АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

Ленина проспект, д. 32/27, Екатеринбург, 620075  

http://fasuo.arbitr.ru

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ Ф09-4665/17 

Екатеринбург

25 августа 2017 г.

Дело № А60-48961/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 22 августа 2017 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 25 августа 2017 г. 

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Лимонова И. В.,

судей Сирота Е. Г., Абозновой О. В.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Тех-Инжиниринг» (далее – общество «Тех-Инжиниринг», заявитель) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 15.02.2017 по делу № А60-48961/2016 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.05.2017 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

общества «Тех-Инжиниринг» – Фетисов А.В. (доверенность от 01.01.2017 № 2);

администрации Асбестовского городского округа и Главы администрации Асбестовского городского округа (далее – Администрация) – Осинцева А.Е. (доверенность от 07.08.2017 № 44-04-3675/7);

муниципального унитарного предприятия «Горэнерго» (далее – МУП «Горэнерго») – Волосков А.Н. (доверенность от 01.01.2017 № 24).

Общество «Тех-Инжиниринг» обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании незаконным распоряжения Главы администрации от 02.09.2016 № 678-РА «Об отказе заключения концессионного соглашения», а также о возмещении понесенных по делу судебных расходов. 

Определением арбитражного суда от 29.12.2016 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено МУП «Горэнерго».

Решением суда от 15.02.2017 (судья Малов А.А.) в удовлетворении заявления отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда                   от 04.05.2017 (судьи Муравьева Е.Ю., Риб Л.Х., Щеклеина Л.Ю.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе общество «Тех-Инжиниринг» просит данные решение и постановление отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении заявления в полном объеме. 

Заявитель оспаривает выводы судов о несоответствии конкурсной документации требованиям закона, ссылаясь на неправильное применение норм материального права: ч. 1.4 ст. 23, ч. 2.4 ст. 24 Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее – Закон о концессионных соглашениях), п. 94, 95, 96 Правил регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22.10.2012 № 1075 «О ценообразовании в сфере теплоснабжения» (далее – Правила № 1075), п. 75 Основ ценообразования в сфере теплоснабжения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22.10.2012 № 1075.

Податель жалобы указывает на применение судами норм ст. 449 Гражданского кодекса Российской Федерации, ч. 7 ст. 32, ч. 4.2 ст. 37 Закона о концессионных соглашениях, п. 96 (3), 96 (4), 96 (7), 96 (10) Правил № 1075, не подлежащих применению к спорным правоотношениям ввиду того, что данные нормы регулируют отношения, возникающие, когда инициатором заключения концессионного соглашения выступает не орган государственной власти (местного самоуправления), а частное лицо (потенциальный концессионер). Между тем общество «Тех-Инжиниринг» не выступало инициатором заключения концессионного соглашения, инициатор соглашения - Администрация.  

Кроме того, общество «Тех-Инжиниринг» истец полагает, что суды не применили закон, подлежащий применению, а именно: положения ст. 133 Гражданского кодекса Российской Федерации, ч. 6 ст. 29, ч. 3 ст. 36 Закона о концессионных соглашениях. По мнению заявителя, отмена конкурса с момента признания его несостоявшимся невозможна, в силу положений Закона о концессионных соглашениях у ответчика существует обязанность заключить концессионное соглашение с обществом «Тех-Инжиниринг», заявка которого соответствуют требованиям, установленным конкурсной документацией.

Администрация отзыв на кассационную жалобу не представила.

Законность обжалуемых судебных актов проверена судом кассационной инстанции в порядке, предусмотренном нормами ст. 274, 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как установлено судами и следует из материалов дела, распоряжением Главы администрации Асбестовского городского округа от 23.05.2016 № 413-РА «О заключении концессионного соглашения» (далее - Распоряжение) принято решение заключить концессионное соглашение по реконструкции и последующему использованию в целях оказания услуг теплоснабжения объектов путем проведения открытого конкурса на право заключения концессионного соглашения. 

В сети Интернет 25.05.2016 размещено сообщение № 250516/3073526/01 о проведении открытого конкурса на право заключения концессионного соглашения в отношении объектов теплоснабжения - районная котельная № 3 города Асбест, в т.ч. нежилое производственное здание площадью 4570 кв. м, здание газораспределительного пункта РК-3площадью 69 кв. м, здание насосной мазутного хозяйства РК-3 площадью 170,1 кв. м, здание пожаронасосной станции РК-3 площадью 104,3 кв. м, расположенные по адресу: Свердловская область, г. Асбест, ул. Заводская, д.18 и находящихся на праве хозяйственного ведения предприятия «Горэнерго».

