Арбитражный суд Псковской области

ул. Свердлова, 36, г. Псков, 180000

http://pskov.arbitr.ru

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело № А52-733/2019

город Псков

16 декабря 2019 года

Резолютивная часть решения оглашена 09 декабря 2019 года

Арбитражный суд Псковской области в составе судьи Буяновой Л.П., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Федерального государственного унитарного предприятия «Промсервис» Федеральной службы исполнения наказаний (адрес: 125212, 

<

...>; ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Псковской области (адрес:180017, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>)

о признании незаконным и отмене постановления от 08.02.2019 №48/18,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: ФИО2 - представитель по доверенности от 17.12.2018 №351-ЦО, предъявлен паспорт;

от ответчика: не явился, извещен, ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя,

установил:

Федеральное государственное унитарное предприятие «Промсервис» Федеральной службы исполнения наказаний (далее – заявитель, ФГУП «Промсервис» ФСИН России, Предприятие) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным постановления Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области (далее - ответчик, Управление, антимонопольный орган, УФАС по Псковской области) от 08.02.2019 №48/18 о назначении наказания по делу об административном правонарушении и его отмене.

Определением Арбитражного суда Псковской области от 27.02.2019 заявление принято к производству для рассмотрения в порядке упрощенного производства со сроком рассмотрения не позднее 26.04.2019 без вызова сторон в соответствии со статьей 228 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Определением от 26.04.2019 суд перешел к рассмотрению дела по общим правилам административного судопроизводства. 

Определением суда от 01.07.2019 производство по делу №А52-733/2019 приостановлено до вступления в законную силу судебного акта по делу №А52-3/2019.

Определением от 28.10.2019 суд возобновил производство по делу №А52-733/2019.

Ответчик, надлежащим образом извещенный о месте, времени и дате рассмотрения дела, в судебное заседание не явился, посредством подачи документов в электронном виде через систему «Мой Арбитр» представил дополнение на заявление, в котором указал, что определение от 25.01.2019 об извещении о дате и времени рассмотрения дела об административном правонарушении было направлено Предприятию по электронной почте, однако доказательства, подтверждающие данный факт Управление представить не может. Таким образом, Управление полагает, что Предприятие было надлежащим образом уведомлено о рассмотрении дела об административном правонарушении. Кроме того, ответчик представил ходатайство о рассмотрении дела в отсутствии своего представителя, в этой связи руководствуясь статьей 123, частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), суд рассмотрел дело в отсутствии не явившегося ответчика.

Представитель заявителя в судебном заседании заявленные требования поддержал в полном объеме. Заявил, что антимонопольным органом не были приняты все меры для извещения Предприятия о привлечении к административной ответственности. Полагал, что постановление от 08.02.2019 вынесено с существенными процессуальными нарушениями. Кроме того, указал, что запрос антимонопольным органом был направлен Предприятию 09.11.2019, а получен последним – 27.11.2019, в то время как срок для предоставления документов был обозначен до 16.11.2019. Просил признать незаконным постановление от 08.02.2019 №48/18 и отменить его.

Изучив представленные сторонами документы, выслушав их пояснения, судом установлены следующие обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения спора по существу.

Из материалов дела следует, что 08.11.2018   Управление  направило в адрес ФГУП «Промсервис» ФСИН России запрос о предоставлении информации, в срок до 16.11.2019.

