ВТОРОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

610007, г. Киров, ул. Хлыновская, 3,http://2aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

Дело № А82-9326/2020

г. Киров

25 марта 2021 года

Резолютивная часть постановления объявлена 24 марта 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 марта 2021 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кононова П.И.,

судейВолковой С.С., ФИО1

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО2,

при участии в судебном заседании представителей:

-представителя заявителя – ФИО3, действующего на основании доверенности от 15.03.2021;

-представителя ответчика – ФИО4, действующей на основании доверенности от 10.09.2020,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Контрольно-счетной палаты Ярославской области на решение Арбитражного суда Ярославской области от 29.12.2020 по делу № А82-9326/2020

по заявлению Государственного автономного учреждения Ярославской области «Региональный центр спортивной подготовки» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)к Контрольно-счетной палате Ярославской области (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

о признании недействительным представления в части, 

установил:

Государственное автономное учреждение Ярославской области «Региональный центр спортивной подготовки» (далее – заявитель, ГАУ ЯО «Региональный центр спортивной подготовки», Учреждение)  обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании частично недействительным представления Контрольно-счетной палаты Ярославской области (далее – ответчик, КСП Ярославской области, Контрольно-счетная палата, надзорный орган) от 09.04.2020 № 03-01/231.

В порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) Учреждение уточнило заявленные требования (т.7 л.д.110), просило арбитражный суд признать недействительным представление ответчика от 09.04.2020 № 03-01/231 только в части пунктов 4.1, 4.2, 4.3, 5.1, 5.2, 7.1.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 29.12.2020 (с учетом исправления описки в порядке стать 179 АПК РФ) производство по делу в части требований о признании недействительными пунктов 1.1.1 - 1.1.3, 1.2.1, 1.2.2, 1.3.1, 1.3.2, 2.1.1, 2.2.1 – 2.2.9, 2.3.1 – 2.3.5, 2.3.7 представления от 09.04.2020 № 03-01/231  прекращено в связи с уточнением (отказом) Учреждения от названных требований. Заявленные (оставшиеся) требования Учреждения удовлетворены частично, суд признал недействительным оспариваемое представление в части пунктов 4.1, 4.2, 5.1 7.1. В удовлетворении остальной части заявленных требований (о признании недействительными пунктов 4.3, 5.2 представления) арбитражным судом отказано.

КСП Ярославской области с принятым решением суда первой инстанции в части удовлетворения требований заявителя и признания недействительными пунктов 4.1, 4.2, 5.1, 7.1 представления от 09.04.2020 № 03-01/231 не согласна, обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований в полном объеме, ссылаясь на неполное исследование (выяснение) судом обстоятельств дела и их ненадлежащую оценку, а также на неправильное применение им норм права. В апелляционной жалобе ее заявитель настаивает на законности и обоснованности представления от 09.04.2020 № 03-01/231 в части пунктов 4.1, 4.2, 5.1, 7.1, на наличии и доказанности материалами дела приведенных в названых пунктах нарушений требований действующего законодательства, а также на наличии у Контрольно-счетной палаты полномочий по выявлению этих нарушений. Кроме того, ответчик находит необоснованным взыскание с него в полном объеме уплаченной заявителем государственной пошлины, при том, что заявленные требования были удовлетворены частично; надзорный орган полагает, что в данном случае подлежит применению правило о пропорциональном распределении судебных расходов.

Более подробно позиция КСП Ярославской области со ссылками на положения действующего законодательства и конкретные обстоятельства дела раскрыта в апелляционной жалобе.

ГАУ ЯО «Региональный центр спортивной подготовки» в отзыве на апелляционную жалобу выражает несогласие с приведенными в ней доводами, находит решение суда первой инстанции в обжалуемой ответчиком части законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, а жалобу - без удовлетворения.

Заявитель своего представителя в судебное заседание не направил, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом.

Определение Второго арбитражного апелляционного суда о принятии апелляционной жалобы к производству вынесено 09.02.2021 и размещено в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» 10.02.2021.

В соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие представителя заявителя.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ. 

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, в период с 17.12.2019 по 02.03.2020 на основании пункта 3.11 Плана работы на 2019 год, пункта 3.3 Плана работы на 2020 год, приказа от 17.12.2019 № 68п КСП Ярославской области проведена проверка финансово-хозяйственной деятельности ГАУ ЯО «Региональный центр спортивной подготовки» за период с 01.01.2017 по 31.01.2020.

