Арбитражный суд Хабаровского края

г. Хабаровск, ул. Ленина 37, 680030, www.khabarovsk.arbitr.ru

 

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

дело № А73-19299/2023

г. Хабаровск

12 ноября 2024 года

Резолютивная часть определения объявлена 29 октября 2024 года.

Арбитражный суд Хабаровского края в составе судьи Маскаевой А.Ю., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Потаповой А.С., 

рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению Амурского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>; адрес: 680038, 

<

...>)

к Управлению Федерального казначейства по Хабаровскому краю (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>, адрес: 680000, 

<

...>)

о признании частично недействительным представления от 12.10.2023 № 22-14-72/48-5301 

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, Федеральное агентство водных ресурсов (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, адрес: 117874, 

<

...>), Акционерное общество «Сибгидромехстрой» (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, адрес: 630007, 

<

...> зд. 35, к.5, офис 318)

при участии:

от Амурского БВУ – руководитель ФИО1, ФИО2 по доверенности от 07.09.2023 № 05-65/31 2023;

от УФК по Хабаровскому краю – ФИО3 по доверенности от 09.01.2024;

от АО «СибГМС» – ФИО4 по доверенности от 16.01.2024, диплом; ФИО5 по доверенности от 03.06.2024 № 4, диплом;

от Росводресуры – не явились, 

У С Т А Н О В И Л:

Амурское бассейновое водное управление Федерального агентства водных ресурсов (далее – заявитель, Амурское БВУ, Управление) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Хабаровскому краю (далее – УФК по Хабаровскому краю, УФК) о признании недействительным представления от 12.10.2023 № 22-14-72/48-5301 в части предъявления требований о возмещении в доход федерального бюджета неправомерного использования средств в размере 48 445 005,66 руб. по нарушениям, указанным в пунктах 3, 4, 6 представления, а также в части предъявления требования о принятии мер по документальному подтверждению произведенных непредвиденных расходов, либо возмещению в доход федерального бюджета неправомерно использованных денежных средств в общем размере 6 396 637,95руб., по нарушениям, указанным в пунктах 2, 5  представления.

Определением от 16.01.2024 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Федеральное агентство водных ресурсов (далее - Росводресурсы), Акционерное общество «Сибгидромехстрой» (далее - АО «СибГМС») (далее – третьи лица).

Определением от 30.11.2023 приняты обеспечительные меры в виде приостановления действия оспариваемого представления.

Представители Амурского БВУ доводы, изложенные в заявлении и дополнительных пояснениях, поддержали, на удовлетворении требований настаивали.

Представителем УФК по Хабаровскому краю даны устные пояснения о том, что представленные АО «Сибгидроместрой» и заявителем в ходе судебного разбирательства дополнительные документы и пояснения достаточны и обосновывают закрытие затрат на временные здания и сооружения, в части нарушений, отраженных в пункте 6 представления. Нарушение устранено путем представления подтверждающих документов на стадии судебного разбирательства. 

Представители АО «СибГМС» поддержали позицию заявителя согласно отзывам.

По материалам дела судом установлены следующие существенные для разрешения спора обстоятельства.

На основании приказа от 06.04.2023 № 132 УФК по Хабаровскому краю проведена плановая выездная проверка Амурского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов на предмет осуществления расходов федерального бюджета на реализацию мероприятий государственной программы Российской Федерации «Воспроизводство и использование природных ресурсов» за период с 01.01.2020 по 07.04.2023.

Согласно акту плановой выездной проверки от 14.08.2023 г. (далее – акт проверки) с целью реализации федеральной целевой программы «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012 - 2020 годах», Амурскому БВУ в проверяемом периоде на осуществление капитальных вложений в строительство объекта «Стабилизация русла р. Амур в районе истока протоки Венцелевская в Еврейской автономной области (326.0-327.0 км. судового хода)» (далее - Объект) по КБК 05204062820294009414 доведены лимиты бюджетных обязательств: на 2020 год - в сумме - 178 686 900,00 руб.; на 2021 год - в сумме - 124 581 200,00 руб.; на 2022 год - в сумме - 165 309 075,77 руб.

