ТРИНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

191015, Санкт-Петербург, Суворовский пр., 65, лит. А

http://13aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело №А56-94036/2024

13 октября 2025 года

г. Санкт-Петербург

Резолютивная часть постановления объявлена     13 октября 2025 года

Постановление изготовлено в полном объеме  13 октября 2025 года

Судья Тринадцатого арбитражного апелляционного суда  Петрова Т.Ю.

при ведении протокола судебного заседания:  секретарем Орфеновым К.А.,

при участии:  

от заявителя: ФИО1, доверенность от 11.12.2024.

от заинтересованного лица: ФИО2, доверенность от 14.01.2025.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер  13АП-21572/2025) Государственного областного казенного учреждения «Управление автомобильных дорог Новгородской области «НовгородАвтоДор» на определение Арбитражного суда  города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 23.07.2025 о прекращении производства по делу № А56-94036/2024 (судья  Боканова М.Ю.), принятое 

по заявлению Государственного областного казенного учреждения «Управление автомобильных дорог Новгородской области «НовгородАвтоДор»

к Федеральному государственному бюджетному учреждению «Дирекция мониторинга дорожной деятельности Федерального дорожного агентства» в лице филиала в  г. Санкт-Петербурге 

установил:

Государственное областное казенное учреждение «Управление автомобильных дорог Новгородской области «НовгородАвтоДор» (далее – ГОКУ «НовгородАвтоДор», Учреждение) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным отчета Федерального государственного бюджетного учреждения «Дирекция мониторинга дорожной деятельности Федерального дорожного агентства» (далее - ФГБУ «Росдортехнология») в части абзаца 5 листа 12 раздела С1-Ф5, абзаца 7 листов 13, 14 раздела С1-Ф7 и отмены возложенной обязанности по устранению нарушений (вх. от 02.08.2024 № 7195) и замечаний, указанных в пунктах 20, 22 Плана мероприятий по устранению  нарушений и замечаний (далее – План), направленного письмом от 20.06.2024 № СПБ-2/64 (вх. 26.06.2024 № 5880).

Определением суд первой инстанции от 11.11.2024 заявление Учреждения возвращено его подателю на основании пункта 4 части 1 статьи 129 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.01.2025 определение от 11.11.2024 отменено, вопрос направлен на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области.  

Определением суда первой инстанции от 23.07.2025 производство по делу прекращено.

Не согласившись с определением суда, Учреждение направило апелляционную жалобу, в которой просит определение от 23.07.2025 отменить, направить вопрос на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области.  

Податель жалобы считает, что оспариваемый отчет и план содержат властно-распорядительные предписания, направленные на установление, изменение и прекращение прав и обязанностей, создают препятствия к их осуществлению  в рамках реализации заключенного соглашения.

В судебном заседании представитель Учреждения поддержал доводы апелляционной жалобы, представитель ФГБУ «Росдортехнология» возражал против ее удовлетворения.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судом,  между Федеральным дорожным агентством и Правительством Новгородской области заключено соглашение от 28.12.2022 № 108-09-2023-063 о предоставлении из федерального бюджета в 2023-2025 годах бюджету Новгородской области субсидии на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при приведении в нормативное состояние автомобильных дорог и искусственных дорожных сооружений, обеспечивающих достижение целей, показателей и результатов федерального проекта «Региональная и местная дорожная сеть», входящего в состав национального проекта «Безопасные качественные дороги». 

В целях приведения в нормативное состояние автомобильных дорог и искусственных сооружений на них Министерством транспорта и дорожного хозяйства Новгородской области перечислена ГОКУ «НовгородАвтоДор», являющемуся подведомственным учреждением Министерства транспорта и дорожного хозяйства Новгородской области, субсидия.

Согласно пункту 1.10 Устава ГОКУ «Новгородавтодор» принимает на себя денежные обязательства в пределах утвержденных ему лимитов бюджетных обязательств по соответствующим кодам классификации расходов бюджета Новгородской области. 

Для достижения уставных целей ГОКУ «Новгородавтодор», среди прочего выполняет функции государственного заказчика в случаях выделения ему бюджетных средств для размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Новгородской области в сфере дорожного хозяйства области (пункт 2.3.1 Устава). 

По результатам проведения электронного конкурса в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» между ГОКУ «Новгородавтодор» и ООО «КСК МОСТ» был заключен государственный контракт от 05.09.2022 № 0150200003922000696 на выполнение работ по ремонту мостов на автомобильных дорогах общего пользования регионального и межмуниципального значения в Любытинском, Маловишерском муниципальных районах Новгородской области, в том числе моста через реку Хуба на км 3+450 автомобильной дороги общего пользования межмуниципального значения Бурга - Карпина Гора - Лопотень в Маловишерском муниципальном районе Новгородской области.

