Арбитражный суд

 Западно-Сибирского округа

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. ТюменьДело № А46-11892/2018

Резолютивная часть постановления объявлена  30 мая 2019 года

Постановление изготовлено в полном объеме  03 июня 2019 года

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующегоЗиновьевой Т.А.,

судейДемидовой Е.Ю.,

ФИО1

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств видеоконференц-связи помощником судьи Сарксян С.М. рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Министерства финансов Омской области на решение Арбитражного суда Омской области от 30.11.2018 (судья Луговик С.В.) и постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 18.02.2019 (судьи Краецкая Е.Б., Аристова Е.В., Веревкин А.В.) по делу № А46-11892/2018 по иску администрации города Омска (644099, 

<

...>, ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) к Министерству финансов Омской области (644043, 

<

...>, ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) о взыскании денежных средств.

Третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора: Главное государственно-правовое управление Омской области.

Путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Омской области (судья Храмцов К.В.) в заседании участвовали представители: Министерства финансов Омской области – ФИО2 по доверенности от 20.12.2018; Главного государственно-правового управления Омской области – ФИО3 по доверенности от 20.04.2018.

Суд установил:

администрация города Омска (далее – администрация, истец) обратилась в Арбитражный суд Омской области с иском, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), к Министерству финансов Омской области (далее – министерство, ответчик) о взыскании 1 388 196 руб. убытков.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Главное государственно-правовое управление Омской области (далее – управление).

Решением Арбитражного суда Омской области от 30.11.2018, оставленным без изменения постановлением Восьмого арбитражного апелляционного суда от 18.02.2019, исковые требования удовлетворены в полном объеме.

Министерство обратилось в суд с кассационной жалобой, в которой, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, на неполное установление судами обстоятельств, имеющих значение для дела, и несоответствие выводов, изложенных в решении и постановлении, обстоятельствам дела, просит обжалуемые судебные акты отменить, принять новое решение об отказе в удовлетворении исковых требований. 

В обоснование жалобы заявитель указывает, что выводы судов о взыскании убытков администрации с казны Омской области неправомерны; нормативные правовые акты, устанавливающие расходное обязательство Омской области по обеспечению жильем инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, не приняты; поскольку право граждан на получение бесплатного жилья установлено федеральным законом, расходные обязательства возникают именно у Российской Федерации; жилое помещение должно быть приобретено в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 44-ФЗ); убытки могут быть рассчитаны только после приобретения администрацией жилого помещения взамен выбывшего; использование только данных государственной статистической отчетности о ценах товаров, работ, услуг недопустимо; механизм возврата излишне взысканных денежных средств, в случае приобретения истцом квартиры меньшей стоимостью, не предусмотрен, что повлечет неэффективное и нецелевое использование полученных бюджетных средств и не соответствует требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) и законодательству Российской Федерации о контрактной системе. 

Управление в отзыве на кассационную жалобу, соглашаясь с доводами изложенными в ней, считает жалобу министерства подлежащей удовлетворению.

Администрация в порядке статьи 279 АПК РФ не представила отзыв на кассационную жалобу.

В судебном заседании представители министерства и управления поддержали свои позиции по делу.

Выслушав пояснения представителей сторон, изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, проверив в соответствии со статьей 286 АПК РФ законность обжалуемых судебных актов в пределах доводов кассационной жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

Как установлено судами и следует из материалов дела, решением Центрального районного суда города Омска от 25.01.2018 по делу № 2-176/2018, с учетом определения Центрального районного суда города Омска от 05.06.2018 об исправлении описки, на администрацию возложена обязанность предоставить ФИО4, ДД.ММ.ГГГГ года рождения, благоустроенное жилое помещение по договору социального найма общей площадью на одного человека не менее нормы предоставления во внеочередном порядке, находящееся в черте населенного пункта город Омск, с учетом ее права на дополнительную площадь. 

Указанным судебным актом установлено, что согласно справке ВК № 115 от 26.05.2011 ФИО4 страдает заболеванием, входившим в Перечень заболеваний, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2006 № 378 «Об утверждении перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире». 

При этом с 01.01.2018 действует Перечень тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире, утвержденный приказом Минздрава России от 29.11.2012 № 987н, изданный в соответствии со статьей 51 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее – ЖК РФ) и Перечень заболеваний, дающих инвалидам, страдающим ими, право на дополнительную жилую площадь, утвержденный приказом Минздрава России от 30.11.2012 № 991н, изданный в соответствии со статьей 17 Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 181-ФЗ). 

Согласно справке ВК № 118 от 21.05.2018 ФИО4 страдает заболеванием, входящим в Перечень заболеваний, утвержденный приказом Минздрава России от 29.11.2012 № 987н. Кроме того, решением суда установлено, что ФИО4 имеет право на дополнительную жилую площадь. 

На учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, ФИО4 состоит с 25.07.2011 в составе семьи – своей матери ФИО5, на основании постановления Администрации города Омска от 25.07.2011 № 813-п «О принятии граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма». 

