ЧЕТЫРНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Батюшкова, д.12, г. Вологда, 160001

E-mail: 14ap.spravka@arbitr.ru, http://14aas.arbitr.ru

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

Дело № А66-11729/2017

г. Вологда

09 ноября 2017 года

 

Резолютивная часть постановления объявлена 07 ноября 2017 года.

В полном объёме постановление изготовлено 09 ноября 2017 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Потеевой А.В., судей Докшиной А.Ю., Мурахиной Н.В. 

при ведении протокола секретарями судебного заседания Тихомировым Д.Н. и Семёновой О.М.

при участии от общества ФИО1 по доверенности от 03.03.2017 № 98, ФИО2 по доверенности от 10.12.2014 № 16, 

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и акционерного общества «Газпром Газораспределение Тверь» на решение Арбитражного суда Тверской области от 13 сентября 2017 года по делу № А66-11729/2017 (судья Балакин Ю.П.),

у с т а н о в и л:

акционерное общество «Газпром Газораспределение Тверь» (ОГРН 1026900564129, ИНН 6900000364; место нахождения: 170026, г. Тверь, ул. Фурманова, д. 12/4; далее – АО «Газпром Газораспределение Тверь», общество) обратилось в Арбитражный суд Тверской области с заявлением к Центральному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ОГРН 1067746766240, ИНН 7702609639; место нахождения юридического лица: 107031, Москва, ул. Рождественка, д. 5/7; место нахождения управления: 170021, г. Тверь, ул. Дачная, д. 73; далее – ЦУ Ростехнадзора, управление) о признании незаконным и отмене  постановления от 21.07.2017 № 7.2-Пс/0319-0133пл-2017 о назначении административного наказания в виде штрафа в сумме 200 000 руб. и предписания от 10.07.2017 № 7.2-0319пл-П/0124-2017 об устранении выявленных нарушений обязательных требований.

Решением от 13 сентября 2017 года суд удовлетворил заявленные требования частично: признал незаконным и изменил оспариваемое постановление в части назначения административного наказания в виде штрафа в размере 200 000 руб., заменив его на административное наказание в виде штрафа в размере 100 000 руб.; признал недействительным оспариваемое предписание в части пунктов 2-12; взыскал с ЦУ Ростехнадзора в пользу АО «Газпром Газораспределение Тверь» 3 000 руб. расходов по госпошлине. В остальной части суд отказал в удовлетворении заявленных требований.

Стороны не согласились с судебным актом и обратились с апелляционными жалобами.

АО «Газпром Газораспределение Тверь» оспаривает решение суда в части отказа в удовлетворении требований о признании незаконным пункта 1 предписания от 10.07.2017 № 7.2-0319пл-П/0124-2017, ссылаясь на неправильное применение норм материального и процессуального права, а также несоответствие выводов суда обстоятельствам дела. Считает, что норма абзаца третьего статьи 10 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее – Закон № 116-ФЗ) в совокупности с положениями статьи 33 Федерального закона от 31.03.1999 № 69-ФЗ «О газоснабжении» (далее – Закон о газоснабжении) предусматривают для организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, выполнение одной из обязанностей: создание собственной профессиональной аварийно – спасательной службы (формирования) (или заключение договора с профессиональной аварийно – спасательной службой (формированием)), либо создание нештатного аварийно-спасательного формирования из числа работников. Поскольку обществом в силу требований пункта 2 статьи 9 Федерального закона от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (далее – Закон о гражданской обороне) создано и поддерживается в состоянии готовности именно нештатное аварийно-спасательное формирование, то обязанность по заключению договора с профессиональной аварийно – спасательной службой отсутствует. Кроме того, указывает на нарушение судом статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), поскольку в резолютивной части решения не разъяснены конкретные сроки и порядок обжалования судебного акта.

ЦУ Ростехнадзора обжалует решение в части признания незаконными пунктов 2-12 предписания, а также в части взыскания с управления государственной пошлины в сумме 3000 руб. Считает выводы суда относительно отсутствия правового механизма проведения экспертизы промышленной безопасности зданий ГРП несоответствующими обстоятельствам дела и основанными на неправильном применении норм материального права. В обоснование своей позиции ссылается на пункт 1 статьи 13 Закона № 116-ФЗ, постановление Правительства Российской Федерации от 29.10.2010 № 870, приказы Ростехнадзора от 14.11.2013 № 538, от 21.11.2016 № 490.

