расходования бюджетных средств. 

Данное противоречие усматривается в том, что расчет стоимости реализации мероприятия по осуществлению капитальных вложений на приобретение готовых объектов недвижимости (зданий, строений, сооружений, помещений) для реализации образовательных программ дошкольного образования и общего образования (по существу размер представляемой субсидии) исходя из укрупненных нормативов цены нового строительства, противоречит цели представления указанной выше субсидии, которой является приобретение не планируемого к строительству, а уже готового объекта недвижимости для реализации образовательных программ дошкольного образования и общего образования, в том числе с возможностью использования для реализации программ дошкольного образования, стоимость которого может быть отличной от стоимости нового строительства. 

Судом были признаны недействующими подпункт 3 пункта 9 и взаимосвязанные с ними  подпункты 2 и 3 пункта 10, а также подпункты 1 и 2 пункта 13, подпункт 2 пункта 14(3), пункт 14 (4) в части использования в расчетных формулах показателя «Р» (стоимости реализации мероприятия в соответствии с расчетом стоимости строительства) Положения о предоставлении субсидий из областного бюджета местным бюджетам на софинансирование капитальных вложений в объекты муниципальной собственности, которые осуществляются из местных бюджетов, на приобретение объектов недвижимости для реализации образовательных программ дошкольного образования и общего образования, в том числе с возможностью использования для реализации программ дошкольного образования, утвержденного Постановлением Правительства Иркутской области от 13.04.2016 № 216-пп (в редакции Постановления Правительства Иркутской области от 18.08.2022 № 648-пп). Иных нарушений требований законодательства при принятии оспариваемого нормативного правового акта судом не установлено.

Предупреждение от 19.04.2022 не согласуется с судебным порядком признания актов органов исполнительной власти противоречащими требованиям федерального законодательства. Иркутским УФАС не приведено доказательств наличия правовых оснований для выдачи Правительству предупреждения. 

 В силу пунктов 1 и 6 совместного Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» ненормативный акт может быть признан недействительным при одновременном несоответствии закону или иному правовому акту и нарушении указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием. Если суд установит, что оспариваемый акт не соответствует закону или иным правовым актам и ограничивает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, то в соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации он может признать такой акт недействительным.

Исследовав и оценив  представленные доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое предупреждение выдано заявителю с существенными нарушениями установленной процедуры, не отвечает требованиям законности, и нарушает права и законные интересы заявителя.  

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными. 

Таким образом, требования Правительства Иркутской области подлежат удовлетворению. 

Настоящее решение выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем, направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети «Интернет» по адресу:  https://kad.arbitr.ru.  

По ходатайству указанных лиц копии решения на бумажном носителе могут быть  направлены им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручены им под расписку.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-170, 201  Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, 

РЕШИЛ:

Заявленные требования удовлетворить.

  Признать недействительным предупреждение Управления Федеральной антимонопольной службы  по Иркутской области  от 19.04.2022 № 038/9/22,  как несоответствующее действующему законодательству.

  Обязать УФАС по Иркутской области устранить допущенное нарушение  прав и законных интересов Правительства Иркутской области.

  Решение может быть обжаловано в Четвертый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия.

 

Судья                                                                                           Н.Г.Позднякова