Обществом «Тех-Инжиниринг» 18.07.2016 в Администрацию представлены заявка и документы на участие в конкурсе. 

Комиссией  26.07.2015 оформлен протокол рассмотрения единственной представленной заявки на право заключения концессионного соглашения, согласно которому принято решение, в частности, о соответствии заявки и документов общества «Тех-Инжиниринг» требованиям конкурсной документации, а также о предложении единственному заявителю представить конкурсное предложение о заключении концессионного соглашения на условиях конкурсной документации. 

Конкурсное предложение представлено обществом «Тех-Инжиниринг» в конкурсную комиссию 12.08.2016. 

Однако 02.09.2016 за подписью Главы администрации принято распоряжение № 678-РА об отмене проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения в отношении объектов теплоснабжения и горячего водоснабжения и об отказе  от заключения концессионного соглашения с обществом «Тех-Инжиниринг» в связи с признанием конкурса несостоявшимся и с учетом того, что критериями конкурса не достигаются экономические показатели эффективности деятельности котельной и не соблюдается баланс интересов населения Асбестовского городского округа с интересами муниципального образования.

Оспаривая данный акт администрации, общество «Тех-Инжиниринг» обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным и о возмещении судебных расходов, понесенных на оплату услуг представителя и уплату государственной пошлины.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявления, руководствовался положениями Закона о концессионных соглашениях и исходил из правомерности действий Администрации по отмене проведения конкурса и отказе от заключения концессионного соглашения в связи с несоответствием конкурсной документации параметрам, согласованным Региональной энергетической комиссией Свердловской области,  а также несоответствием объекта теплоснабжения, являющегося объектом концессионного соглашения, утвержденной схеме теплоснабжения. При этом суд также отметил, что оспариваемый акт администрации принят уполномоченным лицом и в пределах своей компетенции, в связи с чем он не может нарушать прав и законных интересов заявителя.

Суд апелляционной инстанции с выводами, изложенными в решении,  согласился, признал их законными и обоснованными.

Выводы судов соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам и нормам действующего законодательства.

Правовые основы государственного регулирования деятельности в области реализации концессионных соглашений на территории Российской Федерации определяются Законом о концессионных соглашениях. 

В соответствии с ч. 1 ст. 3 названного Закона по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением) (далее – объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.

 Пункт 11 ч. 1 ст. 4 Закона о концессионных соглашениях предусматривает, что объектами концессионного соглашения могут выступать объекты теплоснабжения, централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельные объекты таких систем.

  С момента официального опубликования (08.05.2013) Федерального закона от 07.05.2013 № 103-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» передача прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с учетом требований, установленных ст. 41.1 Федерального закона от 07.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» и ст. 28.1 Федерального закона от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее – Закон о теплоснабжении).

Согласно ч. 1 ст. 28.1 Закона о теплоснабжении передача прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется только по договорам их аренды, которые заключаются в соответствии с требованиями гражданского законодательства, антимонопольного законодательства Российской Федерации и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации с учетом предусмотренных названным Федеральным законом особенностей, или по концессионным соглашениям, заключенным в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о концессионных соглашениях, за исключением предусмотренных законодательством Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве) и законодательством Российской Федерации о приватизации случаев передачи прав на такие объекты.

В соответствии с ч. 1.1 ст. 5 Закона о концессионных соглашениях в случае, если объектом концессионного соглашения является такое имущество, принадлежащее государственному или муниципальному унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения, такое предприятие участвует на стороне концедента в обязательствах по концессионному соглашению и осуществляет отдельные полномочия концедента наряду с иными лицами, которые могут их осуществлять в соответствии с данным Федеральным законом. Осуществляемые таким предприятием полномочия концедента, в том числе полномочия по передаче объекта концессионного соглашения и (или) иного передаваемого концедентом концессионеру по концессионному соглашению имущества, определяются концессионным соглашением. При этом такое государственное или муниципальное унитарное предприятие передает концессионеру права владения и пользования недвижимым имуществом, входящим в состав объекта концессионного соглашения и (или) иного передаваемого концедентом концессионеру по концессионному соглашению имущества, и подписывает соответствующие акты приема-передачи.

Положениями ст. 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» предусмотрено, что заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением предоставления указанных прав на такое имущество в силу закона.