В ходе проведения проверки надзорным органом со стороны Учреждения выявлены, среди прочего, следующие нарушения:

1) в нарушение пункта 3 статьи 298 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), пунктов 1, 6 статьи 20 Закона Ярославской области от 28.12.2011 № 58-з «Об управлении и распоряжении имуществом Ярославской области» (далее – Закон № 58-з) директором Учреждения без согласования с Департаментом имущественных и земельных отношений Ярославской области был заключен договор от 18.12.2019 № 24-1, по которому спортивный зал, являющийся недвижимым имуществом Ярославской области, закрепленным на праве оперативного управления за Учреждением, был предоставлен в пользование физическому лицу ФИО5, в результате чего Учреждением неправомерно получен доход в сумме 2,8 тыс. руб. (пункт 4.1);

2) в нарушение статьи 161, пункта 3 статьи 298 ГК РФ, пунктов 1, 6 статьи 20 Закона № 58-з директором Учреждения в 2019 году предоставление спортивного зала, являющегося недвижимым имуществом Ярославской области, закрепленным на праве оперативного управления за Учреждением, иным лицам было осуществлено без согласования с Департаментом имущественных и земельных отношений Ярославской области, без заключения договора в простой письменной форме; кроме того, в нарушение части 1 статьи 9 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» (далее – Закон № 402-ФЗ) факт хозяйственной жизни по предоставлению в пользование иным лицам спортивного зала Учреждения оформлен не был (пункт 4.2);

3) в нарушение статей 53, 296, 298 ГК РФ, пункта 6.9 Устава ГАУ ЯО «Региональный центр спортивной подготовки» в проверяемом периоде без согласия уполномоченного органа и без передачи автомобилей Хундай Крета, Ниссан Альмера Департаменту имущественных и земельных отношений Ярославской области в установленном порядке, произведены расходы на их содержание и эксплуатацию в сумме 731, 694 тыс. руб. за счет средств субсидии, выделенной на финансовое обеспечение государственного задания бюджетного учреждения (передача автомобиля Хундай Крета Учреждением Департаменту имущественных и земельных отношений Ярославской области произведена 13.01.2020 на основании распоряжения от 13.01.2020 № 21-р, вступившего в силу с момента подписания и распространяющего свое действие на правоотношения, возникшие с 01.01.2018) (пункт 4.3);

4) при проведении проверки Контрольно-счетной палатой в ходе мониторинга нахождения на рабочих местах работников Учреждения путем проведения периодических осмотров 19.12.2019, 26.12.2019, 27.12.2019, 22.01.2020, 23.01.2020, 24.01.2020, 28.01.2020, 31.01.2020 в кабинетах отдела экономического, правового и кадрового обеспечения Учреждения и отдела пропаганды физической культуры и спорта, в которых находились рабочие места работников указанных отделов, а также проверки фактов отсутствия работников данным табелей рабочего времени и приказов по личному составу, ни разу не установлено присутствие на рабочих местах следующих лиц, принятых на работу в Учреждение и получающих ежемесячную заработную плату: Максим Ю.В., Церковный В.А., ФИО6; несмотря на отсутствие на рабочих местах указанных сотрудников, в табелях учета рабочего времени им проставлялись отметки о явке, начисленная и выплаченная заработная плата за декабрь 2019 года и январь 2020 года составила 134,930 тыс. руб.; при этом в соответствии с требованиями статьи 129 Трудового кодекса Российской Федерации (далее – ТК РФ) заработная плата является вознаграждением за труд и при отсутствии фактического выполнения трудовых обязанностей выплате не подлежит (пункт 5.1);

5) в нарушение статьи 56.1 ТК РФ водители учреждения в 2017 – 2019 годах фактически исполняли обязанности для целей перевозки должностных лиц Департамента имущественных и земельных отношений Ярославской области; за указанный период заработная плата водителей Учреждения, фактически осуществляющих выполнения обязанностей водителей для нужд Департамента имущественных и земельных отношений Ярославской области, составила 1092,512 тыс. руб., в том числе в периоды, в которых они привлекались для указанных целей (пункт 5.2);

6) в нарушение требований Квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и других служащих, утвержденного Постановлением Минтруда РФ от 21.08.1998 № 37, рекомендованного к применению, работники Учреждения (начальник отдела пропаганды физической культуры и спорта ФИО7, специалисты по связям с общественностью отдела организации физкультурных и спортивных мероприятий ФИО8, ФИО6, заведующий хозяйством ФИО9) не имели необходимого образования и стажа работы, требование о наличии которых предусмотрено указанным квалифицированным справочником (пункт 7.1).