Проверкой использования средств на осуществление капитальных вложений в объекты государственной собственности Российской Федерации установлено, что на осуществление капитальных вложений в строительство Объекта Управлением в проверяемом периоде израсходовано 467 358 202,77 руб., в том числе: 2020 году – в сумме 178 203 401,34 руб.; 2021 году – в сумме 123 903 308,11 руб.; 2022 году – в сумме 165 251 493,32 руб.

В проверяемом периоде на строительство Объекта Амурским БВУ заключены государственные контракты с АО «Сибгидромехстрой» на общую сумму 457 785 817,74 руб. (с учетом изменений, внесенных дополнительными соглашениями), а именно:

-   государственный контракт от 23.04.2020 № 21 (с учетом дополнительного соглашения от 20.11.2020 № 3) на сумму 173 022 948,49 рубля (далее – государственный контракт №21);

-   государственный контракт от 24.08.2021 № 34 (с учетом дополнительного соглашения от 25.11.2022 № 8) на сумму 284 762 869,25 рубля (далее – государственный контракт № 34).

Обязательства сторон по государственным контрактам выполнены в полном объеме.

УФК по Хабаровскому краю, в числе иных нарушений, установлено следующее:

- в рамках исполнения государственного контракта № 34 Амурским БВУ приняты и оплачены объемы работ по Объекту, не подтвержденные исполнительной документацией, в сумме 1 926 122,53 руб. (пункт 2 представления); в 2021 году приняты и оплачены непредвиденные затраты в отсутствие документов, подтверждающих объемы фактически выполненных работ и обоснование стоимости выполненных работ, в сумме 4 470 515,42 руб. (пункт 5 представления);

- в рамках исполнения государственного контракта № 21 Амурским БВУ приняты и оплачены работы в сумме 9 237 815,14 руб., отсутствующие в проектно-сметной документации, на строительство Объекта, получившей положительное заключение Главгосэкспертизы (пункт 3 представления); в 2020 году приняты и оплачены по актам материалы, стоимость которых не соответствует сметной документации, имеющей положительное заключение экспертизы достоверности определения сметной стоимости, в сумме 20 531 714,04 руб. (пункт 4 представления).

Также в рамках исполнения указанных государственных контрактов Амурским БВУ приняты по актам и оплачены затраты на возведение временных титульных зданий и сооружений в отсутствие документов, подтверждающих объем и виды фактически выполненных работ в сумме 18 675 476,48 руб., в том числе: в 2020 году – 6 477 948,40 руб., в  2021 году – 9 183 474,71 руб., в 2022 году – 3 014 053,37 руб. (пункт 6 представления).

Выявленные нарушения зафиксированы в акте выездной проверки от 14.08.2023.

По результатам проверки УФК по Хабаровскому краю вынесено представление от 12.10.2023 № 22-14-72/48-5301, которым на Амурское БВУ возложена обязанность в срок до 01.12.2023 по нарушениям, указанным в пунктах 3, 4, 5 представления  - возместить в доход федерального бюджета неправомерно использованные средства в общем размере 48 445 005,66 руб.; по нарушениям, указанным в пунктах 2,5 представления  –  принять меры по документальному подтверждению произведённых непредвиденных расходов, либо возместить в доход федерального бюджета неправомерно использованные средства в общем размере 6 396 637,95 руб. По нарушениям, указанным в пунктах 1-13 представления, принять меры по устранению причин и условий их совершения в прок до 01.12.2023 включительно. 

Полагая, что указанное представление в оспариваемой части является незаконным и нарушающим права и законные интересы заявителя, Амурское БВУ обратилось в арбитражный суд в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее -  АПК РФ) с рассматриваемым  заявлением.

Выслушав доводы представителей участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, оценив в рамках статьи 71 АПК РФ в совокупности и взаимосвязи представленные сторонами доказательства, приведенные ими доводы и возражения, суд пришел к следующим выводам.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» условиями принятия арбитражным судом решения о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов является наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с пунктом 1 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. 

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства (пункт 3 статьи 265 БК РФ). 

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания; направляются органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с настоящим Кодексом, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации принимать решения о применении предусмотренных настоящим Кодексом бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения; осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях (пункт 2 статьи 269.2 БК РФ). 

