АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА

_____________________________________________________________

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

кассационной инстанции по проверке законности

и обоснованности судебных актов арбитражных судов,

вступивших в законную силу

Дело №А84-7820/2023

г.Калуга

24 октября 2024 года

Резолютивная часть объявлена 10 октября 2024 г.

Полный текст постановления изготовлен 24 октября 2024 г.

 

Арбитражный суд Центрального округа  в составе:

председательствующего судьи                             Стрегелевой Г.А.,

судей                                                     Ключниковой Н.В., Леоновой Л.В.,  

в отсутствие представителей общества с ограниченной ответственностью «Югспецмонтаж» (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, ул.Черниговская, 15, 

<

...>), управления государственного строительного надзора и экспертизы 

<

...>, 

<

...>), ООО «КБРСГ» (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, ул.Брестская, д.18-Б, оф.609, 

<

...>),  надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного разбирательства,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу управления государственного и строительного надзора и экспертизы города Севастополя на решение Арбитражного суда города Севастополя от 30.10.2023 и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 03.06.2024 по делу №А84-7820/2023,

у с т а н о в и л:

общество с ограниченной ответственностью «Югспецмонтаж» (далее – общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным отказа управления  государственного и строительного надзора и экспертизы города Севастополя (далее- управление, уполномоченный орган, Севгосстройнадзор) в принятии документов о внесении изменений в проектную документацию объекта капитального строительства «Реконструкция существующих объектов административно-служебной и жилой зоны по ул. В. Строителей, 1 в б. Казачья с элементами нового строительства в рамках реконструкции с расширением (строительство жилых домов по генеральному плану: комплекс 1 (ЖД1.1, 1.2, 1.3, 2., 3.1, 3.2); комплекс 2 (ЖД4, 5.1, 5.2, 3.3); комплекс 3 (ЖД6.1, 6.2, 6.3, 6.4, 6.5, 7.1, 7.2, 7.3, 7.4, 7.5); комплекс 4 (ЖД8); комплекс 5 (ЖД9); комплекс 6 (ЖД10, 11) комплекс 7 (ЖД 12, 13, 14, 15) со встроенными нежилыми помещениями и паркингом (Комплекс 7 жилой дом 12), изложенного в письме от 23.06.2023 №1268/01-25-1-23/02/23; об обязании управления принять документы о внесении изменений в проектную документацию, направленных письмом от 24.05.2023 №ЮС-015.

Дело рассмотрено с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, ООО «КБРСГ» (далее – третье лицо). 

Решением Арбитражного суда города Севастополя от 30.10.2023, оставленным без изменения постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 03.06.2024, требование общества удовлетворено, признан незаконным отказ управления в принятии документов, представленных обществом, о внесении изменений в проектную документацию, изложенный в письме от 23.06.2023 №1268/01-25-1-23/02/23, и на уполномоченный орган возложена обязанность принять документы о внесении изменений в проектную документацию, направленные обществом письмом от 24.05.2023 № ЮС-015. 

Не согласившись с судебными актами, управление обратилось в суд округа с  кассационной жалобой, в которой, указывая на неправильное применение судами норм материального права, просит отменить решение и постановление судов и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требования общества.

Управление указывает, что судами не принято во внимание, что с 17.03.2023 региональный строительный надзор в отношении объекта капитального строительства (далее- ОКС) не осуществлялся (приостановлен) в связи с консервацией объекта (обществом принято 05.12.2022 решение о консервации), а обязанность принять документы о внесении изменений в проектную документацию возникает только в отношении строящегося ОКС при осуществлении регионального государственного строительного надзора, что соответствует положениям, предусмотренным в части 5.2 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее- Градостроительный кодекс, ГрК РФ), Порядком формирования и ведения дел при осуществлении государственного строительного надзора, утвержденным приказом Ростехнадзора от 26.12.2006 №1130 (далее- Порядок №1130).

Кроме того, управление указывает на неисполнимость судебных актов, поскольку без внесения изменений в программу проверок в отношении объекта капитального строительства невозможно провести проверку представленных изменений, а в отношении ОКС общества программа проверок не предусматривает проведение контрольных (надзорных) мероприятий в связи с консервацией ОКС и, как следствие, в программе отсутствуют этапы последующего строительства, на основании которых составляется программа проверок ОКС.