В запросе антимонопольный орган просил представить следующие документы и сведения: копию Устава ФГУП «Промсервис» ФСИН России, утвержденного Приказом ФСИН России от 16.05.2012 №271; копию документа (нормативного акта), дающего право ФГУП «Промсервис» ФСИН России располагаться на территории подведомственных учреждений УФСИН России по Псковской области: Федеральное казенное учреждение СИЗО-1 УФСИН России по Псковской области; Федеральное казенное учреждение СИЗО-2 УФСИН России по Псковской области; Федеральное казенное учреждение ИК-2 УФСИН России по Псковской области; Федеральное казенное учреждение ИК-3 УФСИН России по Псковской области; Федеральное казенное учреждение ИК-4 УФСИН России по Псковской области; Федеральное казенное учреждение ИК-5 УФСИН России по Псковской области; Федеральное казенное учреждение ИК-6 УФСИН России по Псковской области; копии договоров комиссии, заключенные между подведомственными учреждениями УФСИН России по Псковской области и ФГУП «Промсервис» ФСИН России в целях реализации осужденным продукции,  платежные поручения к договору комиссии за период 2016, а также дополнительные соглашения к договорам комиссии; бухгалтерский баланс ФГУП «Промсервис» ФСИН России за реализацию торговой деятельности за 2016, 2017 года.

Запрос был направлен посредством почтовой связи и получен Предприятием 27.11.2018, о чем имеется соответствующая отметка (л.д.85).

Также данный запрос был направлен 08.11.2018 и на электронную почту Предприятия: info@fguppromservis.ru (далее – электронная почта) в 12:16 (л.д.83).

19.11.2018 на адрес электронной почты УФАС по Псковской области поступил ответ Предприятия от 12.11.2018 (л.д.78-80). По запросу представлены копия устава ФГУП «Промсервис» ФСИН России, утвержденного Приказом ФСИН России от 16.05.2012 №271; копия письма ФСИН России от 02.07.2015 исх.№07-41149 о согласии на передачу нежилых помещений в безвозмездное пользование на период деятельности ФГУП «Промсервис» ФСИН России.

В остальной части запрошенная информация не представлена с обоснованием, что при ее истребовании исходя из территориальной подведомственности УФАС по Псковской области вышла за пределы своих полномочий, в связи с чем для исполнения запроса в полном объеме Предприятию требуется дополнительное разъяснение.

По факту непредставления сведений по запросу от 08.11.2018 антимонопольным органом 22.11.2018 в отношении Предприятия было вынесено определение о возбуждении дела об административном правонарушении №48/18, предусмотренном частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ. Предприятию предложено представить объяснения и явиться для составления протокола 10.12.2018. 

Определение от 22.11.2018 направлено Предприятию заказным письмом с уведомлением и получено последним 11.12.2018, о чем имеется соответствующая отметка на представленном почтовом уведомлении (л.д.71). Помимо этого, определение направлено Предприятию и по электронной почте 22.11.2018 (л.д.74).

14.12.2018 ведущим специалистом-экспертом отдела товарных рынков и естественных монополий УФАС по Псковской области вынесено определение о продлении срока рассмотрения дела об административном правонарушении №48/18, в связи с отсутствием подтверждения ненадлежащего уведомления ФГУП «Промсервис» ФСИН России, и о дате рассмотрения дела на 11.01.2019 в 11.30, которое получено последним 25.12.2018 (л.д.66). Кроме того, определение от 14.12.2018 было направлено Предприятию по электронной почте и прочитано представителем последнего 14.12.2018 (л.д.68).

В связи с неявкой представителя Предприятия в назначенную дату, антимонопольный орган уведомлением от 11.01.2019 повторно предложил обеспечить явку представителя ФГУП «Промсервис» ФСИН России на составление протокола об административном правонарушении на 25.01.2019 к 11:30.

Данное уведомление от 11.01.2019, Предприятием полечено не было, о чем свидетельствует представленные в материалы дела копии почтового уведомления и распечатка с официального сайта «Почта России» (л.д. 62-64).

25.01.2019 ведущим специалистом-экспертом отдела товарных рынков и естественных монополий УФАС по Псковской области в отсутствии представителя ФГУП «Промсервис» ФСИН России составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ. 

Протокол по делу об административном правонарушении был направлен Предприятию почтой, но последним получен только 09.02.2019 (л.д.53).