Согласно части 2 статьи 270.2 БК РФ под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных бюджетных нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому бюджетному нарушению: 

1) требование об устранении бюджетного нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий; 

2) требование о принятии мер по устранению причин и условий бюджетного нарушения в случае невозможности его устранения. 

Согласно статье 28 БК РФ бюджетная система Российской Федерации основана, в том числе на принципах эффективности использования бюджетных средств, прозрачности (открытости), адресности и целевого характера бюджетных средств.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования (статья 38 БК РФ).

В силу статьи 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств предусматривает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Подпунктом 1 пункта 1 статьи 158 БК РФ установлено, что главный распорядитель бюджетных средств обладает бюджетными полномочиями по обеспечению результативности, адресности и целевого характера использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств. Аналогичные бюджетные полномочия предусмотрены статьей 162 БК РФ для получателя бюджетных средств.

Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата (пункт 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»).

В соответствии с пунктом 3 статьи 219 БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

При этом заявитель при исполнении государственных контрактов осуществляет функции как заказчика, так и учреждения, осуществляющего расходование средств федерального бюджета в соответствии с требованиями бюджетного законодательства. Гражданско-правовые обязательства заявителя перед подрядчиком не освобождают учреждение от исполнения своих обязательств в сфере бюджетных правоотношений.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 17.06.2004 № 12-П, отношения по образованию и расходованию бюджетных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства, носят публично-правовую природу.

Публичное предназначение средств бюджета обуславливает требование к их целевому  и эффективному  использованию,  что может быть осуществлено путем установления специальных требований и условий их использования для получателя бюджетных средств, имеющих обязательный характер и должных быть соблюденными (реализованными) в имущественных отношениях, возникающих между получателем бюджетных средств и третьими лицами.

Частью 1 статьи 306.1 БК РФ предусмотрено, что бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 настоящего Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Любые действия, приводящие к неэффективному использованию бюджетных средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

На основании пунктов 1, 4, 5.15.1 Положения о Федеральном казначействе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 № 703, Федеральное казначейство непосредственно и через свои территориальные органы осуществляет полномочия по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. 

На основании Положения «Об Управлении Федерального казначейства по Хабаровскому краю», утвержденного Приказом Федерального казначейства от 27.12.2013 № 316 (приложение № 30), УФК по Хабаровскому краю является территориальным органом Федерального казначейства, созданным в границах Хабаровского края, и осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере. 

В связи с этим суд приходит к выводу, что оспариваемое представление вынесено УФК по Хабаровскому краю в пределах предоставленных ему полномочий. 

Как ранее указано, пунктом 2 представления Амурскому БВУ вменены нарушения статьи 162 БК РФ, статьи 309 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), частей 1, 3 статья 9 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» (далее – Закон о бухгалтерском учете), частей 1, 2 статьи 94, части 1 статьи 101 Федерального закона от 04.05.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе), пункта 3 Требований к составу и порядку ведения исполнительной документации при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капительного строительства и требования, предъявляемые к актам освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения РД-11-02-2006, утвержденных приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26.12.2006 № 1128, действовавших на момент приемки и оплаты работ, пункта 4.3.13 Государственного контракта № 34 от 24.08.2021. Управлением в 2021 году приняты и оплачены объемы работ, не подтвержденные исполнительной документацией, в сумме 1 926 122,53 руб.

Из акта проверки следует, что в отношении подъездной дороги за пределами строительной площадки согласно ЛСР-08-01-01, актами о приёмке выполненных работ от 25.11.2021 № 3, от 20.12.2021 № 4 приняты работы по устройству эксплуатационного подъезда  в общем объёме насыпного щебёнчатого грунта 13 390м3 на сумму 15 132 632,35 руб. с НДС.

Паспорт качества на грунт скальный представлен к Отчёту на восстановление подъездной дороги  за пределами строительной площадки «Венцелево-причал» на щебень в объёме 10 000 м3; на скальный грунт в объёме 3 390 м3 паспорт качества не представлен.

Ввиду документальной неподтвержденности исполнительной документацией произведенных расходов УФК произведен расчёт завышения стоимости работ и материалов, что составило 1 926 122,53 руб. (приложение № 11 к акту проверки).

