Арбитражный суд

Ханты-Мансийского автономного округа - Югры

ул. Мира д. 27, г. Ханты-Мансийск, 628011, тел. (3467) 95-88-71, сайт http://www.hmao.arbitr.ru

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

РЕШЕНИЕ

Дело № А75-1537/2020

20 марта 2020 г.

г. Ханты-Мансийск

Резолютивная часть решения объявлена 16 марта 2020 г.

Решение изготовлено в полном объеме 20 марта 2020 г.

Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа – Югры в составе судьи Истоминой Л.С., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре о признании недействительными приказа от 19.12.2019 № 297, определения от 09.01.2020 № 05/ТВ-28 и признании незаконными действий по принятию решения о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, с привлечением к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований,  Департамента промышленности Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, Службы контроля Ханты-Мансийского автономного округа - Югры,

при участии представителей лиц, участвующих в деле:

от заявителя - ФИО2 по доверенности № 01-д-НК-Г-8 от 17.01.2020, диплом рег. № 10783 от 01.07.2005; ФИО3 по доверенности № 01-д-НК-Г-9 от 17.01.2020, диплом рег. № 2856 от 06.07.2007; ФИО4 по доверенности № 01-д-НК-Г-5 от 17.01.2020, диплом рег. № 15489 от 18.02.2013,

от заинтересованного лица - ФИО5 по доверенности № 3 от 09.01.2020, диплом рег. № 2876 от 06.07.2007,

от третьего лица Департамента промышленности Ханты-Мансийского автономного округа - Югры - ФИО6 по доверенности № 7 от 20.01.2020, диплом рег. № 00253 от 25.03.2003,  

от третьего лица Службы контроля Ханты-Мансийского автономного округа - Югры - не явились,

установил:

Правительство Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (далее - Правительство автономного округа) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре (далее - Ханты-Мансийское УФАС, антимонопольный орган) о признании недействительными приказа от 19.12.2019 № 297 «О возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства», определения от 09.01.2020 № 05/ТВ-28 о назначении дела № 086/01/15-878/2019 о нарушении антимонопольного законодательства к рассмотрению, о признании незаконными действий по принятию решения о возбуждении дела по признакам нарушения Правительством автономного округа части 1, пункта 5 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Определениями суда от 06.02.2020, 25.02.2020 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент промышленности Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (далее - Департамент промышленности), Служба контроля Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (далее - Служба контроля).

В судебном заседании представители Правительства автономного округа и Департамента промышленности поддержали заявленные требования.

Представитель заинтересованного лица в судебном заседании просил отказать в удовлетворении заявления по основаниям, приведенным в отзыве на заявление (т. 1 л.д. 92-100). 

Служба контроля, надлежащим образом извещенная о времени и месте судебного заседания, не обеспечила явку своих представителей в суд. В отзыве на заявление просила рассмотреть дело в отсутствие представителей.

Суд, заслушав лиц, участвующих в деле, и исследовав материалы дела, установил следующие обстоятельства.

В ходе планового контрольного мероприятия по соблюдению требований, установленных Федеральным законом от 26.07.2006 № 153-ФЗ «О защите конкуренции», проведенного Ханты-Мансийским УФАС в отношении Администрации г. Нефтеюганска в соответствии приказом от 25.09.2019 № 227 (т. 1 л.д. 105-114), антимонопольный орган установил, что заместителем Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры ФИО7 в адрес первого заместителя, заместителей Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры направлено письмо от 15.06.2018 № 01-Исх-ГМ-14905 «О закупках молока и молочной продукции», пунктом 6 которого рекомендован приоритет осуществления закупки у региональных производителей в случаях, установленных пунктами 4 и 5 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (т. 1 л.д. 117-121).

Пунктом 8 указанного письма Департаменту промышленности в целях поддержки развития агропромышленного комплекса поручено организовать работу по доведению письма в качестве рекомендаций до глав муниципальных образований, включая городские и сельские поселения.    