Также 25.01.2019 должностным лицом УФАС по Псковской области вынесено определение о назначении времени и места рассмотрения дела об административном правонарушении №48/18 на 08.02.2019 в 10 час. 00 мин. (л.д.108).

Тем не менее, доказательств, подтверждающих отправку данного определения от 25.01.2019 каким-либо доступным способом, в материалы дела не представлено. 

Тем не менее, 08.02.2019 руководителем Управления вынесено постановление, которым установлен факт наличия в действиях ФГУП «Промсервис» ФСИН России административного правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ, выразившегося в непредставлении в антимонопольный орган запрошенной информации. На ФГУП «Промсервис» ФСИН России наложено наказание в виде административного штрафа в размере 50 000 руб.

Данное постановление от 08.02.2019 было направлено заказными письмами с уведомлением Предприятию по двум адресам и последним получено 20.02.2019 и 21.02.2019, о чем имеется соответствующая отметка (л.д.45).

Не согласившись с постановлением Управления, Предприятие обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, выслушав позиции сторон и изучив их доводы, изложенные в письменных позициях, суд приходит к следующим выводам.

В силу части 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. Согласно части 2 статьи 211 АПК РФ определено, что арбитражный суд признает незаконным и отменяет оспариваемое решение административного органа, если это решение или порядок его принятия не соответствует закону либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением полномочий.

 В соответствии с частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ за непредставление или несвоевременное представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган сведений (информации), предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации, в том числе непредставление сведений (информации) по требованию указанных органов, за исключением случаев, предусмотренных частями 3, 4 и 7 настоящей статьи, а равно представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган заведомо недостоверных сведений (информации), за исключением случаев, предусмотренных частью 8 настоящей статьи, предусмотрена административная ответственность в виде административного штрафа для юридических лиц в размере от пятидесяти тысяч до пятисот тысяч рублей.

Объективную сторону указанного правонарушения образует непредставление (неполное представление) в федеральный антимонопольный орган сведений (информации), получение которых предусмотрено антимонопольным законодательством.

В соответствии с пунктом 11 части 1 статьи 23 Федерального закона от 26.07.2006 №135 «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) антимонопольный орган возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства, проводит проверку соблюдения антимонопольного законодательства коммерческими организациями, некоммерческими организациями, получает от них необходимые документы и информацию, объяснения в письменной или устной форме.

Согласно части 1 статьи 25 Закона о защите конкуренции коммерческие организации обязаны представлять в антимонопольный орган по его мотивированному требованию документы, объяснения в письменной или устной форме, информацию (в том числе информацию, составляющую коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну), необходимые антимонопольному органу в соответствии с возложенными на него полномочиями для рассмотрения заявлений и материалов о нарушении антимонопольного законодательства, дел о нарушении антимонопольного законодательства, осуществления контроля за экономической концентрацией или определения состояния конкуренции. 

Должностные лица антимонопольного органа, которые проводят проверку, вправе истребовать у проверяемого лица необходимые для проведения проверки документы и информацию. При проведении документарной проверки мотивированное требование о предоставлении документов и информации направляется проверяемому лицу по почте с уведомлением о вручении либо вручается ему или его представителю под роспись. При проведении выездной проверки мотивированное требование о предоставлении документов и информации вручается проверяемому лицу или его представителю под роспись. Форма требования о предоставлении документов и информации утверждается федеральным антимонопольным органом (часть 1 статьи 25.4 Закона о защите конкуренции).

В соответствии с частью 4 статьи 25.4 Закона о защите конкуренции непредставление в срок проверяемым лицом или представление им заведомо недостоверных сведений и информации, истребуемых в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.

Таким образом, закон предоставил право антимонопольному органу получать информацию и документы, необходимые для рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, определив, что запрос должен быть мотивированным, а истребуемая информация должна быть действительно необходима и должна соотноситься с целями по реализации антимонопольным органом возложенных на него полномочий. Соответственно, объем запрашиваемых сведений, порядок и сроки их представления должен определяться в каждом конкретном случае в зависимости от предмета проверки и иных существенных обстоятельств.