Подробно результаты проверки  зафиксированы в акте проверки от 02.03.2020 (т.3 л.д.95 – т.4 л.д.120).

09.04.2020 по итогам проверочных мероприятий КСП Ярославской области на основании статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), статьи 16 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Закон № 6-ФЗ), статьи 16 Закона Ярославской области от 07.11.2011 № 40-з «О контрольно-счетной палате Ярославской области» (далее – Закон № 40-з) в адрес ГАУ ЯО «Региональный центр спортивной подготовки» выдано обязательное для исполнения представление № 03-01/231 (т.2 л.д.57-71), в котором Учреждению предложено рассмотреть представление, разработать план устранения нарушений и недостатков, указанных в представлении (при необходимости), принять меры по устранению нарушений, по возможности возмещению ущерба, причиненного Ярославской области, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также по пресечению и предупреждению нарушений. 

Полагая, что выданное надзорным органом представление в части пунктов 4.1, 4.2, 4.3, 5.1, 5.2, 7.1 не соответствует положениям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности, Учреждение обратилась в Арбитражный суд Ярославской области с соответствующим рассматриваемым в рамках настоящего дела заявлением (с учетом уточнения требований в порядке статьи 49 АПК РФ).

Удовлетворяя заявленные требования частично, суд первой инстанции исходил из наличия в совокупности условий, предусмотренных статьями 198, 201 АПК РФ, необходимых для признания названных пунктов 4.1, 4.2, 5.1, 7.1 оспариваемого представления ответчика недействительными. При этом арбитражный суд исходил из того, что приведенные в названных пунктах представления обстоятельства не подтверждают нарушение Учреждением норм бюджетного законодательства, а значит и полномочия Контрольно-счетной палаты по выдаче представления в обозначенной части. В удовлетворении требований о признании недействительными пунктов 4.3, 5.1, 5.2 оспариваемого представления арбитражным судом отказано ввиду подтвержденности материалами дела поименованных в них нарушений в бюджетной сфере. Производство по делу в части требований о признании недействительными пунктов 1.1.1 - 1.1.3, 1.2.1, 1.2.2, 1.3.1, 1.3.2, 2.1.1, 2.2.1 – 2.2.9, 2.3.1 – 2.3.5, 2.3.7 оспариваемого представления судом первой инстанции прекращено в связи с уточнением (отказом) Учреждения от названных требований.

Из содержания текста апелляционной жалобы КСП Ярославской области следует, что ответчик не согласен с решением суда первой инстанции только в части удовлетворения требования заявителя о признании недействительными пунктов 4.1, 4.2, 5.1, 7.1 представления от 09.04.2020 № 03-01/231. В остальной части ответчик решение арбитражного суда не обжалует.

Принимая во внимание изложенное, положения части 5 статьи 268 АПК РФ, пункта 27 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.06.2020 № 12 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции», а также учитывая отсутствие соответствующих возражений со стороны участвующих в деле лиц, законность и обоснованность принятого по делу судебного акта проверяется судом апелляционной инстанции только в обозначенной обжалуемой части.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции в обжалуемой части исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 1 статьи 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт.

На основании статьи 65 АПК РФ обязанность по обоснованию и доказыванию фактов нарушения прав и законных интересов возлагается на лицо, обратившееся в арбитражный суд в порядке главы 24 АПК РФ.

В силу статьи 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств (часть 1). Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности (часть 2).