В отзывах на апелляционные жалобы стороны выражают несогласие с приведёнными в них доводами.

В судебном заседании представители общества поддержали апелляционную жалобу АО «Газпром Газораспределение Тверь».

ЦУ Ростехнадзора заявило о рассмотрении жалобы в отсутствие своего представителя, поэтому судебное разбирательство проведено в его отсутствие на основание статей 123, 266 АПК РФ.

Поскольку сторонами по делу обжалуется только часть судебного акта, то апелляционный суд, руководствуясь частью 5 статьи 268 АПК РФ, проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части. 

Заслушав объяснения участвующих в деле лиц, исследовав письменные доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

АО «Газпром газораспределение Тверь» является организацией, эксплуатирующей опасные производственные объекты, о чём выдано свидетельство о регистрации от 26.06.2017 № А05-10109, а также лицензия от 09.07.2014 № ВХ-00-014850 на осуществление деятельности по эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II, III класса опасности (т. 2, л. 150-152).

В соответствии с распоряжением ЦУ Ростехнадзора от 10.05.2017 № Т-319-пр во исполнение Плана проверок юридических лиц в рамках осуществления лицензионного контроля, федерального государственного надзора в области промышленной безопасности в период с 13.06.2017 по 10.07.2017 проведена плановая выездная проверка АО «Газпром газораспределение Тверь». При проверке выявлены нарушения лицензионных требований в области промышленной безопасности, а именно: 

1. обществом не заключён договор на обслуживание с профессиональной аварийно-спасательной службой или профессиональным аварийно-спасательным формированием, чем нарушены требования статьи 10 Закона № 116-ФЗ, подпункта «р» пункта 5 Положения о лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 10.06.2013 № 492 (далее – Положение о лицензировании);

2. обществом не обеспечена безопасная эксплуатация 11 зданий газорегуляторных пунктов (далее – ГРП), чем нарушены требования статьи 9, пункта 1 статьи 13 Закона № 116-ФЗ, подпункта «у» пункта 5 Положения о лицензировании, пункта 7 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила проведения экспертизы промышленной безопасности», утверждённых приказом Ростехнадзора от 14.11.2013 № 538 (далее – ФНиП № 538).

Нарушения зафиксированы в акте проверки от 10.07.2017 № 7.2-0319вн-А/0124-2017 (т. 2, л. 18-129), на основании которого составлен протокол об административном правонарушении от 10.07.2017 № 7.2-0319пл-Пр/0133-2017 и вынесено постановление от 21.07.2017 № 7.2-Пс/0319-0133пл-2017 о привлечении общества к административной ответственности по части 1 статьи 9.1 КоАП РФ в виде штрафа в сумме 200 000 руб. (т. 2, л. 130-142).

Обществу выдано также предписание от 10.07.2017 № 7.2-0319пл-П/0124-2017 об устранении нарушений лицензионных требований, нарушений требований промышленной безопасности при эксплуатации опасных производственных объектов (т. 2, л. 143-147).    

Заявитель, не согласившись с постановлением и предписанием, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии со статьёй 1 Закона № 116-ФЗ промышленная безопасность опасных производственных объектов представляет собой состояние защищённости жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий. В силу пункта 1 статьи 9 Закона № 116-ФЗ организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана: соблюдать положения данного закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных технических документов в области промышленной безопасности; организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности; иметь лицензию на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности, подлежащего лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Как установлено статьёй 10 (абзац третий) Закона № 116-ФЗ, организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана: заключать с профессиональными аварийно-спасательными службами или с профессиональными аварийно-спасательными формированиями договоры на обслуживание, а в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, создавать собственные профессиональные аварийно-спасательные службы или профессиональные аварийно-спасательные формирования, а также нештатные аварийно-спасательные формирования из числа работников.

В силу подпункта «р» пункта 5 Положения о лицензировании лицензионным требованием к лицензиату является наличие в соответствии со статьёй 10 Закона № 116-ФЗ договоров на обслуживание с профессиональными аварийно-спасательными службами или формированиями либо наличие собственных, создаваемых в установленном законодательством порядке профессиональных аварийно-спасательных служб или формирований, а также наличие нештатного аварийно-спасательного формирования из числа производственного персонала лицензиата.