Расценивая содержание пункта 6 письма от 15.06.2018 № 01-Исх-ГМ-14905 «О закупках молока и молочной продукции» как ограничение муниципальных заказчиков в самостоятельном выборе поставщиков и в ассортименте приобретаемой продукции, проявление регионального протекционизма на территории автономного округа на рынке молочной продукции и создание преимущественных условий местным производителям товара, Ханты-Мансийское УФАС выдало заместителю Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры ФИО7 предупреждение № 086/01/39.1-18/2019 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства (исх. № 05-11/ТВ-9209 от 15.11.2019) (т. 1 л.д. 127-130).

В предупреждении заместителю Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры ФИО7 предложено в срок до 05.12.2019 совершить действия, направленные на прекращение нарушений путем отзыва письма от 15.06.2018 № 01-Исх-ГМ-14905 «О закупках молока и молочной продукции» в части пункта 6 и доведения указанной информации до всех лиц, кому было направлено данное письмо для исполнения, включая глав муниципальных образований городских, районных и сельских поселений Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. 

10.12.2019 в адрес Ханты-Мансийского УФАС поступило письмо от 05.12.2019 № 01-исх-гм-30206 (вх. № 02-10363 от 10.12.2019) за подписью заместителя Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры ФИО7, из содержания которого следует, что предупреждение обжалуется в арбитражном суде.

В связи с тем, что названное предупреждение заместителем Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры ФИО7 не было исполнено, Ханты-Мансийское УФАС в соответствии с частью 8 статьи 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», а также пунктом 3.46 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы России № 339 от 25.02.2012, издало приказ от 19.12.2019 № 297 о возбуждении в отношении Правительства автономного округа дела о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения части 1, пункта 5 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (т. 1 л.д. 135).

 Определением от 09.01.2020 о назначении дела № 086/01/15-878/2019 о нарушении антимонопольного законодательства к рассмотрению Правительство автономного округа привлечено к участию в рассмотрении дела в качестве ответчика (т. 1 л.д. 34-41).

Пунктом 4 указанного определения на Правительство автономного округа возложена обязанность в срок до 14.02.2020 представить следующие документы: надлежащим образом заверенные копии письма от 15.06.2018 № 01-Исх-гм-14905, подписанного заместителем Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры ФИО7;  надлежащим образом заверенные копии документов, подтверждающие полномочия ФИО7 в должности заместителя Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, включая документы, определяющие должностные полномочия; письменные нормативные объяснения по признакам нарушения части 1, пункта 5 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

В определении о назначении дела о нарушении антимонопольного законодательства также указано, что непредставление или несвоевременное представление сведений (информации) в антимонопольный орган влечет за собой административную ответственность, предусмотренную частью 5 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Полагая, что вышеуказанные приказ и определение не соответствуют действующему законодательству и нарушают права заявителя, Правительство автономного округа обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании их недействительными, а действий по принятию решения о возбуждении дела незаконными.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязательным условием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований о признании ненормативного акта недействительным (решения, действий, бездействия незаконными) является установление судом совокупности юридических фактов: во-первых, несоответствия таких актов (решения, действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а во-вторых, нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Статьей 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод; решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Как неоднократно указывалось в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, никаких исключений из этого конституционного принципа ни Конституция Российской Федерации, ни законодательство Российской Федерации не допускают (постановления от 03.05.1995 № 4-П, от 13.11.1995 № 13-П, от 07.03.1996 № 6-П, определение от 16.12.2004 № 394-О, от 18.12.2007 № 840-О-О, от 15.07.2010 № 1101-О-О, от 25.02.2013 № 209-О, от 25.02.2013 № 247-О).

На основании пункта 2 части 1 статьи 29, части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды осуществляют административное судопроизводство посредством рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе создающих препятствия для ее осуществления.

