Арбитражный суд Калининградской области

Рокоссовского ул., д. 2, г. Калининград, 236040

E-mail: info@kaliningrad.arbitr.ru

http://www.kaliningrad.arbitr.ru

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

г. Калининград

Дело №

А21 - 758/2022

«16»

сентября

2022  года

 

Резолютивная часть решения объявлена   

 «15»

сентября

2022  года.

 

Решение  изготовлено в полном объеме   

«16»

сентября

2022  года.

 

Арбитражный суд Калининградской области в составе:

Судьи  Широченко Д.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Муниципального автономного общеобразовательного учреждения города Калининграда средняя общеобразовательная школа № 58 (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

к Управлению Федерального казначейства по Калининградской области (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>),

третье лицо: Администрация городского округа «Город Калининград» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

о признании представления недействительным (в части),

при участии в судебном заседании:

от заявителя: представитель ФИО2 - на основании доверенности, удостоверения адвоката;

от заинтересованного лица: представитель ФИО3 - на основании доверенности, служебного удостоверения;

от третьего лица: представитель ФИО4 - на основании доверенности, служебного удостоверения;

установил:

Муниципальное автономное общеобразовательное учреждение города Калининграда средняя общеобразовательная школа № 58 (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) (далее - Учреждение, заявитель, школа) обратилось в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Калининградской области (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) (далее - УФК, Управление) о признании недействительным и отмене пункта 1 представления УФК от 29 октября 2021 года № 35-22-19/33 в части требования об устранении нарушения, указанного в пункте 1 описательной части (оплата 1 150 310,59 рублей по договору авторского надзора).

По инициативе Учреждения к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Администрация городского округа «Город Калининград» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) (далее - Администрация, третье лицо).

В ходе судебного заседания, состоявшегося 08 сентября 2022 года, представитель Учреждения заявление поддержал в полном объеме, ссылаясь на имеющиеся в деле материалы и письменные пояснения, просил суд предъявленное требование удовлетворить.

Представитель Управления заявление не признал, ссылаясь на изложенные в письменном отзыве аргументы, просил суд в удовлетворении заявления отказать.

Представитель Администрации, поддержал позицию учреждения, со ссылкой на изложенные в письменных пояснениях аргументы, просил суд заявление удовлетворить.

В судебном заседании был объявлен перерыв до 15 час. 40 мин. 15 сентября 2022 года; судебное заседание продолжено после перерыва с участием представителей сторон.

Как дополнительно пояснили представители сторон, в порядке статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ими раскрыты и предоставлены суду все известные им доказательства, имеющие значение для правильного и полного рассмотрения дела, а каких-либо ходатайств, в том числе о представлении или истребовании дополнительных доказательств, у них не имеется.

Заслушав стороны, исследовав материалы дела и дав им оценку в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд приходит к следующему.

Как следует из материалов дела, Управлением в соответствии с приказом от 10 июня 2021 года № 265 и на основании пункта 10 Плана контрольных мероприятий в финансово-бюджетной сфере на 2021 год в период с 15 июля 2021 года по 24 августа 2021 года в отношении учреждения проведена выездная проверка соблюдения целей, порядка и условий предоставления из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий на софинансирование расходов, возникающих при реализации государственных программ субъектов Российской Федерации, на реализацию мероприятий по содействию созданию в субъектах Российской Федерации (исходя из прогнозируемой потребности) новых мест в общеобразовательных организациях в рамках федерального проекта «Современная школа» подпрограммы «Развитие дошкольного и общего образования» государственной программы Российской Федерации «Развитие образования», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2017 года № 1642, за 2020 год. 

По результатам проверки Управление составило акт выездной проверки от 31 августа 2021  года  и  выдало  Учреждению  представление  от  29 октября  2021  года  №  35-22-19/33 

(далее - представление).

Согласно пункту 1 описательной части представления, в ходе контрольного мероприятия УФК выявлено, что в нарушение пункта 4 статьи 78.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), статьи 309 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), пунктов 4.91, 4.71 Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации МДС 81-35.2004, утвержденной постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 05 марта 2004 года № 15/1, пунктов 1.3 и 3.4.1 соглашения о предоставлении субсидий на осуществление капитальных вложений в объект муниципальной собственности городского округа «Город Калининград», идентификатор договора о капитальных вложениях 07319РМF000353190057 от 10 декабря 2019 года № 217/4 и пункта 4.3.9.1 соглашения о предоставлении субсидии на осуществление капитальных вложений в объект муниципальной собственности городского округа «Город Калининград» от 08 мая 2020 года № 60-2020-00032, в 2020 году учреждением (заявителем) приняты и оплачены ООО «Институт реставрации, экологии и градостроительного проектирования» затраты на авторский надзор, не предусмотренные сводным сметным расчетом стоимости строительства объекта «Строительство общеобразовательной школы по ул. Артиллерийской в г. Калининграде» (далее также - Объект) на сумму 1 150 310,59 рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета на сумму 726 405,22 рублей, областного бюджета на сумму 248 142,06 рублей, бюджета городского округа «Город Калининград» на сумму 175 763,31 рублей.