Предметом спора по настоящему делу является представление КСП Ярославской области от 09.04.2020 № 03-01/231 в части пунктов 4.1, 4.2, 5.1, 7.1 (с учетом частичного обжалования судебного акта), выданное по результатам проведения проверки финансово-хозяйственной деятельности ГАУ ЯО «Региональный центр спортивной подготовки» за период с 01.01.2017 по 31.01.2020 и возлагающее на Учреждение обязанность рассмотреть представление, разработать план устранения нарушений и недостатков, указанных в представлении (при необходимости), принять меры по устранению нарушений, по возможности возмещению ущерба, причиненного Ярославской области, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также по пресечению и предупреждению нарушений.

Законность данного представления оценивается арбитражным судом по состоянию на момент его вынесения.

Проанализировав нормативно-правовое регулирование отношений в рассматриваемой сфере в совокупности с установленными по делу фактическими обстоятельствами, апелляционный суд поддерживает вывод арбитражного суда первой инстанции о незаконности и необоснованности оспариваемого представления ответчика в силу нижеследующего.

БК РФ устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, порядок применения бюджетных мер принуждения (преамбула БК РФ).

Согласно статье 265 БК РФ Государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета. Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий (часть 1).

Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее - органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля) (часть 2 статьи 265 БК РФ).

В статье 266.1 БК РФ определены объекты государственного (муниципального) финансового контроля, к числу которых отнесены государственные (муниципальные) учреждения (абзац 4 части 1).

Одним из методов осуществления государственного (муниципального) финансового контроля является проверка, под которой понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной отчетности, бухгалтерской (финансовой) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период (части 1, 2 статьи 267.1 БК РФ).

В силу части 1 статьи 268.1 БК РФ к полномочиям органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля отнесен, в том числе, контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также за соблюдением условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета (абзац 2).

При осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, среди прочего: проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»; направляются объектам контроля представления, предписания (часть 2 статьи 268.1 БК РФ).

Порядок осуществления полномочий органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (часть 3 статьи 268.1 БК РФ).

Представления и предписания органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля составляются и направляются объектам контроля в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (часть 3.1 статьи 270.2 БК РФ).

В соответствии со статьей 2 БК РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах (далее - закон (решение) о бюджете), иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса.

Под иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства статья 3 БК РФ понимает указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения.

В соответствии со статьей 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относятся: отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Согласно статье 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрацией), финансовым органом, главным администратором (администратором) бюджетных средств, государственным (муниципальным) заказчиком: 1) нарушение положений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; 2) нарушение положений правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, повлекшее причинение ущерба публично-правовому образованию; 3) нарушение условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета; 4) нарушение установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд требований к планированию, обоснованию закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, а также требований к изменению, расторжению государственного (муниципального) контракта; 5) нарушение условий государственных (муниципальных) контрактов; 6) нарушение условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, повлекшее причинение ущерба публично-правовому образованию; 7) несоблюдение целей, порядка и условий предоставления кредитов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями.

В главе 30 БК РФ определены следующие виды бюджетных нарушений: нецелевое использование бюджетных средств; невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита; неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом; нарушение условий предоставления бюджетного кредита.

Общие принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований (далее также - контрольно-счетные органы) установлены Законом № 6-ФЗ.

Согласно части 1 статьи 2 названного Закона правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Бюджетным кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 3 Закона № 6-ФЗ контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Деятельность контрольно-счетных органов основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости и гласности (статья 4 Закона № 6-ФЗ).

Основные полномочия контрольно-счетных органов определены в статье 9 Закона № 6-ФЗ. Перечень данных полномочий не является исчерпывающим (пункт 12).

Частью 4 статьи 9 Закона № 6-ФЗ регламентировано, что внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами:

1) в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования), а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования);

2) в отношении иных организаций путем осуществления проверки соблюдения условий получения ими субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета в порядке контроля за деятельностью главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета, предоставивших указанные средства, в случаях, если возможность проверок указанных организаций установлена в договорах о предоставлении субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета.

Внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий (часть 1 статьи 10 Закона № 6-ФЗ).

При проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта (актов) контрольно-счетным органом составляется отчет (часть 2 статьи 10 Закона № 6-ФЗ).

В силу части 3 статьи 14 Закона № 6-ФЗ должностные лица контрольно-счетных органов не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность проверяемых органов и организаций.

Контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений (часть 1 статьи 16 Закона № 6-ФЗ).