В соответствии с распоряжением Федерального дорожного агентства от 15.04.2024 № 948-р заинтересованное лицо в период с 20.05.2024 по 07.06.2024 провело проверку целевого использования ГОКУ "НОВГОРОДАВТОДОР" бюджетных средств и достижения заданных результатов, установленных соглашениями, заключенными между Федеральным дорожным агентством и субъектом Российской Федерации о предоставлении межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, в рамках национального проекта «Безопасные качественные дороги», выборочного контроля качества выполняемых работ, применяемых дорожно-строительных материалов, конструкций и изделий в Новгородской области.

По результатам проверки заинтересованным лицом составлен отчет и План мероприятий по устранению нарушений и замечаний, отмеченных в отчете выездной проверки.

Не согласившись с отчетом и планом, Учреждение обратилось в арбитражный суд.

Суд первой инстанции, посчитав, что данные акты не подлежат самостоятельному оспариванию по правилам главы 24 АПК РФ, прекратил производство по делу.

Апелляционный суд, изучив материалы дела, доводы жалобы, проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, приходит к следующим выводам.

Главой 24 АПК РФ предусмотрен порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц. 

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. 

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. 

Из норм главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что ненормативный правовой акт - это принятый компетентным органом в результате реализации им своих властных полномочий акт (независимо от формы выражения), который адресован конкретному лицу, содержит обязательные для этого лица правила поведения и влечет для него правовые последствия.

В частности, под ненормативным правовым актом понимается правовой акт индивидуального характера, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц. Такого рода акт властно-распорядительного характера должен содержать обязательные предписания, распоряжения, влияющие на их гражданские права и охраняемые законом интересы. Характерной особенностью ненормативного правового акта является содержание в нем обязательных предписаний (правил поведения), порождающих юридические последствия (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 19.08.2019         N 307-ЭС19-4440).

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 19.04.2007 N 286-О-О, суды не вправе ограничиваться формальным установлением характера оспариваемого акта, а обязаны выяснить, затрагивает ли он права организаций и иных лиц, соответствует ли законам и иным актам отраслевого законодательства, и должны в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав.

Как разъяснено в пункте 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление N 21), требования, не вытекающие из публичных правоотношений, включая требования о возмещении вреда, причиненного принятием незаконных решений, совершением действий (допущенным бездействием), могут быть отдельно предъявлены гражданином или организацией в порядке гражданского, арбитражного судопроизводства. 

К решениям, которые могут быть оспорены в суде, относятся индивидуальные акты применения права наделенных публичными полномочиями органов и лиц, принятые единолично либо коллегиально, содержащие волеизъявление, порождающее правовые последствия для граждан и (или) организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.

По правилам главы 24 АПК РФ могут быть оспорены в том числе письменные решения, имеющие ненормативный характер, для которых законодательством установлены определенные требования к порядку принятия, оформлению (реквизитам), содержанию (пункт 3 Постановления № 21).

Согласно пункту 6 Постановления № 21 при рассмотрении вопроса о том, может ли документ быть оспорен в судебном порядке, судам следует анализировать его содержание. О принятии решения, порождающего правовые последствия для граждан и (или) организаций, могут свидетельствовать, в частности, установление запрета определенного поведения или установление определенного порядка действий, предоставление (отказ в предоставлении) права, возможность привлечения к юридической ответственности в случае неисполнения содержащихся в документе требований. Наименование оспариваемого документа (заключение, акт, протокол, уведомление, предостережение) определяющего значения не имеет.

Документы, подтверждающие определенные обстоятельства, в том числе правовой статус лица или правовой режим имущества, и не являющиеся исходя из их содержания решениями, не подлежат самостоятельному оспариванию (например, удостоверения, свидетельства, справки, протоколы публичных слушаний). Вместе с тем в судебном порядке могут быть оспорены решения, основанные на зафиксированных данными документами обстоятельствах, либо решения, на основании которых уполномоченным органом выданы указанные документы.

В пункте 7 Постановления N 21 содержится перечень органов государственной власти, иных государственных органов и органов местного самоуправления, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены в судебном порядке с учетом предусмотренной законом компетенции судов.

Таким образом, для отнесения акта к ненормативному правовому акту или решению, последние должны носить властно-распорядительный характер, порождать правовые последствия для граждан и (или) организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений. Обязательность исполнения властного предписания, изданного органом государственной власти, иным государственным органом, органом местного самоуправления - один из главных квалифицирующих признаков решения органа публичной власти. 