Также управление указывает, что письмо от 24.05.2023 №ЮС-015 и представленная проектная документация не содержат информации о сроках выполнения работ по строительству в части внесенных в нее изменений; внесенные изменения не могут быть реализованы при строительстве ОКС, поскольку проектная документация не содержит сведений о внесении изменений в целях, указанных в пункте 6.2 Положения об особенностях регулирования отношений в области градостроительной деятельности на территории города федерального значения Севастополя, утвержденного постановлением Правительства Севастополя от 02.09.2021 №413-ПП (далее- Положение №413-ПП); настаивает на своей позиции, что оспоренное обществом письмо от 23.06.2023 является информационным письмом, направленным в соответствии с Федеральным законом №59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", и не нарушает права заявителя, так как у общества имеется действующее разрешение на строительство ОКС, что подтверждено постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 18.11.2021 по делу №А84-1480/2021.

 В отзыве на кассационную жалобу Общество указывает на несогласие с доводами управления, согласно с выводами суда апелляционной инстанции о том, что отсутствие уведомлений о возобновлении строительства на ранее законсервированном объекте не препятствует органу строительного надзора зарегистрировать изменения проектной документации; просит отказать в удовлетворении кассационной жалобы.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, однако представителей в судебное заседание не направили; их отсутствие в соответствии с частью 3 статьи 284  Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее- АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения жалобы.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, отзыва на нее, проверив законность судебных актов по правилам ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд кассационной инстанции приходит к выводу о наличии оснований для отмены решения и постановления судов.

Как установлено судами, подтверждено материалами дела, 23.06.2016 между ООО «Стандарт-Строй» (далее- инвестор) и ГГКУ «Крымское территориальное управления имущественных отношений» Министерства обороны Российской Федерации заключен инвестиционный контракт о застройке земельных участков, являющихся собственностью Российской Федерации, предметом которого является реализация инвестиционного проекта на земельных участках с кадастровыми номерами 91:02:004003:68, 69, 70,71,72,76,91:02:006001:35 по адресу 

<

...> по строительству  (инвестиционный объект) зданий жилого и нежилого назначения, включая транспортные и (или) инженерные сети и сооружения в соответствии с рабочим проектом «Реконструкция существующих объектов административно-служебной и жилой зоны с элементами нового строительства в рамках реконструкции с расширением по адресу бухта Казачья, ул. Военных строителей, 1, г.Севастополь».

Между инвестором и ООО «Югспецмонтаж» заключен договор от 01.10.2018 №01/102018, в соответствии с которым общество является техническим заказчиком на всех этапах инвестиционного процесса по объекту «Реконструкция существующих объектов административно-служебной и жилой зоны по ул. В. Строителей, 1 в б. Казачья с элементами нового строительства в рамках реконструкции с расширением (строительство жилых домов по генеральному плану: комплекс 1 (ЖД1.1, 1.2, 1.3, 2., 3.1, 3.2); комплекс 2 (ЖД4, 5.1, 5.2, 3.3); комплекс 3 (ЖД6.1, 6.2, 6.3, 6.4, 6.5, 7.1, 7.2, 7.3, 7.4,7.5); комплекс 4 (ЖД8); комплекс 5 (ЖД9); комплекс 6 (ЖД 10,11); комплекс 7 (ЖД 12, 13, 14, 15) с встроенными нежилыми помещениями и паркингом» ( далее- инвестиционный объект).

ООО «Стандарт-строй» 20.07.2021  изменило наименование на ООО «КБРСГ».