Из приведённых норм следует, что общество обязано заключить договор с профессиональной аварийно-спасательной службой или формированием либо иметь собственную, создаваемую в установленном законодательством порядке профессиональную аварийно-спасательную службу или формирование, а также, то есть в дополнение к профессиональным службам, должно создавать собственное нештатное аварийно-спасательные формирование из числа производственного персонала.

АО «Газпром Газораспределение Тверь» представило в материалы дела документы, подтверждающие создание нештатного аварийно-спасательного формирования из числа производственного персонала (т. 1, л. 29-51). Доказательства наличия у общества профессиональной аварийно-спасательной службы или формирования отсутствуют. Исходя из позиции заявителя, созданное им нештатное аварийно-спасательное формирование фактически является профессиональным, что подтверждается письмом от 17.08.2017 № 6030-4-1-2 о включении аварийно-спасательного формирования общества в реестр аварийно-спасательных формирований ГУ МЧС России по Тверской области (т. 3, л. 5), свидетельством об аттестации формирования серии 16/3-6 № 00982, выданным 03.07.2015 (т. 1, л. 50), книжками спасателей, свидетельствами о повышении ими квалификации, представленных апелляционному суду для обозрения. Договор с профессиональной аварийно-спасательной службой или формированием не заключался, поскольку, по мнению общества, такая обязанность на него не возложена. Положения Закона № 116-ФЗ в совокупности с положениями статьи 33 Закона   о газоснабжении и статьи 9 Закона о гражданской обороне закрепляют для владельцев опасных производственных объектов возможность выбора между заключением договора с профессиональной службой или созданием собственной профессиональной службы, и созданием нештатного аварийно-спасательного формирования из числа работников.

Суд апелляционной инстанции находит доводы общества основанными на неправильном толковании норм материального права.

Статьёй 33 Закона о газоснабжении установлено, что организация - собственник опасного объекта системы газоснабжения обеспечивает его готовность к локализации потенциальных аварий, катастроф, ликвидации последствий в случае их возникновения посредством осуществления следующих мероприятий, в том числе создаёт аварийно-спасательную службу или привлекает на условиях договоров соответствующие специализированные службы (абзац второй). 

В свою очередь виды аварийно-спасательных служб приведены в статье 7 Федерального закона от 22.08.1995 № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», а именно, профессиональные аварийно-спасательные службы (формирования), нештатные формирования и общественные формирования. Профессиональные службы (формирования) создаются федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, а также организациями занимающимися  видами деятельности, при осуществлении которых законодательством предусмотрено обязательное наличие у организаций собственных аварийно-спасательных служб. Нештатные аварийно-спасательные формирования создаются организациями из числа своих работников в обязательном порядке, если это предусмотрено законодательством Российской Федерации. Общественные формирования создаются общественными объединениями, уставными задачами которых является участие в проведении работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций.

В силу пункта 2 статьи 9 Закона о гражданской обороне организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты I и II класса опасности, а также опасные производственные объекты III класса опасности, отнесённые в установленном порядке к категориям гражданской обороны, создают и поддерживают в состоянии готовности нештатные аварийно-спасательные формирования. Указанные формирования согласно статье 15 названного закона входят в состав единой системы сил гражданской обороны.

Таким образом, приведённые нормы не противоречат положениям статьи 10 Закона № 116-ФЗ, а напротив, подтверждают обязательность наличия у общества как профессиональных аварийно-спасательных служб (собственных или привлечённых по договору), так и нештатных, сформированных из производственного персонала. Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.10.2012 № 6724/12, на которое ссылается общество.

Учитывая изложенное, ЦУ Ростехнадзора правомерно вынесло оспариваемое предписание в части пункта 1. 

Доводы общества относительно нарушения судом первой инстанции норм процессуального права не принимаются апелляционным судом в качестве основания для отмены судебного акта, предусмотренного статьёй 270 АПК РФ, поскольку указанное нарушение не является безусловным и не привело к принятию неправильного решения.

Оснований для удовлетворения апелляционной жалобы АО «Газпром Газораспределение Тверь» не имеется. 

По второму эпизоду нарушений, отражённых в пунктах 2-12 предписания, проверкой установлено, что перечисленные в предписании здания ГРП введены в эксплуатацию в 1963 – 1966 годах, сведения о сроке эксплуатации в проектной документации отсутствуют. АО «Газпром Газораспределение Тверь» данное обстоятельно не оспаривает. 