В соответствии с пунктом 1 резолютивной части представления Управление потребовало по нарушениям, указанным в пунктах 1-8 представления, в срок не позднее 24 декабря 2021 года устранить выявленные нарушения путем перечисления средств в сумме 2 826 060,02 рублей (в том числе 1 150 310,59 рублей по нарушению, указанному в пункте 1 описательной части представления) на лицевой счет Комитета экономики и финансов администрации городского округа «Город Калининград» № 04353000020 для дальнейшего их перечисления в доход федерального бюджета и принять меры по устранению их причин и условий.

Не согласившись с вышеуказанной квалификацией УФК затрат на авторский надзор и с требованием о возврате 1 150 310,59 рублей, израсходованных на проведение авторского надзора, Учреждение обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением о признании недействительным и отмене пункта 1 представления в части требования об устранении нарушения, указанного в пункте 1 описательной части (оплата 1 150 310,59 рублей по договору авторского надзора). 

По мнению заявителя, представление в обжалуемой части не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы Учреждения.

Согласно статье 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.  

Суд находит заявление подлежащим удовлетворению - в силу следующего. 

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие(бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).  

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

По правилам бюджетного законодательства возврат бюджетных средств осуществляется исключительно в случае их нецелевого использования или нарушения условий их получений.

Так, согласно статье 38 БК РФ принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Статьей 34 БК РФ установлен принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

В соответствии с актом проверки от 31 августа 2021 года, учреждением соблюдены принципы эффективности, адресности расходования бюджетных средств, выделенных в рамках строительства, а также обеспечено их целевое расходование в соответствии с требованиями (раздел «Выполнение бюджетных полномочий главного распорядителя и получателя средств бюджеты РФ (местного бюджета) в соответствии с требованиями БК РФ»).

В силу статьи 306.2 БК РФ бюджетная мера принуждения применяется за совершение бюджетного нарушения, предусмотренного главой 30 БК РФ. К исчерпывающему перечню бюджетных нарушений в соответствии со статьями 306.4-306.7 БК РФ относятся: нецелевое использование бюджетных средств; невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита; неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом; нарушение условий предоставления бюджетного кредита.

Между тем, сведения об указанных нарушениях в акте проверки и представлении отсутствуют. В качестве нецелевого использования бюджетных средств расходы на оплату авторского надзора Управлением квалифицированы не были. Следовательно, у Управления отсутствовали основания для внесения представления в части требования о возврате спорных денежных средств.

Так, в соответствии с Определением Верховного Суда Российской Федерации от 26 марта 2020 года № 307-ЭС20-2728 по делу № А13-14524/2018, орган финансового контроля должен определить событие бюджетного нарушения, установить его обстоятельства и привести соответствующие доказательства, сформулировать меры, непосредственно направленные на устранение допущенного нарушения и возмещение ущерба публичному образованию.

В данной ситуации указанные факты и события отсутствуют, что делает невозможным применение мер бюджетного понуждения или внесение в адрес заявителя предписания о возврате спорной суммы денежных средств.

В отношении соответствия действующему законодательству действий Учреждения по заключению и исполнению договора авторского надзора суд отмечает нижеследующее. 

В силу части 1 статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) строительный контроль проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации (в том числе решениям и мероприятиям, направленным на обеспечение соблюдения требований энергетической эффективности и требований оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов), требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. 

Частью 2 статьи 53 ГрК РФ установлено, что строительный контроль проводится лицом, осуществляющим строительство. В случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительного подряда строительный контроль проводится также застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, или региональным оператором либо привлекаемыми ими на основании договора индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом. Застройщик или технический заказчик по своей инициативе может привлекать лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, для проверки соответствия выполняемых работ проектной документации. 

Порядок проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства независимо от источников их финансирования, а также порядок определения размера затрат на проведение строительного контроля и численности работников, осуществляющих строительный контроль, по объектам, финансируемым полностью или частично с привлечением средств федерального бюджета, утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 года № 468 «О порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства».

Исходя из положений части 1 статьи 53 ГрК РФ, проверка соответствия выполняемых работ проектной документации является одной из составляющих строительного контроля. Проведение указанных работ в силу этой статьи является обязательным, тогда как привлечение лица, осуществляющего подготовку проектной документации, для проверки соответствия выполняемых работ проектной документации (авторский надзор), согласно части 2 статьи 53 ГрК РФ осуществляется по инициативе застройщика или технического заказчика.