Строительство инвестиционного объекта осуществляется в соответствии с инвестиционным контрактом от 23.06.2016 на основании: разрешения на выполнение строительных работ «Реконструкция существующих объектов административно-служебной и жилой зоны по ул. В. Строителей, 1 в б. Казачья с элементами нового строительства в рамках реконструкции с расширением (строительство жилых домов по генеральному плану: комплекс 1 (ЖД1.1, 1.2, 1.3, 2., 3.1, 3.2); комплекс 2 (ЖД4, 5.1, 5.2, 3.3); комплекс 3 (ЖД6.1, 6.2, 6.3, 6.4, 6.5, 7.1, 7.2, 7.3, 7.4,7.5); комплекс 4 (ЖД8); комплекс 5 (ЖД9); комплекс 6 (ЖД 10,11); комплекс 7 (ЖД 12, 13, 14, 15) с встроенными нежилыми помещениями и паркингом», выданного 02.04.2012 Инспекцией государственного архитектурно-строительного контроля в городе Киеве Жилищно-строительному кооперативу «Скифия» (заказчик) и ООО «Стандарт-строй» (генеральный подрядчик) и признанного действующим разрешением постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 18.11.2021 по делу № А84-1480/2021; а также извещения ООО «Югспецмонтаж» о начале строительства, реконструкции ОКС от 26.12.2020 №ЮС-042, в соответствии с которым технический заказчик заявил о строительстве ОКС «Реконструкция существующих объектов административно-служебной и жилой зоны по ул. В. Строителей, 1 в б. Казачья с элементами нового строительства в рамках реконструкции с расширением (строительство жилых домов по генеральному плану: комплекс 1 (ЖД1.1, 1.2, 1.3, 2., 3.1, 3.2); комплекс 2 (ЖД4, 5.1, 5.2, 3.3); комплекс 3 (ЖД6.1, 6.2, 6.3, 6.4, 6.5, 7.1, 7.2, 7.3, 7.4,7.5); комплекс 4 (ЖД8); комплекс 5 (ЖД9); комплекс 6 (ЖД 10,11); комплекс 7 (ЖД 12, 13, 14, 15) с встроенными нежилыми помещениями и паркингом» (комплекс 7 (жилой дом 12).

С извещением технический заказчик представил в Севгосстройнадзор (получено 28.12.2020), в том числе, проектную  документацию, экспертный отчет по рассмотрению проектной документации (положительный) от 2012г. №00-0242-11/ЦБ.

Объект капитального строительства – комплекс 7 (жилой дом 12)  включен в реестр поднадзорных объектов под номером 30-н, 11.01.2021 управлением утверждена первая программа проведения проверок №84-2020-50 в отношении ОКС. 

23.12.2022 технический заказчик уведомил Управление о консервации ОКС – комплекс 7 (жилой дом 12), указав, что строительство ОКС остановлено 15.08.2021, начало и завершение работ по консервации - 20.01.2023 и 20.02.2023 (соответственно).

В связи с принятием решения о внесении изменений в проектную документацию по ОКС Комплекс 7 (жилой дом 12) общество с сопроводительным письмом от 24.05.2023 исх.№ЮС-015 направило в управление проектную документацию, приказ об утверждении изменений №005-ОД-ЮС от 19.05.2023, а также положительное заключение повторной негосударственной экспертизы ООО «СертПромТест» № 92-2-1-2-026950-2023 от  23.05.2023.

23.06.2023 управление письмом № 1268/01-25-1-23/02/03 сообщило ООО «Югспецмонтаж»  о рассмотрении направленных документов и со ссылкой на пункт 6.2 Положения №413-ПП, градостроительные условия и ограничения застройки земельного участка рег.№ГУО-198 от 15.11.2012, зарегистрированные Севастопольской городской государственной администрацией, в указала на установленные ограничения объекта строительства (этажность здания -4; количество квартир -54; общая площадь здания -3448.2 кв.м, общая площадь квартир -1936 кв.м), на несоответствие представленной проектной документации, а также на то, что ОКС уже построен до уровня перекрытия 4 этажа, что не позволит реализовать принятые в проектной документации решения. 