Согласно актам обследования зданий (сооружений) ГРП, проводимым обществом в планом порядке два раза в год, и рассмотренным апелляционным судом на примере актов от 08.04.2016 и 11.04.2016, от 03.04.2017, 04.04.2017, 05.04.2017 и 06.04.2017 указанные здания (сооружения) ГРП размещены на ленточном фундаменте из железобетонных блоков и выполнены из силикатного кирпича. 

ГОСТ Р 538560-2010 «Национальный стандарт Российской Федерации. Системы газораспределительные. Термины и определения» даёт определения: «газорегуляторный пункт» – пункт редуцирования газа, размещённый в здании и имеющий собственные ограждающие конструкции; «пункт редуцирования газа»  – технологическое устройство сети газораспределения, предназначенное для снижения давления газа и поддержания его в заданных пределах независимо от расхода газа.

Таким образом, здания ГРП расположены на опасном производственном объекте, предназначенном для осуществления технологического процесса – редуцирования природного газа (понижения давления и поддержания его в определённых параметрах). 

В соответствии с требованиями статьи 9 Закона № 116-ФЗ организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана в том числе обеспечивать проведение экспертизы промышленной безопасности зданий, сооружений и технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, а также проводить диагностику, испытания, освидетельствование сооружений и технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, в установленные сроки и по предъявляемому в установленном порядке предписанию федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, или его территориального органа.

Понятие «экспертиза промышленной безопасности» закреплено в статье 1 Закона № 116-ФЗ и означает определение соответствия объектов экспертизы промышленной безопасности, указанных в пункте 1 статьи 13 настоящего закона, предъявляемым к ним требованиям промышленной безопасности.

Согласно пункту 1 статьи 13 Закона № 116-ФЗ экспертизе промышленной безопасности подлежат в том числе здания и сооружения на опасном производственном объекте, предназначенные для осуществления технологических процессов, хранения сырья или продукции, перемещения людей и грузов, локализации и ликвидации последствий аварий.

Принятыми во исполнение данного закона ФНиП № 538 определено, что здания и сооружения на опасном производственном объекте, предназначенные для осуществления технологических процессов, хранения сырья или продукции, перемещения людей и грузов, локализации и ликвидации последствий аварий, подлежат экспертизе, в том числе в случаях: истечения срока эксплуатации здания или сооружения, установленного проектной документацией; отсутствия проектной документации, либо отсутствия в проектной документации данных о сроке эксплуатации здания или сооружения. Такая экспертиза проводится при наличии соответствующих требований промышленной безопасности к зданиям и сооружениям (пункт 7).

Пунктом 21 ФНиП № 538 предусмотрено, что при проведении экспертизы устанавливается полнота и достоверность относящихся к объекту экспертизы документов, представленных заказчиком, оценивается фактическое состояние технических устройств, зданий и сооружений на опасных производственных объектах. Для оценки фактического состояния зданий и сооружений проводится их обследование, в отношении технических устройств – техническое диагностирование.

Пункт 21.3 ФНиП № 538 содержит перечень мероприятий, которые осуществляются при обследовании зданий и сооружений:

а) определение соответствия строительных конструкций зданий и сооружений проектной документации и требованиям нормативных документов, выявление дефектов и повреждений элементов и узлов конструкций зданий и сооружений с составлением ведомостей дефектов и повреждений;

б) определение пространственного положения строительных конструкций зданий и сооружений, их фактических сечений и состояния соединений;

в) определение степени влияния гидрологических, аэрологических и атмосферных воздействий (при наличии);

г) определение фактической прочности материалов и строительных конструкций зданий и сооружений в сравнении с проектными параметрами;

д) оценку соответствия площади и весовых характеристик легкосбрасываемых конструкций зданий и сооружений требуемой величине, обеспечивающей взрывоустойчивость объекта (при наличии);

е) изучение химической агрессивности производственной среды в отношении материалов строительных конструкций зданий и сооружений;

ж) определение степени коррозии арматуры и металлических элементов строительных конструкций (при наличии);

з) поверочный расчёт строительных конструкций зданий и сооружений с учетом выявленных при обследовании отклонений, дефектов и повреждений, фактических (или прогнозируемых) нагрузок и свойств материалов этих конструкций;

и) оценку остаточной несущей способности и пригодности зданий и сооружений к дальнейшей эксплуатации.