Согласно ч. 1, 2 ст. 22 Закона о концессионных соглашениях в отношении объектов концессионного соглашения, права собственности на которые принадлежат муниципальному образованию, органом местного самоуправления принимается решение о заключении концессионного соглашения, которым устанавливаются в числе прочих критерии конкурса и параметры критериев конкурса.

Для проведения конкурса создается в соответствии со ст. 22 названного Закона конкурсная комиссия, которая опубликовывает и размещает сообщение о проведении конкурса (при проведении открытого конкурса), принимает заявки на участие в конкурсе, принимает решения о допуске заявителя к участию в конкурсе и о признании заявителя участником конкурса или об отказе в допуске заявителя к участию в конкурсе, определяет победителя конкурса и уведомляет участников конкурса о результатах проведения конкурса (ч. 1,  3 ст. 25 Закона о концессионных соглашениях).

Как следует из ч. 6 ст. 27 Закона о концессионных соглашениях в случае, если по истечении срока представления заявок на участие в конкурсе представлено менее двух заявок на участие в конкурсе, конкурс по решению концедента, принимаемому на следующий день после истечения этого срока, объявляется несостоявшимся.

В силу ч. 6 ст. 29 Закона о концессионных соглашениях в случае, если конкурс объявлен не состоявшимся в соответствии с ч. 6 ст. 27 названного Закона, концедент вправе вскрыть конверт с единственной представленной заявкой на участие в конкурсе и рассмотреть эту заявку в порядке, установленном настоящей статьей, в течение трех рабочих дней со дня принятия решения о признании конкурса несостоявшимся. В случае, если заявитель и представленная им заявка на участие в конкурсе соответствуют требованиям, установленным конкурсной документацией, концедент в течение десяти рабочих дней со дня принятия решения о признании конкурса несостоявшимся вправе предложить такому заявителю представить предложение о заключении концессионного соглашения на условиях, соответствующих конкурсной документации. Срок представления заявителем этого предложения составляет не более чем шестьдесят рабочих дней со дня получения заявителем предложения концедента. Срок рассмотрения концедентом представленного таким заявителем предложения устанавливается решением концедента, но не может составлять более чем пятнадцать рабочих дней со дня представления таким заявителем предложения. По результатам рассмотрения представленного заявителем предложения концедент в случае, если это предложение соответствует требованиям конкурсной документации, в том числе критериям конкурса, принимает решение о заключении концессионного соглашения с таким заявителем.

В соответствии с п. 10 ч. 4.6 ст. 37 Закона о концессионных соглашениях отказ в заключении концессионного соглашения допускается в случае, если объектами концессионного соглашения выступают объекты теплоснабжения, централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельные объекты таких систем, не соответствующие утвержденным схемам теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения.

Согласно п. 96 (1) Правил № 1075 регулирования осуществляет согласование значений долгосрочных параметров регулирования и метода регулирования тарифов, содержащихся в предложении о заключении концессионного соглашения, представленном лицом, выступающим с инициативой заключения концессионного соглашения, на основании заявления органа, уполномоченного Правительством Российской Федерации, субъектом Российской Федерации либо муниципальным образованием на рассмотрение предложения о заключении концессионного соглашения, и приложенных к нему документов, материалов и сведений, предусмотренных п. 96(4) названных Правил.

Срок действия предельных значений долгосрочных параметров регулирования, а также значений таких параметров, согласованных органом регулирования, составляет не менее 3 месяцев и не более 6 месяцев (п. 96 (10) Правил № 1075). 

Как установлено судами, письмом Региональной энергетической комиссии Свердловской области от 17.09.2015 № 31-01-81/1379 «О согласовании метода регулирования и значений долгосрочных параметров регулирования» были согласованы предельные значения долгосрочного регулирования в отношении предмета концессионного соглашения - районной котельной № 3.

При этом распоряжение Администрации «О заключении концессионного соглашения» № 413-РА было принято 23.05.2016 - за пределами срока действия предельных значений долгосрочных параметров регулирования, значений таких параметров, согласованных органом регулирования, который составляет не менее 3 месяцев и не более 6 месяцев.

Распоряжением Администрации от 06.06.2016 № 463-РА «О внесении изменений в распоряжение администрации Асбестовского городского округа от 23.05.2016 № 413-РА «О заключении концессионного соглашения» были внесены изменения в распоряжение от 23.05.2016 № 413-РА, в том числе касающиеся предельных значений критериев конкурса. При этом, указанные изменения не были согласованы Региональной энергетической комиссией Свердловской области и противоречат письму от 17.09.2015 № 31-01-81/1379.