В обоснование заявленного требования заявителем приведены доводы  о том, что работы по восстановлению покрытия автомобильной дороги на сумму 1 926 122,53 руб. осуществлялись в рамках государственного контракта от 24.08.2021 № 21 и в соответствии с проектной документацией, прошедшей государственную экспертизу, в частности, по «Проекту организации строительства», шифр 02-2018/7НВ-664-ПОС изм. 4, где предусматривалось проведение работ путём обсыбки щебнем объёмом 13 390 м3. Со ссылкой на пункт 8.3  названного государственного контракта приведены доводы о том, что подрядчик, исполнявший государственный контракт, не обязан был обосновывать стоимость затрат на указанные работы, а заказчик требовать такое обоснование. Вместе с тем, исполнительная документация, подтверждающая в полном объёме выполненных и принятых работ по устройству эксплуатационного подъезда представлена в Отчёте «Восстановление подъездной дороги за пределами строительной площадки «Венцелево» - Причал»; качество применяемого при обсыпке материала подтверждается  паспортами качества (от 26.10.2021 на 3398 м3, от 19.11.2021 на 10 000 м3).

В пояснениях от 04.03.2024 № 05-73/260 заявитель подтвердил, что в ходе проверки паспорт качества на скальный грунт в объёме 3 398 м3 от 26.10.2021 в УФК не представлялся.  

Представители УФК в судебном заседании подтвердили, что представленный заявителем в материалы дела паспорт качества на скальный грунт в объёме 3 398 м3 от 26.10.2021 является достаточным для подтверждения проведения работ путем обсыпки щебнем объемом 13 390 м3.

Поскольку оспариваемый пункт представления содержит требование о необходимости документального подтверждения произведенных расходов, учитывая, что паспорт качества на скальный грунт не был представлен заявителем в ходе проверки, представление документов на стадии судебного разбирательства не подтверждает доводы заявителя о незаконности представления в указанной части, а свидетельствует о его исполнении заявителем. 

Доводы заявителя о несоответствии расчета завышения стоимости материалов требованиям Приказа Минстроя России от 04.08.2020 № 421/пр «Об утверждении Методики определения сметной стоимости строительства, работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации на территории Российской Федерации», судом отклонены, как не нарушающие права и законные интересы заявителя, исходя из документальной подверженности работ по отсыпке щебнем объемом 13 390 м3 в ходе судебного разбирательства.

Пунктом 3 представления Амурскому АБВУ вменены нарушения статьи 162 БК РФ, части 1 статьи 7052 ГК РФ, частей 6,7 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), частей 1,2 статьи 94, части 1 статьи 95, части 1 статьи 101 Закона о контрактной системе,  пункта 4.3.13 государственного контракта от 23.04.2020 № 21. Управлением в 2020 году приняты и оплачены работы, отсутствующие в проектно-сметной документации, получившей положительное заключение Главгосэкспертизы, на сумму 9 237 815,14 руб.

Из акта проверки следует, что Управлением по акту о приёмке выполненных работ по форме КС-2 от 17.08.2020 № 4/2 приняты работы по отсыпке скального грунта в зону промыва правобережной шпоры на сумму 9 327 815,14 руб., отсутствующие в проектной-сметной документации (локально-сметный расчет № 2-1 на сумму 20 310,121 тыс. руб., основание 02-2018/7ВН-664-ПОС Изм. 1 прил.Б), получившей положительные заключения Государственной экспертизы ФАУ «Главгосэкспертиза России» от 03.07.2019 № 00277-19/ХГЭ-18032/04, от 10.08.2022 № 79-1-1-2-056693-2022); работы оплачены  платежным поручением от 01.09.2020 № 748932.

УФК по результатам проверки пришло к выводу о том, что Управление документально не подтвердило необходимость проведения работ по отсыпке скального грунта в зону промыва правобережной шпоры. 

В обоснование заявленного требования Амурским БВУ приведены доводы о том, что фактически произошло увеличение объёма работ, предусмотренных проектно-сметной документацией; поскольку проведение работ не повлекло изменений технических решений, параметров строящегося сооружения, не требовалось направления проектно-сметной документации на повторную государственную экспертизу. Необходимость выполнения спорных работ и факт их выполнения в объёме, отраженном в КС-2 от 17.08.2020, подтверждён представленными в ходе проверки и в материалы судебного дела, документами. 