Исходя из приведенных положений Конституции Российской Федерации и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в правовом государстве суд осуществляет контроль за законностью административных процедур и этот контроль по общему правилу распространяется на все случаи, когда права и законные интересы граждан и их объединений могут быть нарушены в результате правоприменительной деятельности органов, наделенных публичными (властными) полномочиями.

Сам факт незаконного возбуждения соответствующей административной процедуры может свидетельствовать о нарушении прав и законных интересов обратившегося в суд лица, если привлечение этого лица к участию в административной процедуре произведено вопреки действующим правовым нормам и сопряжено с необоснованным нахождением такого лица под риском наступления неблагоприятных имущественных, организационных, репутационных и иных подобных последствий.

Следовательно, по общему правилу, если оспариваемый правовой акт принят на стадии возбуждения соответствующей административной процедуры и непосредственным образом влияет на объем прав и обязанностей иных лиц, включая права и обязанности, связанные с участием в этой процедуре, он может быть проверен судом с точки зрения соблюдения органом публичной власти тех нормативных положений, выполнение которых является обязательным для того, чтобы административная процедура могла считаться осуществляемой на законном основании. Противоположный подход приводил бы к отказу в доступе к правосудию для заинтересованных лиц и невозможности своевременного и эффективного пресечения судом незаконных действий правоприменительных органов до того, как их совершение привело к наступлению иных более значительных неблагоприятных последствий.

Таким образом, приказы антимонопольного органа о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства могут выступать предметом самостоятельного судебного оспаривания.

Аналогичная позиция о допустимости самостоятельного судебного оспаривания приказов антимонопольных органов изложена в пункте 2 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, в определении Верховного Суда Российской Федерации от 28.01.2019 № 305-КГ18-17135 по делу № А40-250904/2017.

Вопреки доводам Ханты-Мансийского УФАС определение о назначении дела о нарушении антимонопольного законодательства, которое обжалуется наряду с приказом о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, также может быть оспорено в арбитражном суде, поскольку отвечает признакам ненормативного правового акта, установленным в части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Так, обжалуемое определение принято уполномоченным государственным органом в отношении конкретного лица, содержит властные распоряжения в отношении заявителя и лиц, участвующих в деле, понуждает Правительство автономного округа к совершению определенных действий (представлению документов (информации), и его неисполнение влечет административную ответственность.

Таким образом, заявленные требования подлежат рассмотрению по существу.

В силу части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

В соответствии с частью 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения, либо о ликвидации или принятии мер по прекращению осуществления видов деятельности унитарного предприятия, которое создано или осуществляет деятельность с нарушением требований  Федерального закона.

Согласно части 2 данной статьи предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении. Срок выполнения предупреждения должен составлять не менее чем десять дней. По мотивированному ходатайству лица, которому выдано предупреждение, и при наличии достаточных оснований полагать, что в установленный срок предупреждение не может быть выполнено, указанный срок может быть продлен антимонопольным органом (часть 5 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции).

Частью 7 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что при условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается и лицо, выполнившее предупреждение, не подлежит административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его устранением.

В случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган принимает решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства (часть 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции).

Таким образом, по смыслу указанных норм лицу, указанному в части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, должна быть предоставлена возможность исполнения предупреждения в целях избежания привлечения к публично-правовой ответственности.

При этом частью 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции определен круг лиц, которым антимонопольный орган может выдать предупреждение, в рассматриваемом случае таким лицом должен был быть орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

В судебном заседании установлено, что Правительству автономного округа предупреждение не выдавалось.

Предупреждение № 086/01/39.1-18/2019 от 15.11.2018 выдано и направлено в адрес ФИО7 - заместителя Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, которая не относится к числу лиц, которым в соответствии с частью 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции может быть выдано предупреждение.

Вопреки доводам заинтересованного лица заместитель Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры не является органом государственной власти субъекта Российской Федерации и непосредственно не осуществляет полномочия Правительства автономного округа.