Согласно названному письму Региональной энергетической комиссии Свердловской области параметры регулирования были согласованы на 10 лет, тогда как в соответствии с конкурсной документацией и распоряжением Администрации от 23.05.2016 № 413-РА «О заключении концессионного соглашения» срок действия концессионного соглашения –  15 лет. 

В соответствии с ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании решений и действий (бездействий) органов, осуществляемых публичные полномочия, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого решения и действия (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемое решение или действие (бездействие), а также устанавливает, нарушает ли оспариваемое решение или действие (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания незаконными действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие оспариваемых действий (бездействия) закону и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу п. 4 ст. 7 Федерального закона от 16.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. 

В соответствии с п. 1 ст. 48 Федерального закона от 16.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, а также судом.

Арбитражный суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения лиц, участвующих в деле, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, исходя из представленных доказательств (ч. 1 ст. 64, 168 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Оценка требований и возражений сторон осуществляется судом с учетом положений ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации о бремени доказывания исходя из принципа состязательности сторон, согласно которому риск наступления последствий несовершения соответствующих процессуальных действий несут лица, участвующие в деле (ч. 2 ст. 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Исследовав и оценив в соответствии с требованиями ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные в материалы дела доказательства, установив факт противоречия конкурсной документации параметрам регулирования, согласованным  Региональной энергетической комиссией Свердловской области, а также несоответствие мероприятий  схемы теплоснабжения Асбестовского городского округа, утвержденной  постановлением Администрации от 04.06.2015 № 292-ПА, предмету концессионного соглашения, что исходя из ст. 22, 10 Федерального закона № 115-ФЗ является недопустимым, принимая во внимание наличие у Администрации полномочий отменить ранее принятый муниципальный правовой акт, суды пришли к выводу о том, что распоряжение Администрации от 02.09.2016 № 678-РА «Об отказе заключения концессионного соглашения» вынесено обоснованно.

Кроме того, суд апелляционной инстанции указал на то, что обществом  «Тех-Инжиниринг» не доказано нарушение оспариваемым распоряжением его прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из материалов дела следует, что платежным поручением от 03.10.2016 № 328 Администрацией заявителю возвращены денежные средства в сумме 1 000 000 руб., уплаченные последним в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе. Таким образом, апелляционным судом верно отмечено, что имущественные права общества «Тех-Инжиниринг» восстановлены, нарушения иных прав истца, в частности его права на осуществление предпринимательской деятельности в отношении объектов теплоснабжения, а также о нарушении целей Закона № 115-ФЗ, не установлено.

При таких обстоятельствах суды первой и апелляционной инстанций правомерно отказали в удовлетворении заявления общества                           «Тех-Инжиниринг».

  Суд кассационной инстанции полагает, что исходя из предмета и оснований заявленного требования, обстоятельства, имеющие существенное значение для дела, судами установлены верно, доказательства исследованы и оценены надлежащим образом. Оснований для иной оценки у суда округа не имеется (ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Довод общества «Тех-Инжиниринг» о том, что к рассматриваемым правоотношениям не подлежат применению положения действующего законодательства, предусматривающие необходимость согласования значения долгосрочных параметров и метода регулирования тарифов, поскольку названное общество не выступало инициатором заключения концессионного соглашения, отклоняется судом кассационной инстанции. Концессионное соглашение, объектами которого являются объекты теплоснабжения, централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, наряду с предусмотренными ч. 1 ст. 10 названного Закона должно содержать такие существенные условия, как значения долгосрочных параметров регулирования деятельности концессионера (долгосрочных параметров регулирования тарифов, определенных в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации в сфере водоснабжения и водоотведения, долгосрочных параметров государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, определенных в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации в сфере теплоснабжения) в случае, если реализация концессионером производимых товаров, выполнение работ, оказание услуг осуществляются по регулируемым ценам (тарифам) и (или) с учетом установленных надбавок к ценам (тарифам) (п. 1 ч. 1 ст. 42 Закона о концессионных соглашениях).

Изложенные в кассационной жалобе доводы по существу выражают несогласие с произведенной судами оценкой установленных по делу фактических обстоятельств, что само по себе не является основанием для отмены принятых по делу законных судебных актов.

Нарушений норм материального или процессуального права, являющихся основанием для отмены судебных актов (ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, а кассационная жалоба – без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд 

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 15.02.2017 по делу        № А60-48961/2016 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.05.2017 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу ООО "Тех-Инжиниринг" – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.  

 

Председательствующий					           И.В. Лимонов 

Судьи					           Е.Г. Сирота 

                                                                                             О.В. Абознова