Согласно своду правил «Положение об авторском надзоре за строительством зданий и сооружений» (СП 246.1325800.2017), утвержденному Приказом Минстроя России от 19 февраля 2016 года № 98/пр, авторский надзор является частью строительного контроля, который проводится лицом, осуществившим подготовку проектной и, на её основе, рабочей документации.

В соответствии с положительным заключением о проверке достоверности определения сметной стоимости строительства объекта «Строительство общеобразовательной школы по ул. Артиллерийской в г. Калининграде» в главу 10 сводного сметного расчета включены затраты на проведение строительного контроля в размере 1,47% (в сумме 12 094 710 рублей в ценах 2 квартала 2017 года), в том числе авторский надзор 0,2% или 1 623 920 рублей.

При этом учитывая, что строительный контроль по Объекту выполнялся силами МКУ «УКС», в соответствии с решением об осуществлении капитальных вложений в объекты муниципальной собственности в общий объем капитальных вложений (в редакции постановления Администрации от 05 декабря 2018 года № 1167) за счет средств, предусмотренных сводным сметным расчетом по главе 10 «Строительный контроль», были включены только затраты на авторский надзор (пункты 12.2 и 13 приложения к сводному сметному расчету).

Приказом Минстроя России от 04 августа 2020 года № 421/пр утверждена Методика определения сметной стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства, работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации на территории Российской Федерации.

Включение затрат на осуществление авторского надзора согласно пункту 173 вышеуказанной Методики допускается по объектам, обязательное проведение авторского надзора по которым предусмотрено законодательством Российской Федерации, а также по решению заказчика при согласовании с главным распорядителем средств соответствующего бюджета (за исключением случаев, когда заказчиком является главный распорядитель бюджетных средств). Лимит затрат на проведение авторского надзора определяется в размере 0,2 процента от итога графы 8 глав 1-9 сводного сметного расчета и включается в графы 7 и 8.

При таком положении, является необоснованным вывод Управления о нарушении заявителем положений законодательства и условий соглашений о предоставлении бюджетных средств (в части использования средств субсидии в соответствии с целями и условиями предоставления).

Учитывая вышеизложенное, в совокупности с данными о целевом и эффективном расходовании средств, выделенных в рамках строительства Объекта (школы), а также с учетом отсутствия данных о наличии ущерба, причиненного бюджету, суд находит правомерными действия заявителя по заключению и оплате договора на осуществление авторского надзора за строительством. При этом у Управления отсутствовали основания для направления требования о возврате части денежных средств бюджетного финансирования, предоставленного учреждению в форме субсидии, израсходованной на оплату авторского надзора.

Также суд отмечает, что представление, обязывающее заявителя частично возвратить полученную субсидию, противоречит пункту 2 статьи 270.2 БК РФ. В редакции указанной статьи, действовавшей в период проведения проверки и выдачи представления (в редакции от 01 июля 2021 года), не содержится указания на то, что в рамках представления органы казначейства вправе требовать возврата средств в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Несмотря на содержащуюся в пункте 1 резолютивной части представления формулировку «устранить выявленные нарушения», механизмом такого устранения является именно перечисление денежных средств в доход бюджета.

В данной ситуации УФК не вправе требовать от учреждения в рамках представления возврата денежных средств в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, поскольку выявленное Управлением нарушение не относится к бюджетным нарушениям, категории и ответственность за совершение которых предусмотрены в части 4 БК РФ, не влечет возврата денежных средств (возврат денежных средств осуществляется исключительно в случае нецелевого использования денежных средств).

Согласно абзацу второму пункта 15 Федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Реализация результатов проверок, ревизий и обследований» (утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июля 2020 года № 1095) неисполнение представления является основанием для принятия решения руководителем (заместителем руководителя) органа контроля о подготовке и направлении в Министерство финансов Российской Федерации, финансовый орган субъекта Российской Федерации (муниципального образования), орган управления государственным внебюджетным фондом уведомления о применении бюджетных мер принуждения.

Форма уведомления о применении бюджетных мер принуждения установлена приложением № 5 к приказу Министерства финансов Российской Федерации от 30 декабря 2020 года № 340н. В указанной форме указываются бюджетные нарушения.

Согласно статье 306.2 БК РФ бюджетная мера принуждения применяется за совершение бюджетного нарушения, предусмотренного главой 30 БК РФ, на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля.