Решение суда вступило в законную силу 27.02.2018.

04.04.2018 судебным приставом-исполнителем межрайонного отдела по особым исполнительным производствам Управления Федеральной службы судебных приставов России по Омской области возбуждено исполнительное производство № 9392/18/55007-ИП. 

По расчетам администрации, исходя из средней цены 1 кв.м. квартир среднего качества (типовых) на рынке жилья Омской области в третьем квартале 2018 года, размещенной на официальном Интернет-сайте Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Омской области (38 561 руб.), для возмещения затрат по предоставлению жилого помещения ФИО4 во исполнение решения Центрального районного суда города Омска необходимо 1 388 196 руб. 

Решение суда до настоящего времени не исполнено. Жилое помещение ФИО4 не предоставлено. Полагая, что финансирование расходов по приобретению квартиры для последующей ее передачи ФИО4, подлежит возмещению за счет средств бюджета Омской области, ссылаясь на непредоставление межбюджетных трансфертов из областного бюджета в целях реализации истцом полномочий по предоставлению жилых помещений гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, администрация обратилась в суд с настоящим иском.

Удовлетворяя исковые требования, суды руководствовались статьями 39, 40, 72 Конституции Российской Федерации, статьями 12, 15, 125, 404, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), статьями 14, 19, 52, 57 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее – ЖК РФ), статьями 84, 135 – 138 БК РФ, статьей 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ), статьей 17 Федерального закона № 181-ФЗ, статьями 14, 50, Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), положениями Федерального закона № 44-ФЗ, постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» (далее – постановление Пленума ВС РФ № 25), постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2016 № 7 «О применении судами некоторых положений Гражданского кодекса Российской Федерации об ответственности за нарушение обязательств» (далее – постановление Пленума ВС РФ № 7), правовыми позициями, сформированными в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 17.12.2009 № 1563-О-О, в пункте 12 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 13.04.2016, исходили из того, что затраты, связанные с обеспечением жильем инвалидов, страдающих тяжелыми формами хронических заболеваний, и их семей, вставших на учет после 01.01.2005, на основании судебного акта суда общей юрисдикции, являются расходными обязательствами субъекта Российской Федерации – Омской области, а также из доказанности оснований для возмещения убытков, и пришли к выводу об удовлетворении исковых требований администрации в полном объеме.

Часть 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации в соответствии с целями социального государства, закрепленными в статье 7, гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. 

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 10.10.2002 № 258-О осуществление государством конституционной обязанности по установлению гарантий социальной защиты предполагает учет особенностей положения определенной категории граждан (детей-сирот, нетрудоспособных, малообеспеченных и др.), для которых государственная поддержка является необходимым источником средств к существованию. Правовые основания предоставления социальной помощи, круг лиц, на которых она распространяется, ее виды и размеры устанавливаются законом (часть 2 статьи 39 Конституции Российской Федерации), в том числе исходя из имеющихся у государства на данном этапе социально-экономического развития финансовых и иных средств и возможностей. 

Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3). 

В соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. 

В силу подпункта 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов. Осуществление названных полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе и в соответствии с федеральными целевыми программами, но исключительно в порядке и в случаях, предусмотренных федеральными законами. 

Согласно преамбуле Федерального закона № 181-ФЗ предусмотренные им меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации. 

По правилам статьи 17 Федерального закона № 181-ФЗ инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 01.01.2005, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации. 

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 17.12.2009 № 1563-О-О указал, что в силу статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно обеспечивает решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. 

Положениями Федерального закона № 131-ФЗ (статьи 14, 50), а также положениями ЖК РФ (статьи 14, 19) предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда. 

При этом в целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135 – 138 БК РФ, пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 61 Федерального закона № 131-ФЗ). 

Конституционный Суд Российской Федерации также указал, что пункт 3 статьи 17 Федерального закона № 181-ФЗ, являясь по своему характеру отсылочной нормой, применяется в системной взаимосвязи с положениями жилищного законодательства. 

Согласно статье 57 ЖК РФ жилые помещения по договору социального найма предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности исходя из времени принятия их на учет (часть 1). 

В силу части 3 статьи 52 ЖК РФ принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется органом местного самоуправления. Гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются на основании решений органов местного самоуправления (часть 3 статьи 57 ЖК РФ). 

Содержащееся в пункте 3 части 2 статьи 57 ЖК РФ условие о предоставлении гражданам жилых помещений вне очереди, если такие граждане страдают тяжелыми видами хронических заболеваний (пункт 4 части 1 статьи 51 ЖК РФ), устанавливает только особенность реализации жилищных прав и не возлагает какие-либо дополнительные обязанности на органы местного самоуправления. 

Следовательно, обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, применительно к указанным нормам подлежит финансированию за счет субъектов Российской Федерации. 

Отнесение этих расходов к расходным обязательствам Российской Федерации будет противоречить статье 84 БК РФ, в которой приведен перечень оснований возникновения расходных обязательств Российской Федерации. 