  В соответствии со статьями 1, 3 Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 12.10.2005 № 73-оз «О Правительстве Ханты-Мансийского автономного округа - Югры» (далее - Закон № 73-оз) Правительство автономного округа является постоянно действующим коллегиальным высшим исполнительным органом государственной власти автономного округа, возглавляющим систему исполнительных органов государственной власти автономного округа, в состав которого входят Губернатор Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, первые заместители Губернатора автономного округа, заместители Губернатора автономного округа.

Формирует Правительство автономного округа и возглавляет его Губернатор Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, который также определяет основные направления его деятельности и организует его работу, ведет заседания Правительства автономного округа, обладая правом решающего голоса, подписывает акты Правительства автономного округа (статья 2 Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 19.11.2001 № 75-оз «О Губернаторе Ханты-Мансийского автономного округа - Югры», пункт 3 Регламента Правительства автономного округа от 27.12.2000 № 132-п).    

Правительство автономного округа издает акты в форме постановлений и распоряжений, которые оформляются на специальных бланках, подписываются Губернатором Ханты-Мансийского автономного округа - Югры или в соответствии с Регламентом Правительства автономного округа одним из его первых заместителей, что следует из статьи 11 Закона № 73-оз.

В статье 16 Закона № 73-оз предусмотрено, что решения Правительства автономного округа принимаются на заседаниях Правительства, которые проводятся Губернатором автономного округа, а в его отсутствие - первым заместителем Губернатора автономного округа, заместителем Губернатора автономного округа.

Из анализа приведенного законодательства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры следует, что действия (акты), совершенные (принятые) Правительством автономного округа можно считать таковыми, когда они приняты коллегиально, в форме постановления или распоряжений, при наличии кворума и подписаны Губернатором Ханты-Мансийского автономного округа - Югры.

Заместитель Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры как должностное лицо, входящее в состав Правительства автономного округа, самостоятельно не может принимать акты и совершать действия от имени Правительства автономного округа как высшего коллегиального исполнительного органа государственной власти автономного округа.

Усмотрев в действиях государственного органа субъекта Российской Федерации части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, Ханты-Мансийское УФАС должно было выдать предупреждение лицу, указанному в части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, чего сделано не было. 

Поскольку Правительству автономного округа предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательство, не выдавалось, вследствие чего заявитель был лишен возможности исполнить его в установленный срок, суд приходит к выводу о том, что у антимонопольного органа отсутствовали правовые основания для возбуждения в отношении Правительства автономного округа дела о нарушении антимонопольного законодательства.

С учетом изложенного, арбитражный суд признает оспариваемые ненормативные акты недействительными, действия по принятию решения о возбуждении дела по признакам нарушения Правительством Ханты-Мансийского автономного округа - Югры части 1, пункта 5 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции - незаконными.

Руководствуясь статьями 167-170, 180, 181, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры 

РЕШИЛ:

заявление Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры удовлетворить.

Признать недействительными  приказ Управления Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре от 19.12.2019 № 297 «О возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства», определение от 09.01.2020 № 05/ТВ-28 о назначении дела № 086/01/15-878/2019 о нарушении антимонопольного законодательства к рассмотрению.

Признать незаконными действия должностных лиц Управления Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре по принятию решения о возбуждении дела по признакам нарушения Правительством Ханты-Мансийского автономного округа - Югры части 1, пункта 5 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Восьмой арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия путем подачи апелляционной жалобы через Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры.

В соответствии с частью 5 статьи 15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации настоящий судебный акт выполнен в форме электронного документа и подписан  усиленной квалифицированной электронной подписью судьи.

Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры разъясняет, что в соответствии со статьей 177 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение, выполненное в форме электронного документа, направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в режиме ограниченного доступа не позднее следующего дня после дня его принятия.

По ходатайству лиц, участвующих в деле, копии решения на бумажном носителе могут быть направлены им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства в арбитражный суд заказным письмом с уведомлением о вручении или вручены им под расписку.

Судья      Л.С. Истомина