Согласно позиции проектировщика, в соответствии с проектной документацией предполагалось выполнение работ при уровне воды 51.80 м Б.С. и скорости течения не более 1 м/с. В период строительства объекта уровни воды и скорости течения превышали проектные значения, что привело к размыву дня в месте прорана и котлованах. На основании батиметрической съемки определены дополнительные объемы грунта для их устранения. Данные изменения внесены в комплект рабочей документации 7-ВН-1074-ГР.3.

Проектной организацией АО «ВНИИГ им. Б.Е. Веденеева» в сложившейся ситуации принято решение по креплению дна промыва с целью уменьшения объема вносимых изменений в проект общий объем грунта по креплению дна прорана был разделен на два объема: крепление дна прорана (отсыпка в проран скального грунта до проектной отметки) объемом 4 146 м; крепление дна прорана горной массой в объеме 7 743,73 куб. м. 

Фактическое отражение выполненных работ по отсыпке скального грунта в объеме 3 346,21 куб.м. на сумму 9 237 815,14 руб. нашло свое отражение в позициях 27-30, раздела 5, по смете 2-1 «Откосная полузапруда из горной массы с ядром из гравийно-галечного грунта», «смета на строительство объектов капительного строительства. Корректировка» шифр 02-2018/7ВН-664-СМ. Выполненный объем принят на основании Акта  освидетельствования скрытых работ, подписанного ответственными лицами.

Ведомость объема работ по креплению дна прорана предусмотрена в комплекте рабочей документации 7-ВН-1074-ГР.3. Учитывая технологию производства работ, подрядчиком производились: доставка камня на причал,  буртование, перемещение материала, перевозка баржами и пр. Виды работ и их стоимость указаны в акте от 17.08.2020 № 4/2.

Инспекцией государственного строительного надзора Еврейской автономной области выдано Заключение о соответствии построенного объекта капитального строительства 0,736 км, класс гидротехнического сооружения – III, максимальная ширина по подошве – 59 метров, максимальная высота – 6 метров, площадь по подошве – 32,802 тыс.м2. 

В обоснование законности оспариваемого пункта представления в отзывах УФК приведены доводы о том, что выполнение работ по отсыпке скального грунта в зону промыва правобережной шпоры на сумму 9 237 815,14 руб. по общему правилу было возможно только после внесения изменений в проектно-сметную документацию по объекту, чего Управлением не сделано.

Пунктом 4 представления Амурскому БВУ вменены нарушения статьи 162 БК РФ, статьи 309 ГК РФ, части 1 статьи 8.3 ГрК РФ, части 1 статьи 9 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ, частей 1,2 статьи 94, части 1 статьи 101 Закона о контрактной системе, пункта 3.10.1 государственного контракта от 23.04.2020 № 21 (раздел 11 «Смета на строительство объектов капитального строительства»). Управлением в 2020 году приняты и оплачены по актам материалы, стоимость которых не соответствует сметной документации, имеющей положительное заключение экспертизы достоверности определения сметной стоимости, на общую сумму 20 531 714,04 руб.  

Из акта проверки следует, что Амурским БВУ по актам о приёмке выполненных работ (КС-2) к государственному контракту от 23.04.2020 № 21, приняты и оплачены инертные материалы (щебень, камень), стоимость которых учтена согласно сборнику Федеральных сметных цен (ФССЦ).

В сметной документации, имеющей положительное заключение экспертизы достоверности определения сметной стоимости от 03.07.2019 № 00277-19/ХГЭ-18032, стоимость инертных материалов (щебень, скальный грунт) учтена по сведениям коммерческих предложений карьеров, принятых проектом организации строительства и транспортной схемы доставки. 

Изменение учёта стоимости инертных материалов со стоимости по коммерческим предложениям на стоимость по ФССЦ привело к завышению стоимости строительных материалов на сумму 20 531 714,04 руб.

Вместе с тем, в ходе судебного разбирательства УФК в пояснениях от 03.06.2024 (вх. 107124) привело дополнительные доводы о том, что поскольку на момент закрытия работ по актам приёмки в период 2020 года в проектную документацию не были внесены изменения в части доставки инертных материалов, не откорректированы транспортные схемы в соответствии с новыми карьерами, не откорректирована сметная документация, Амурское БВУ надлежало учитывать стоимость инертных материалов на основании фактических затрат, понесенных подрядной организацией по стоимости новых карьеров с учетом доставки и документальной подверженности.