Предприятие приводило доводы о незаконности запроса от 08.11.2018, неправомерности УФАС по Псковской области истребовать перечисленные документы. Однако вышеперечисленным обстоятельствам дана оценка во вступившем в законную силу судебном акте арбитражного суда по делу №А52-3/2019, в удовлетворении заявления Предприятию отказано. В связи с этим, в силу части 2 статьи 69 АПК РФ данные доводы не подлежат повторному доказыванию и, следовательно, законность запроса от 08.11.2018 и правомерность действий УФАС по Псковской области по истребованию документов является доказанным.

Поскольку запрос был направлен по электронной почте, Предприятием получен, на запрос был подготовлен ответ 12.11.2018, то Предприятие обязано было исполнить запрос и представить все необходимые испрашиваемые документы. Однако этого сделано не было.

Таким образом, судом установлено, материалами дела подтверждено совершение Предприятием административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 4 статьи 25.4 Закона о защите конкуренции.

Однако, лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом (часть 1 статьи 1.6 КоАП РФ).

В силу части 2 статьи 25.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела, и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 29.7 КоАП РФ при рассмотрении дела об административном правонарушении выясняется, извещены ли участники производства по делу в установленном порядке, выясняются причины неявки участников производства по делу, и принимается решение о рассмотрении дела в отсутствие лиц либо об отложении рассмотрения дела.

Порядок извещения лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении, установлен в статье 25.15 КоАП РФ, в силу части 1 которой лица, участвующие в производстве по делу об административном правонарушении, извещаются или вызываются в орган или к должностному лицу, в производстве которых находится дело, заказным письмом с уведомлением о вручении, повесткой с уведомлением о вручении, телефонограммой или телеграммой, по факсимильной связи либо с использованием иных средств связи и доставки, обеспечивающих фиксирование извещения или вызова и его вручение адресату.

Место нахождения юридического лица, его филиала или представительства определяется на основании выписки из единого государственного реестра юридических лиц. Если юридическое лицо, участвующее в производстве по делу об административном правонарушении, ведет дело через представителя, извещение также направляется по месту нахождения (месту жительства) представителя (часть 3 статьи 25.15 КоАП РФ).

Если лицо, участвующее в производстве по делу об административном правонарушении, заявило ходатайство о направлении извещений по иному адресу, орган или должностное лицо, в производстве которых находится дело, направляет извещение также по этому адресу. В этом случае извещение считается врученным лицу, участвующему в производстве по делу об административном правонарушении, если извещение доставлено по указанному таким лицом адресу (часть 4 статьи 25.15 КоАП РФ).

Приведенные правовые нормы призваны обеспечить процессуальные гарантии прав лица, привлекаемого к административной ответственности. Без предоставления лицу возможности воспользоваться своими процессуальными правами дело об административном правонарушении не может быть рассмотрено всесторонне, полно и объективно. На административном органе лежит обязанность не только уведомить лицо о времени и месте совершения процессуальных действий, но и убедиться в том, что это лицо располагает соответствующей информацией и не уклоняется от ее получения, а также выяснить причины его неявки.

В пункте 24 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 №10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (далее – Постановление №10) разъяснено, что при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.

Из пункта 10 Постановления №10 следует, что нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Таким образом, важно различать такие самостоятельные факты объективной действительности, как направление и получение того документа, в котором говорится о совершении соответствующего процессуального действия в определенном месте и в определенное время. Возможное или предполагаемое наличие у административного органа доказательств направления данному лицу такого уведомления не свидетельствует о соблюдении процессуальных требований.

О соблюдении процедуры привлечения лица к административной ответственности в смысле положений КоАП РФ можно говорить лишь в случае наличия доказательств получения лицом, в отношении которого имеются основания для привлечения к административной ответственности, соответствующего уведомления, а также в случае принятия административным органом исчерпывающих мер для извещения лица при наличии с его стороны уклонения о получения извещения.