Однако в связи с не установлением в действиях заявителя бюджетных нарушений, у Управления в силу норм бюджетного законодательства и вышеуказанного Федерального стандарта отсутствуют правовые основания для принятия решения о применении мер бюджетного понуждения, что само по себе подтверждает факт необоснованности и заведомой неисполнимости оспариваемого пункта 1 представления.

Указанный правовой подход подтверждается позицией Верховного Суда Российской Федерации, выраженной в рамках дела № А51-15508/2018, согласно которой отсутствие события и состава бюджетного правонарушения обуславливает незаконность вытекающих из него мер бюджетной ответственности.

Как указано в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 26 марта 2020 года № 307-ЭС20-2728 по делу № А13-14524/2018, орган финансового контроля должен определить событие бюджетного нарушения, установить его обстоятельства и привести соответствующие доказательства, сформулировать меры, непосредственно направленные на устранение допущенного нарушения и возмещение ущерба публичному образованию.

Принимая во внимание императивность норм бюджетного законодательства, УФК было не вправе включать в представление требование о возврате денежных средств, в том числе в той формулировке, которая изложена в самом представлении.

Акты бюджетного понуждения поименованы в главе 30 БК РФ, к их числу представление не относится.

В силу пункта 3 статьи 270.2 БК РФ органы финансового контроля наделены правом требования о возврате бюджетных средств (требования о принятии мер по возмещению причиненного ущерба публично-правовому образованию) исключительно при выдаче предписания.

Под предписанием в целях БК РФ понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля в случае невозможности устранения либо неустранения в установленный в представлении срок нарушения при наличии возможности определения суммы причиненного ущерба публично-правовому образованию в результате этого нарушения. Предписание содержит обязательные для исполнения в установленный в предписании срок требования о принятии мер по возмещению причиненного ущерба публично-правовому образованию.

Между тем устранить факты, которые УФК расценены как нарушение, не представляется возможным в силу объективных причин: договор оказания услуг авторского надзора заключен и исполнен; обязательства сторон по нему выполнены; оплата по ним завершена; отмена указанных фактически состоявшихся действий невозможна - возврат услуг, уже оказанных в рамках договора, невозможен как в силу отсутствия к тому правовых оснований, так и по причине фактической реализации оказанных услуг в виде возведенного строительством Объекта и ввода его в эксплуатацию.

Суд отдельно отмечает, что, поддерживая позицию заявителя, Администрация пояснила, что Учреждение не является получателем бюджетных средств и не является надлежащим субъектом ответственности за вмененное нарушение. 

Постановлением Администрации от 03 августа 2016 года № 1140 «Об осуществлении капитальных вложений в объект муниципальной собственности городского округа «Город Калининград» (в ред. Постановления от 11 мая 2018 года № 1167) принято решение осуществить капитальные вложения в объект капитального строительства муниципальной собственности городского округа «Город Калининград» «Строительство общеобразовательной школы по ул. Артиллерийской в г. Калининграде».

Пунктом 12.2 приложения к указанному Постановлению «Сведения об объекте капитального строительства, в отношении которого принято решение об осуществлении капитальных вложений за счет средств бюджета городского округа «Город Калининград» предусмотрены средства на авторский надзор в размере 1 129 813,72 рублей. 

Таким образом, денежные средства были израсходованы на цели, предусмотренные вышеуказанным Постановлением Администрации.

На основании вышеизложенного, суд приходит к выводу о неправомерности пункта 1 представления УФК в части требования об устранении нарушения, указанного в пункте 1 описательной части (оплата 1 150 310,59 рублей по договору авторского надзора).

Приведенные УФК в письменном отзыве аргументы судом во внимание не принимаются и отклоняются по вышеизложенным основаниям. 

Согласно части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При таком положении, заявление Учреждения является законным, обоснованным и подлежащим удовлетворению.

Поскольку при подаче заявления в арбитражный суд Учреждение ошибочно уплатило 3 000 рублей в качестве государственной пошлины (по платежному поручению от 28 января 2022 года № 6735), указанная выше сумма государственной пошлины подлежит возврату в его адрес из федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 167 - 171, 198 - 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд         

    

Р Е Ш И Л:

Признать недействительным и отменить пункт 1 представления Управления Федерального казначейства по Калининградской области (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) от 29 октября 2021 года № 35-22-19/33 в части требования об устранении нарушения, указанного в пункте 1 описательной части (оплата 1 150 310,59 рублей по договору авторского надзора).

Возвратить Муниципальному автономному общеобразовательному учреждению города Калининграда средняя общеобразовательная школа № 58 (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) из федерального бюджета государственную пошлину в размере 3 000 рублей.

Решение может быть обжаловано в течение месяца в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд.

Судья

                                                        Д.В. Широченко

 

(подпись, фамилия)