К пояснениям УФК представлен расчёт разницы между стоимостью грунта с учетом доставки принятой к учету в актах приемки выполненных работ по форме КС-2 от 06.08.2020 № 3, от 11.08.2020 № 4/1 и фактической стоимостью грунта с учетом доставки, согласно первичным учетным документам АО «СибГМС», представленных письмом от 06.07.2023 № 04-14-280, в ответ на запрос от 26.06.2023 № 22-14-72/48-3443.  

Согласно расчету завышение стоимости инертных материалов составляет 9 321 777,36 руб. (т.4 л.д. 132-136).

В обоснование требования заявителем приведены доводы о том, что ввиду прекращения производственной деятельности ООО «Рубикон», на основании коммерческого предложения которого сформирована сметная стоимость материалов в проектно-сметной документации, в рабочую документацию при производстве строительных работ в 2020 году проектной организацией, осуществлявшей авторский надзор и подготовку проектной документации, были внесены изменения в части транспортной схемы доставки инертных материалов, что отражено в Подтверждении соответствия изменений, внесенных в проектную документацию (том 2 прил. 16).    

В соответствии с изменённой схемой доставки дальность транспортирования существенно сократилась со 130 км до 90 и 40 км. Как следствие сократились затраты на доставку строительным материалов. Изменение учёта стоимости инертных материалов со стоимости по коммерческим предложениям на стоимость по ФССЦ привело к повышению стоимости строительных материалов на сумму 20 531 714,04 руб. (с учётом НДС), при этом сокращение дальности доставки инертных материалов привело к снижению стоимости доставки на сумму 26 117 247,41 руб. (с учётом НДС). Основанием перерасчёта стоимости инертных материалов по ФССЦ явилось отсутствие возможности по приобретению строительных организаций, предоставивших коммерческие предложения.  Отклонение от сметы путём перераспределения расходов внутри сметы без изменения твёрдой цены договора не противоречит нормам действующего законодательства. 

В пояснениях от 15.04.2024 № 05-73/509 приведены дополнительные доводы о том, что расчёт завышения стоимости строительных материалов (приложение № 13 к акту проверки) не соответствует требованиям пунктов 35, 48 Приказа Минстроя России от 04.08.2020 № 421/пр «Об утверждении Методики определения сметной стоимости строительства, работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации на территории Российской Федерации».

В обоснование возражений УФК привело доводы о том, что Градостроительным кодексом Российской Федерации установлена обязанность осуществлять строительство в соответствии со сметой, определяющей цену работ; при этом положениями ГК РФ также закреплена обязанность подрядчика осуществлять строительство в соответствии со сметой, определяющей цену работ. Расчёт завышения стоимости инертных материалов, приведённый в приложении № 13 к акту проверки, не является сметным расчётом, в связи с чем к нему не предъявляются требования Методики, утверждённой приказом от 04.08.2020 № 421/пр. На момент подписания актов приёмки КС-2 в проектную документацию не были внесены изменения в части доставки инертных материалов, не откорректированы транспортные схемы в соответствии с новыми карьерами из которых они завозились, не была откорректирована сметная документация. Оплата выполненных работ по завышенной стоимости признается неэффективным использованием бюджетных средств в контексте статьи 34 БК РФ и является основанием для возврата использованных средств в доход бюджета.

В судебном заседании, состоявшемся 17.10.2024, представителем УФК по Хабаровскому краю даны пояснения о том, что в качестве причин нарушений, указанных в пунктах 3 экспертами указано несвоевременное и не должное оформление проектной документации в связи с несоответствием выявленных фактических условий строительства (не указаны в обосновывающих документах) с условиями, принятыми в проекте – уровень воды 51.80 м и скорости течения 1 м/с. Указанное нарушение устранено впоследствии Амурским БВУ, в рабочую документацию внесены изменения, проверяемым лицом представлены соответствующие документы, но поскольку на момент проведения работ по государственному контракту № 21 такие изменения не вносились, нарушение нашло отражение в акте проверки и вынесено в представление.