Не согласившись с отказом управления в принятии изменений в проектную документации по объекту капитального строительства Комплекс 7 (жилой дом 12) объекта «Реконструкция существующих объектов административно-служебной и жилой зоны по ул. В. Строителей, 1 в б. Казачья с элементами нового строительства в рамках реконструкции с расширением (строительство жилых домов по генеральному плану: комплекс 1 (ЖД1.1, 1.2, 1.3, 2., 3.1, 3.2); комплекс 2 (ЖД4, 5.1, 5.2, 3.3); комплекс 3 (ЖД6.1, 6.2, 6.3, 6.4, 6.5, 7.1, 7.2, 7.3, 7.4,7.5); комплекс 4 (ЖД8); комплекс 5 (ЖД9); комплекс 6 (ЖД 10,11); комплекс 7 (ЖД 12, 13, 14, 15) с встроенными нежилыми помещениями и паркингом» , изложенные в письме от 23.06.2023 №1268/01-25-1-23/02/03, ООО «Югспецмонтаж» обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленное обществом требование, руководствуясь положениями части 3.9 статьи 49, части 5.2 статьи 52, подпункта 1 части 1, подпункта 1 части 3, частями 11 и 14 статьи 54 Градостроительного кодекса, пункта 6.2 Положения №413-ПП, пришел к выводу, что согласно положительному заключению повторной негосударственной экспертизы от 22.05.2023 изменения, внесенные в проектную документацию, совместимы с проектной документацией и результатами инженерных изысканий, в отношении которых была ранее проведена негосударственная экспертиза, и представленные изменения проектной документации подлежали регистрации органом государственного строительного надзора.

Рассмотрев дело повторно в порядке апелляционного производства, соглашаясь с решением суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции дополнительно исходил из того, что консервация ОКС не является препятствием для регистрации изменений в проектную документацию, поскольку это не обусловлено строительным надзором, но используется при его осуществлении.

Учитывая предусмотренные пунктом 1.16 Положения о региональном государственном строительном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Севастополя от 13.12.2021 N 630-ПП (далее- Положение №630-ПП), действия управления по  сбору, обработке, анализу и учету сведений об объектах надзора для целей их учета, приняв во внимание, что в соответствии с пунктом 1.15 данного Положения консервация ОКС не является основанием для прекращения регионального государственного строительного надзора, апелляционный суд пришел к выводу, что отсутствие уведомления о возобновлении строительства ОКС не препятствует уполномоченному органу зарегистрировать изменения проектной документации.

Судом апелляционной инстанции отклонены доводы управления о несоответствии внесенных изменений пункту 6.2 Положения №613-ПП, поскольку они прошли повторную негосударственную экспертизу, из пояснений к экспертизе не следует, что внесенные в проектную документацию изменения проектной документации и результаты инженерных изысканий, в отношении которых была ранее проведена негосударственная экспертиза, несовместимы, поскольку узлы (примыкания, сопряжения) железобетонных конструкций отражены в проекте шифр 192.03.11/2-12-КР.ГЧ на отметке +9,500 на листах 14-19, 29.

Однако судами первой и апелляционной инстанции не учтено следующее. 

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 №21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", осуществляя проверку решений, действий (бездействия), судам необходимо исходить из того, что при реализации государственных или иных публичных полномочий наделенные ими органы и лица связаны законом (принцип законности) (статья 9 и часть 9 статьи 226 КАС РФ, статья 6 и часть 4 статьи 200 АПК РФ).

В связи с этим судам необходимо проверять, исполнена ли органом или лицом, наделенным публичными полномочиями, при принятии оспариваемого решения, совершении действия (бездействии) обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств, поддержанию доверия граждан и их объединений к закону и действиям государства, учету требований соразмерности (пропорциональности) (пункт 1 части 9 статьи 226 КАС РФ, часть 4 статьи 200 АПК РФ).

Отказ Севгосстройнадзора в принятии представленных обществом изменений в проектную документацию в отношении ОКС Комплекс 7 (жилой дом 12), изложенный в письме от 24.05.2023 №ЮС-015, был мотивирован уполномоченным органом со ссылкой на пункт 6.2 Положения №413-ПП, а также несоответствием указанных в изменениях параметров строящегося (законсервированного) ОКС по отношению к первоначальным проектным решениям, градостроительным ограничениям застройки.

Однако, данные основания судами первой и апелляционной инстанции не были проверены и не получили правовую оценку.

В данном случаи суды оценили только доводы управления, изложенные в отзыве и пояснениях, представленных в ходе судебного разбирательства, при том, что в оспариваемом отказе вопрос о непринятии документов в связи с консервацией ОКС и приостановлением осуществления регионального строительного надзора управлением не обозначен.

Также судами оставлено без внимание следующее.     