Как следует из материалов дела, определение от 22.11.2018 о возбуждении дела об административном правонарушении было направлено Предприятию заказным письмом с уведомлением и получено последним 11.12.2018.

14.12.2018 вынесено определение о продлении срока рассмотрения дела об административном правонарушении с указанием даты назначения рассмотрения дела на 11.01.2019. 25.12.2018 данное определение получено Предприятием, в том числе и по электронной почте.

Административный орган 11.01.2019 повторно подготовил уведомление о необходимости явиться 25.01.2019 на составление протокола об административном правонарушении. 

Данное уведомление направлено Предприятию заказным письмом с уведомлением по фактическому адресу: 115114, 

<

...>, последнем не получено. Указанный адрес не совпадает с адресом (местом нахождения) Предприятия, указанным в выписке из ЕГРЮЛ.

25.01.2019 должностным лицом УФАС по Псковской области в отсутствии представителя ФГУП «Промсервис» ФСИН России составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ. Протокол направлен Предприятию заказным письмом с уведомлением также по фактическому адресу: 115114, 

<

...>, но получен лишь 09.02.2019.

Определение от 25.01.2019 о назначении даты рассмотрения дела по почте в адрес Предприятия не направлялось. Доказательств обратного материалы дела не содержат.

Несмотря на неоднократные предложения суда, ответчиком так и не были представлены в материалы дела доказательства того, что антимонопольным органом предпринимались меры для надлежащего извещения Предприятия, в том числе путем направления ему телеграммы, передачи телефонограмм, направления информации по электронной почте, устно по телефону.

С учетом приведенных выше обстоятельств, не имеется оснований для вывода о принятии административным органом исчерпывающих мер для извещения Предприятия.

Несмотря на это, административным органом 08.02.2019 было вынесено постановление по делу об административном правонарушении, в том время как  объективные данные о надлежащем извещении ФГУП «Промсервис» ФСИН России о времени и дате рассмотрения дела о правонарушении отсутствовали. 

Кроме того, как указано выше, копия протокола по делу об административном правонарушении получена Предприятием лишь 09.02.2019, то есть спустя один день после даты рассмотрения дела об административном правонарушении. 

Следовательно, в данном случае нарушены не только требования статьи 25.15 КоАП РФ, но и положения части 4 статьи 28.2 КоАП РФ, поскольку ФГУП «Промсервис» ФСИН России фактически было лишено возможности ознакомиться с протоколом об административном правонарушении и представить свои объяснения и замечания по содержанию протокола.

На основании изложенного суд приходит к выводу о существенном нарушении антимонопольным органом порядка привлечения Предприятия к административной ответственности, нарушении гарантированных КоАП РФ прав заявителя на участие в рассмотрении дела об административном правонарушении, представление возражений, дачу объяснений относительно существа правонарушения, и заявление соответствующих ходатайств.

Данные факты указывают на невозможность соотнесения действий ответчика с соблюдением закрепленных в статье 24.1 КоАП РФ задач административного производства в части полноты, всесторонности и объективности рассмотрения дела об административном правонарушении.

Как следует из части 2 статьи 211 АПК РФ, в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

Вопрос о распределении судебных расходов судом не рассматривается, так как в силу части 4 статьи 208 АПК РФ заявления об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагаются.

Руководствуясь статьями 167-170, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Признать незаконным и отменить постановление №48/18 о назначении наказания по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 5 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, вынесенное 08.02.2019 Управлением Федеральной антимонопольной службы по Псковской области в отношении Федерального государственного унитарного предприятия «Промсервис» Федеральной службы исполнения наказаний.

На решение в течение десяти дней со дня его принятия может быть подана апелляционная  жалоба в  Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Псковской области. 

           Судья               Л.П. Буянова