В материалы дела заявителем представлено Подтверждение соответствия изменений, внесенных в проектную документацию, получившую положительное заключение экспертизы проектной документации, требованиям части 3.8 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 23.11.2022, основанием для осуществления внесения которых явились: замена карьера инертных материалов, замена грунта ядра отсыпаемых шпор. Гравийно-галечный грунт замене на скальный грунт фр. 0-300мм, получившее положительное заключение ФАУ «Главгосэкспертиза России» от 02.06.2021 № 00099-21 ХГЭ-18032 (№ в реестре 79-1-1-3-02832-2021); Подтверждение соответствия изменений в рабочую документацию от 29.10.2021 в части изменения транспортной схемы доставки строительных материалов, изменения календарного графика производства работ, изменение строительного материала используемого доя восстановления подъездной автодороги. Щебень фр. 40-70 заменен на скальный грунт.

Принимая во внимание, документальную подверженность необходимости проведения работ по отсыпке скального грунта в зону промыва правобережной шпоры и понесенных затрат в сумме 9 237 815,14 руб., внесение в проектную документацию изменений в части доставки инертных материалов, корректировке транспортных схем в соответствии с новыми карьерами, а также последующее внесение изменений в рабочую и проектную документацию, что было известно УФК на момент проведения проверки, по убеждению суда, не свидетельствует о неэффективном или неправомерном использовании Управлением бюджетных средств, что опровергает выводы УФК о допущенном заявителем нарушении бюджетного законодательства Российской Федерации и необоснованно возлагает на заявителя обязанность по возврату в федеральный бюджет денежные средства в размере 9 237 815,14 руб. и 20 531 714,04 руб. соответственно, что нарушает законные права и интересы заявителя в сфере экономической деятельности, в связи с чем пункты 3, 4 представления подлежит признанию недействительным.

Пунктом 5 представления Амурскому АБВУ вменены нарушения статьи 162 БК РФ, статьи 309 ГК РФ, части 1 статьи 8.3 ГрК, части 1 статьи 9 Закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ, частей 1,2 статьи 94, части 1 статьи 101 Закона о контрактной системе, пункта 179 Методики, утверждённой Приказом Минстроя России от 07.08.2020 № 421/пр, Управлением в 2021 году приняты и оплачены непредвиденные затраты в отсутствие документов, подтверждающих объёмы фактически выполненных работ и обоснование стоимости выполненных работ, на сумму 4 470 515,42 руб.

Из акта проверки следует, что Управлением в отсутствие документального подтверждения факта возникновения непредвиденных затрат по актам о приёмке выполненных работ по форме КС-2 от 20.12.2021 № 5 и КС-2 от 25.11.2021 № 1 к контракту от 24.08.2021 № 34 приняты непредвиденные расходы на дополнительную доставку инертных материалов на общую сумму 4 470 515,42 руб. (2 824 036,72*1,0165*1,2+840 921,00*1,0165*1,2).

В обоснование требования заявителем приведены доводы о том, что согласно п. 8.3 Государственного контракта от 24.08.2021 № 34 стоимость непредвиденных затрат подрядчика при приемке выполненных работ не выделялась и не обосновывалась. 

В 2020 году поставка строительного материала осуществлялась с карьера № 4 ООО «БДСРУ». В связи с ненадлежащим (несвоевременным) исполнением ООО «БДСРУ» своих обязательств по договору поставки, наличием продолжительного  судебного спора между АО «СибГМС» и ООО «БДСРУ», АО «СибГМС» заключило договор поставки строительного материала с ООО ПМК «БВС», учитывая иное местоположение карьера, внесены изменения транспортной схемы. С учетом расстояния до нового карьера стоимость доставки повысилась, увеличение расходов отнесено к непредвиденным затратам. По согласованию с автором проекта АО «ВНИИГ им. Б.Е. Веденеева» внесены изменения в проектную документацию в части транспортных схем доставки строительных материалов, что отражено в подтверждении соответствия изменений, внесенных в проектную документацию, получившую положительное заключение экспертизы проектной документации, требованиям части 3.8 статьи 49 ГрК РФ.

Возражения УФК сводятся к документальному неподтверждению Управлением факта возникновения непредвиденных затрат.