Данный вывод согласуется со сложившейся судебной практикой, что следует из определений Верховного Суда Российской Федерации от 30.09.2015 № 309-ЭС15-5872, от 11.12.2015 № 309-ЭС15-9501, от 29.01.2016 № 03-ЭС15-12441, от 02.03.2016 № 309-ЭС15-14045, а также Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 13.04.2016 (пункт 12). 

Согласно статье 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). 

Таким образом, ГК РФ прямо предусматривает возмещение убытков в виде будущих расходов, необходимых для восстановления нарушенного права (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 10.11.2011 № 6773/11). 

Возмещение убытков в полном размере означает, что в результате их возмещения кредитор должен быть поставлен в положение, в котором он находился бы, если бы обязательство было исполнено надлежащим образом. В статье 16 ГК РФ закреплено, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием. 

В силу положений статей 15, 1064, 1069, 1071 ГК РФ возникновение у субъекта Российской Федерации в лице соответствующего органа обязанности по возмещению убытков за счет казны субъекта Российской Федерации обусловлено юридическим составом, образуемым, по общему правилу, совокупностью следующих элементов: фактом нарушения права, виновным противоправным действием (бездействием), наличием и размером понесенных убытков, а также наличием причинной связи между нарушением права и возникшими убытками. 

Поскольку граждане не являются участниками бюджетных отношений и исполнение вступивших в законную силу решений судов не должно ставиться в зависимость от действий тех или иных государственных органов, умаляя сущность судебной защиты и принцип исполнимости судебных решений, администрация не может отказать в предоставлении жилого помещения, предназначенного для исполнения собственных обязательств (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 08.06.2010 № 2280/10). 

Таким образом, учитывая, что реализация полномочий по обеспечению жилым помещением инвалидов является обязанностью органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а бюджетным законодательством Омской области не предусматривались расходы на субсидирование муниципальных образований для выполнения функции по предоставлению жилых помещений семьям, имеющим детей-инвалидов и поставленным на учет нуждающихся после 01.01.2005, является правомерным вывод судов о том, что невыполнение Омской областью в лице министерства этой обязанности влечет за собой возникновение убытков у муниципального образования «Город Омск» на выполнение государственных функций по социальной защите инвалидов. При таких обстоятельствах судами первой и апелляционной инстанций верно определено что лицом, нарушившем требования законодательства, является субъект Российской Федерации в лице Омской области.

В соответствии с правовой позицией, изложенной в пункте 12 постановления Пленума ВС РФ № 25, размер подлежащих возмещению убытков должен быть установлен с разумной степенью достоверности. По смыслу пункта 1 статьи 15 ГК РФ в удовлетворении требования о возмещении убытков не может быть отказано только на том основании, что их точный размер невозможно установить. В этом случае размер подлежащих возмещению убытков определяется судом с учетом всех обстоятельств дела исходя из принципов справедливости и соразмерности ответственности допущенному нарушению. 

Следовательно, для определения цены компенсации должны учитываться фактически понесенные (объективно предполагаемые) расходы в пределах рыночных цен в размере, достаточном для приобретения истцом квартир с тождественными характеристиками. 

Доводы министерства о том, что использование только данных государственной статистической отчетности о ценах товаров, работ и услуг недопустимо, поскольку это не соответствует бюджетному законодательству и законодательству о контрактной системе, судами отклонены правомерно, так как министерство, оспаривая размер убытков, ссылается на необходимость приобретения жилого помещения в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ, при этом какие-либо доказательства того, что с учетом заявленной стоимости жилого помещения будет нарушен принцип эффективности расходования бюджетных средств (например, контракты на приобретение жилых помещений, заключенные на основании законодательства о контрактной системе, позволяющие сделать вывод об иной стоимости аналогичного жилого помещения в спорный период), ответчиком в нарушение статьи 65 АПК РФ не представлены.

Суды первой и апелляционной инстанций также пришли к правомерному выводу о недоказанности довода министерства о возможном нарушении принципа эффективности расходования бюджетных средств, поскольку контракты на приобретение жилых помещений, заключенные на основании законодательства о контрактной системе, позволяющие сделать вывод об иной стоимости аналогичного жилого помещения в спорный период, ответчиком в нарушение статьи 65 АПК РФ не представлены.

Доводам ответчика, приведенным в кассационной жалобе, была дана надлежащая правовая оценка при рассмотрении дела в судах первой и апелляционной инстанций, оснований для иных выводов у суда кассационной инстанции не имеется. 

Таким образом, доводы ответчика не опровергают выводы судов, основанные на фактических обстоятельствах, направлены на их переоценку и не свидетельствуют о нарушении норм права, которые в соответствии со статьей 288 АПК РФ могут быть основанием для отмены или изменения судебных актов. Кассационная жалоба удовлетворению не подлежит. 

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Омской области от 30.11.2018 и постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 18.02.2019 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

ПредседательствующийТ.А. ФИО6

СудьиЕ.Ю. Демидова

М.А. Севастьянова