Вышеизложенные положения аналогичным, по сути, образом закреплены в нормах Закона Ярославской области от 07.11.2011 № 40-з «О контрольно-счетной палате Ярославской области», в соответствии со статьей 2 которого КСП Ярославской области является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля.

На основании части 1 статьи 266.1 БК РФ ГАУ ЯО «Региональный центр спортивной подготовки» является (может являться) объектом государственного финансового контроля, что участвующими в деле лицами не оспаривается.

Между тем, из анализа вышеприведенных нормативных положений бюджетного законодательства (примирительно к обстоятельствам рассматриваемого спора и объекту финансового контроля) следует, что контрольно-счетная палата, являясь органом внешнего государственного финансового контроля, уполномочена на выдачу по итогам проверки в отношении объекта государственного финансового контроля обязательного для исполнения представления о выявленных нарушениях только бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требований о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений. Выдача представления по устранению иных выявленных нарушений (бухгалтерского учета, трудового, гражданского, налогового законодательства, законодательства о государственной службе, законодательства о контрактной системе, поставках товаров и т.д.), не связанных с бюджетными правоотношениями не относится к полномочиям контрольно-счетной палаты.

Иными словами, компетенция органа государственного финансового контроля по выдаче представлений является ограниченной и обусловлена фактом совершения соответствующим хозяйствующим субъектом (в данном случае государственным учреждением) бюджетных нарушений, а не любых установленных в ходе проверки нарушений действующего законодательства. Представление контрольно-счетной палаты должно содержать ссылки на нормы бюджетного законодательства или иных правовых актов, регламентирующих бюджетные правоотношения.

Аналогичная правовая позиция поддержана Верховным Судом Российской Федерации в определениях от 14.01.2016 № 307-КГ15-17833, от 16.03.2020 № 303-ЭС20-1411.

Проанализировав пункты 4.1, 4.2, 5.1, 7.1 оспариваемого представления КСП Ярославской области от 09.04.2020 № 03-01/231, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что Контрольно-счетная палата вышла за пределы предоставленных ей полномочий, поскольку выявленные в ходе проверки нарушения, указанные в оспариваемом представлении, не являются нарушениями бюджетного законодательства, в связи с чем не могут быть включены в обязательное для исполнения представление и влечь за собой применение мер бюджетного реагирования. Требования представления выходят за рамки бюджетных правоотношений.

Так, в частности, упомянутые пункты оспариваемого представления касаются нарушений гражданского и трудового законодательства, законодательства о бухгалтерском учете и содержат ссылки на соответствующие нормы ГК РФ, ТК РФ и Закона № 402-ФЗ. Связь названных нарушений с бюджетными правоотношениями и предметом проведенной в отношении заявителя проверки ответчиком должным образом не подтверждена, что не отвечает нормами части 1 статьи 65, части 3 статьи 189, части 5 статьи 200 АПК РФ.

Необходимо отметить, что выдача представления по факту нарушений в области гражданских и трудовых правоотношений свидетельствует о неправомерном вмешательстве проверяющего органа в хозяйственную деятельность юридического лица и ограничении его самостоятельности, что не отвечает основным началам гражданского законодательства, регламентированным в статье 1 ГК РФ (недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела).

В рассматриваемом случае, по вышеупомянутым эпизодам, связанным с нарушением Учреждением норм гражданского, трудового, бухгалтерского законодательства, ни в акте проверки, ни в самом оспариваемом представлении не приведено фактов нарушений именно бюджетного законодательства, в частности, несоблюдения принципов адресности и целевого характера бюджетных средств, установленного статьей 38 БК РФ, эффективности использования бюджетных средств, иных принципов либо нарушений иных норм бюджетного законодательства. КСП Ярославской области не указано, какие нормы бюджетного законодательства нарушены Учреждением. В представлении от 09.04.2020, равным образом, как и в акте проверки, указано исключительно на нарушение норм, которые не регулируют бюджетные правоотношения в их понимании в соответствии с положениями статей 1, 3 БК РФ.

При этом, как отмечалось выше, контроль за соблюдением норм гражданского, трудового, бухгалтерского законодательства в силу положений статьи 268.1 БК РФ и Закона № 6-ФЗ не отнесен к компетенции контрольно-счетных органов. Ни БК РФ, ни Закон № 6-ФЗ нормативно не предусматривают полномочие контрольно-счетных органов направлять представления об устранении нарушений законодательства иной отраслевой принадлежности, нежели бюджетного.