Документы, не содержащие обязательных для исполнения требований, не влекут правовых последствий, не могут затронуть прав и законных интересов лиц, поскольку не содержат императивных предписаний и, следовательно, не влекут юридических последствий.

Как обоснованно отметил суд первой инстанции, оспариваемый отчет и план мероприятий не обладают признаками ненормативного правового акта, поскольку не содержат каких-либо обязательных для заявителя предписаний или распоряжений и не влекут для него юридических последствий в виде установления, изменения или отмены прав и обязанностей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В упомянутых документах лишь зафиксированные при проверке обстоятельства.

Суд первой инстанции установил, что в заявлении Учреждение в обосновании возложения соответствующих обязанностей ссылалось на письмо от 20.06.2024                       № СПБ-2/64, направленное заинтересованным лицом в адрес Министра транспорта и дорожного хозяйства Новгородской области, из которого следует, что в месячный срок после получения отчета и плана необходимо представить сведения о фактическом его выполнении.

Вместе с тем, данное письмо не адресовано Учреждению, оно не подтверждает властное волеизъявление и возложение обязанностей именно на заявителя.

Кроме того, как правильно отметил суд первой инстанции, заинтересованное лицо не является органом власти и какими-либо государственными властными или иными публичными полномочиями не наделено. 

Заинтересованное лицо является некоммерческой организацией, созданной для оказания услуг в целях обеспечения реализации полномочий Федерального дорожного агентства в сфере дорожного хозяйства.

Пунктом 6.1.4 Соглашения о субсидии предусмотрено право Федерального дорожного агентства собственными силами и/или с привлечением подведомственных организаций осуществлять выездные проверки целевого использования бюджетных средств и достижения заданных результатов, установленных соглашением о субсидии, применяемых дорожно-строительных материалов, конструкций и изделий.

Приказом Министерства транспорта Российской    Федерации Федерального дорожного агентства от 01.06.20211 № 60 «Об утверждении Перечня подведомственных Федеральному дорожному агентству федеральных казенных и бюджетных учреждений" заинтересованное лицо отнесено к подведомственным Федеральному дорожному агентству бюджетным учреждениям.

К основному виду деятельности заинтересованного лица относится, в том числе осуществление финансового мониторинга целевого использования межбюджетных трансфертов, направляемых на дорожное хозяйство по соглашениям, заключаемым между федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Заинтересованное лицо обеспечивает сбор, обработку и анализ информации по отдельным поручениям Федерального дорожного агентства в рамках ведения соответствующих баз данных, подготовку отчетных материалов.

Оспариваемые заявителем нарушения внесены в соответствующий отчет, подготовленный заинтересованным лицом по результатам проверки и направленный в установленном порядке в Федерльное дорожное агентство.

Вопреки доводам подателя жалобы, оспариваемый отчет и план мероприятий содержат констатацию нарушений и самостоятельно не могут иметь неблагоприятные последствия для заявителя, следовательно, указанные документы не являются итоговыми актами, имеют только доказательственное значение и в дальнейшем могут являться основанием для принятия решений соответствующими государственными органами (вынесение предписания, представления, составление протокола и т.п.)

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что имеются основания, предусмотренные пунктом 1 части 1 статьи 127.1 настоящего Кодекса. 

В силу пунктом 1 части 1 статьи 127.1 АПК РФ судья отказывает в принятии искового заявления, заявления, если исковое заявление, заявление подлежат рассмотрению в порядке конституционного или уголовного судопроизводства либо не подлежат рассмотрению в судах. 

С учетом изложенного, апелляционный суд приходит к выводу о том, что суд первой инстанции правомерно прекратил производство по делу №А56-94036/2024.

Доводы апелляционной жалобы отклонены апелляционным судом, как необоснованные и не опровергающие правомерные выводы суда первой инстанции, изложенные в обжалуемом определении.

Принимая во внимание, что судом правильно установлены обстоятельства дела, в соответствии со статьей 71 АПК РФ исследованы и оценены имеющиеся в деле доказательства, применены нормы материального права, подлежащие применению в данном споре, и нормы процессуального права при рассмотрении дела не нарушены, определение суда является законным и обоснованным и отмене не подлежит.

Руководствуясь статьей 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

Определение Арбитражного суда  города Санкт-Петербурга и Ленинградской области  от 23 июля 2025 года по делу №  А56-94036/2024  оставить без изменения, апелляционную жалобу Государственного областного казенного учреждения «Управление автомобильных дорог Новгородской области «НовгородАвтоДор» – без удовлетворения. 

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий одного месяца со дня его принятия.

Судья

Т.Ю. Петрова