Как указано в пункте 19 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 12 декабря 2023 г. N 44 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке" при наличии утвержденных в установленном порядке правил землепользования и застройки использование земельного участка в целях строительства осуществляется исходя из предусмотренных градостроительным регламентом применительно к территориальной зоне, в которой расположен участок, видов разрешенного использования (пункт 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, статья 30, часть 1 статьи 36, статья 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункт 12 части 1 статьи 10 Закона о государственной регистрации недвижимости), за исключением случаев, если на земельный участок действие градостроительного регламента не распространяется (часть 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации) (абзац первый).

Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (часть 1 статьи 38 Градостроительного кодекса).

Частью 8 статьи 36 ГрК РФ установлено, что земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Реконструкция указанных в части 8 статьи 36 ГрК РФ объектов капитального строительства может осуществляться только путем приведения таких объектов в соответствие с градостроительным регламентом или путем уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции.

В соответствии со статьей 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов, осуществлять на земельных участках строительство, реконструкцию зданий, сооружений в соответствии с требованиями законодательства о градостроительной деятельности.

На основании статьи 51 Градостроительного кодекса строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт осуществляются на основании разрешения на строительство, которое выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, где планируется строительство. К заявлению о выдаче разрешения в обязательном порядке должны прилагаться правоустанавливающие документы на земельный участок, градостроительный план земельного участка, материалы проектной документации, а также иные предусмотренные статьей 51 названного Кодекса документы.

В соответствии с положениями статьи 54.1 ГрК РФ предметом государственного строительного надзора в отношении объектов капитального строительства, указанных в части 1 настоящей статьи, является соблюдение, в том числе соответствия выполняемых работ и применяемых строительных материалов и изделий в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям утвержденной в соответствии с частями 15, 15.2 и 15.3 статьи 48 настоящего Кодекса проектной документации (в том числе с учетом изменений, внесенных в рабочую документацию и являющихся в соответствии с частью 1.3 статьи 52 настоящего Кодекса частью такой проектной документации) и (или) информационной модели (в случае, если формирование и ведение информационной модели являются обязательными в соответствии с требованиями настоящего Кодекса).

Согласно ч. 7 ст. 52 Градостроительного кодекса допускается отклонение параметров объекта капитального строительства (высоты, количества этажей, площади, объема) от проектной документации, если необходимость отклонения выявилась в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта такого объекта, однако, отклонение параметров объекта капитального строительства от проектной документации должно быть обусловлено необходимостью, выявленной в процессе строительства объекта, и соблюдением порядка изменения проектной документации. То есть причины, повлекшие изменение проектной документации, должны быть объективными.

Судами, несмотря на то, что положения 6.2 Положения №413-ПП были предметом правового обоснования выводов, изложенных в решении и постановлении, не учтены обстоятельства, при которых возможно внесение изменений в проектную документацию применительно к объектам капитального строительства, строительство, реконструкция которых начаты до 31 декабря 2020 г.

Отсутствие правового анализа, изложенных в оспоренном отказе причин непринятия управлением представленных техническим заказчиком изменений в проектную документацию, свидетельствует о неполном выяснении судами нижестоящих инстанции фактических обстоятельств дела.

Пределы полномочий суда кассационной инстанции регламентируются положениями статей 286 и 287 АПК РФ, в соответствии с которыми кассационный суд не обладает процессуальными полномочиями по оценке (переоценке) установленных по делу обстоятельств.

Принимая во внимание, что судами не исследовался вопрос о том, является ли предложенное обществом изменение в проектную документацию в отношении ОКС Комплекс 7 (жилой дом 12) соответствующем градостроительному регламенту земельного участка, ограничениям застройки, дело подлежит направлению на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции.

При новом рассмотрении судам надлежит учесть изложенное, установить и дать оценку всем обстоятельствам, имеющим значения для правильного разрешения дела.

Руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, статьями 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

п о с т а н о в и л:

решение Арбитражного суда города Севастополя от 30.10.2023 и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 03.06.2024 по делу №А84-7820/2023 отменить и направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Севастополя.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и  может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

 

Председательствующий судья

 

          Г.А. Стрегелева

Судьи

 

          Н.В. Ключникова

 

          Л.В. Леонова