В существующем нормативно-правовом регулировании, при выявлении обстоятельств и фактов, свидетельствующих о признаках нарушений, относящихся к компетенции других государственных, муниципальных органов (должностных лиц), соответствующие материалы должны направляться контрольно-счетным органом для рассмотрения по существу в компетентные органы  в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Ссылка ответчика на то, что Контрольно-счетная палата на законных основаниях, в рамках полномочий, проверила финансово-хозяйственные и бухгалтерские документы Учреждения и с учетом выявленных нарушений выдала оспариваемое представление, не принимается апелляционной коллегией.

Действительно, в силу статьи 267.1 БК РФ счетная палата уполномочена на совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период.

Между тем, такие действия должны быть связаны с непосредственным предметом контрольных мероприятий и направлены на достижение их целей (выявление нарушений норм бюджетного законодательства). Сама по себе проверка бухгалтерской и иной документации, выявление соответствующих нарушений и принятие по итогам такой проверки мер бюджетного реагирования (выдача представления) в отрыве от обозначенных обстоятельств (предмета и цели контрольных мероприятий) свидетельствуют о выходе счетной палаты за пределы своей компетенции.

Наличие и доказанность выявленных нарушений требований действующего законодательства не имеет правового значения для рассмотрения настоящего спора при неподтвержденности необходимой бюджетной составляющей выявленных нарушений.

При изложенных обстоятельствах оспариваемое представление ответчика в части пунктов 4.1, 4.2, 5.1, 7.1 не соответствует приведенным выше положениям действующего законодательства и, как следствие, нарушает права и законные интересы Учреждения в сфере его экономической деятельности.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, повторно исследовав и оценив обстоятельства дела и представленные сторонами доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ во взаимной связи с положениями подлежащего применению законодательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае имелась предусмотренная статьями 198, 201 АПК РФ совокупность условий, необходимых для признания представления КСП Ярославской области от 09.04.2020 № 03-01/231 в части пунктов 4.1, 4.2, 5.1, 7.1 недействительным, в связи с чем суд первой инстанции правомерно и обоснованно частично удовлетворил требования заявителя.

Оснований для иных выводов из имеющихся материалов дела, при действующем нормативно-правовом регулировании спорных правоотношений, не усматривается.

Доводы заявителя жалобы об обратном, принимая во внимание вышеизложенное, суд апелляционной инстанции находит несостоятельными, основанными на ошибочном толковании норм права применительно к фактическим обстоятельствам дела.

Аргументы Контрольно-счетной палаты о том, что с нее необоснованно взыскана в полном объеме уплаченная заявителем государственная пошлина, при том, что заявленные требования были удовлетворены частично, а также о том, что в данном случае подлежит применению правило о пропорциональном распределении судебных расходов, отклоняются апелляционной коллегией, поскольку исходя из неимущественного характера рассматриваемых требований, к данной категории дел не могут применяться положения пункта 1 статьи 110 АПК РФ, регламентирующие распределение судебных расходов при частичном удовлетворении заявленных требований. В случае признания обоснованным полностью или частично заявления об оспаривании ненормативных правовых актов государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц судебные расходы подлежат возмещению соответственно этим органом в полном размере.

Аналогичная позиция выражена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.11.2008 № 7959/08, определении Верховного Суда РФ от 21.07.2020 № 306-ЭС20-9588.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда первой инстанции, не свидетельствуют о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а сводятся к иному, чем у суда, толкованию норм права и оценке обстоятельств дела, фактически направлены на их переоценку, данную судом надлежащим образом, и не могут рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта. Решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, вынесенным на основании объективного и полного исследования обстоятельств и материалов дела, с учетом норм действующего законодательства.

При изложенных обстоятельствах решение Арбитражного суда Ярославской области от 29.12.2020 по делу № А82-9326/2020 в обжалуемой части следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу ответчика - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации оснований для взыскания с ответчика государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд 

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 29.12.2020 по делу № А82-9326/2020 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Контрольно-счетной палаты Ярославской области – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ярославской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий                                      

П.И. Кононов

Судьи         

ФИО10

ФИО1