В пункте 26 ФНиП № 538 указано, что результаты экспертизы фиксируются в заключении со ссылками на положения нормативных правовых актов в области промышленной безопасности, на соответствие которым проводилась оценка соответствия объекта экспертизы требованиям промышленной безопасности, а также сведениями о проведённых мероприятиях и о результатах технического диагностирования технических устройств, обследования зданий и сооружений при их проведении (подпункты 8 и 11).

Технический регламент о безопасности сетей газораспределения и газопотребления, утверждённый постановлением Правительства Российской Федерации от 29.10.2010 № 870 (далее – Технический регламент), в пункте 7 содержит понятие «технологическое устройство» как комплекс технических устройств, соединенных газопроводами, обеспечивающий получение заданных параметров сети газораспределения и сети газопотребления, определённых проектной документацией и условиями эксплуатации, включающий в том числе газорегуляторные пункты, газорегуляторные пункты блочные, газорегуляторные пункты шкафные, газорегуляторные установки и пункты учёта газа.

В пунктах 35-38 Технического регламента закреплены требования при проектировании технологических устройств. В частности, конструкции зданий ГРП должны обеспечивать взрывоустойчивость этих зданий; строительные конструкции здания ГРП должны обеспечить этому зданию огнестойкость I и II степени огнестойкости и класс конструктивной пожарной опасности С0; технологические устройства должны быть оснащены молниезащитой, заземлением и вентиляцией. 

Согласно пункту 76 Технического регламента для установления возможности эксплуатации газопроводов, зданий и сооружений и технологических устройств сетей газораспределения и газопотребления после сроков, указанных в проектной документации, должно проводиться их техническое диагностирование. Предельные сроки дальнейшей эксплуатации объектов технического регулирования настоящего технического регламента устанавливается также по результатам технического диагностирования.

Одним из способов проведения обследования либо технического диагностирования технических устройств, зданий и сооружений, применяемых и (или) эксплуатируемых на опасных производственных объектах, при осуществлении деятельности в области промышленной безопасности, является неразрушающий контроль. Порядок его проведения закреплён в Федеральных нормах и правилах в области промышленной безопасности «Основные требования к проведению неразрушающего контроля технических устройств, зданий и сооружений на опасных производственных объектах», утверждённых приказом Ростехнадзора от 21.11.2016 № 490 (далее – ФНиП № 490).

Таким образом, здания ГРП являются объектом экспертизы промышленной безопасности в силу прямого указания в пункте 1 статьи 13 Закона № 116-ФЗ. К таким зданиям предъявляются требования промышленной безопасности, перечисленные в Техническом регламенте. Механизм проведения экспертизы установлен в ФНиП № 538 и ФНиП № 490.

Вывод суда первой инстанции об отсутствии правового механизма проведения экспертизы промышленной безопасности зданий ГРП и, как следствие, невозможности проведения экспертизы основан на неправильном толковании норм материального права. 

В связи с этим апелляционную жалобу ЦУ Ростехнадзора следует удовлетворить, решение суда отменить в части признания недействительными пунктов 2-12 оспариваемого предписания.

Поскольку по результатам апелляционного рассмотрения требования АО «Газпром Газораспределение Тверь» о признании недействительным предписания ЦУ Ростехнадзора удовлетворены в полном объёме, судебные расходы по уплате государственной пошлины остаются на заявителе. Решение суда в части взыскания с административного органа     3000 руб. государственной пошлины также подлежит отмене.

Руководствуясь статьёй 110, пунктом 2 статьи 269, пунктом 4 части 1, пунктом 3 части 2 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л :

апелляционную жалобу Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору удовлетворить, решение Арбитражного суда Тверской области от 13 сентября 2017 года по делу № А66-11729/2017 отменить в части признания недействительными пунктов 2-12 предписания от 10.07.2017 № 7.2-0319пл-П/0124-2017 и взыскания с Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в пользу акционерного общества «Газпром Газораспределение Тверь» 3000 руб. государственной пошлины.

В удовлетворении требований акционерного общества «Газпром Газораспределение Тверь» о признания недействительными пунктов 2-12 предписания от 10.07.2017 № 7.2-0319пл-П/0124-2017 отказать.

В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу акционерного общества «Газпром Газораспределение Тверь» – без удовлетворения. 

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

А.В. Потеева

Судьи

А.Ю. Докшина

Н.В. Мурахина