Согласно статье 763 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) по государственному или муниципальному контракту на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд подрядчик обязуется выполнить строительные, проектные и другие связанные со строительством и ремонтом объектов производственного и непроизводственного характера работы и передать их государственному или муниципальному заказчику, а государственный или муниципальный заказчик обязуется принять выполненные работы и оплатить их или обеспечить их оплату.

В силу статьи 746 ГК РФ оплата выполненных подрядчиком работ производится заказчиком в размере, предусмотренном сметой, в сроки и в порядке, которые установлены законом или договором строительного подряда.

Статьей 709 ГК РФ предусмотрено, что в договоре подряда указываются цена подлежащей выполнению работы или способы ее определения. Цена работы (смета) может быть приблизительной или твердой. При отсутствии других указаний в договоре подряда цена работы считается твердой. Подрядчик не вправе требовать увеличения твердой цены, а заказчик ее уменьшения, в том числе в случае, когда в момент заключения договора подряда исключалась возможность предусмотреть полный объем подлежащих выполнению работ или необходимых для этого расходов. При существенном возрастании стоимости материалов и оборудования, предоставленных подрядчиком, а также оказываемых ему третьими лицами услуг, которые нельзя было предусмотреть при заключении договора, подрядчик имеет право требовать увеличения установленной цены, а при отказе заказчика выполнить это требование - расторжения договора в соответствии со статьей 451 ГК РФ.

Из сводного сметного расчета стоимости строительства (Раздел 11 проектной документации) следует, что в состав твердой цены общего объёма работ по строительству «Стабилизация русла р. Амур в районе истока протоки Венцелевская в Еврейской автономной области (326,0 – 327,0 км судового хода» включена стоимость непредвиденных работ и затрат в размере 2%.

Постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.05.2014 № 19371/13 выработан общий правовой подход, согласно которому оплата по договору осуществляется за фактически выполненные работы; иной подход противоречит принципам возмездности гражданско-правовых договоров, нарушает баланс прав и интересов сторон и нарушает публичные интересы при оплате услуг на основании государственного контракта ввиду необоснованного расходования бюджетных (публичных) денежных средств.

Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 04.08.2020 № 421/пр утверждена Методика определения сметной стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства, работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации на территории Российской Федерации (далее - Методика № 421/пр).

Пунктом 179 Методики № 421/пр резерв средств на непредвиденные работы и затраты предназначен для возмещения стоимости работ и затрат, потребность в которых возникает в процессе разработки рабочей документации и (или) в ходе строительства в результате уточнения проектных решений и (или) условий строительства, предусмотренных проектной документацией.

Из смысла приведенных положений правовых актов следует, что резерв средств на непредвиденные работы и затраты может расходоваться в процессе осуществления строительства, в случаях когда подрядчик должен выполнить дополнительные работы в ходе производства работ, факт возникновения таких затрат должен быть документально подтвержден и доказан.

В случае, если в ходе исполнения контракта не возникла необходимость дополнительного объема работ, сумма затрат на непредвиденные работы и затрат подрядчику не передается.

В ходе судебного разбирательства, что отражено в пояснениях УФК по Хабаровскому краю от 16.10.2024, заявителем при содействии третьего лица представлены дополнительные документы, по результатам анализа которых УФК признало обоснованным объемы работ по непредвиденным расходам.

Таким образом, заявителем в рамках исполнения государственного контракта № 34 в 2021 году произведена оплата непредвиденных работ и затрат, необходимость которых в ходе проведенной органом бюджетного контроля проверки документально подтверждена.

Вместе с тем, принимая во внимание, что дополнительные документы представлены заявителем в ходе судебного разбирательства и ранее не представляюсь УФК в ходе проверки, исходя из содержания оспариваемого пункта представления о необходимости документально подтвердить понесенные непредвиденные расходы, представление документов на стадии судебного разбирательства не подтверждает доводы заявителя о незаконности представления в указанной части, а свидетельствует о его исполнении заявителем.

При таких обстоятельствах, оснований для признания незаконным представления в части требования о принятии мер по устранению причин и условий совершения нарушения, указанного в пункте 5 оспариваемого представления, не имеется.

Пунктом 6 представления Амурскому АБВУ вменены нарушения статьи 162 БК РФ, части 1 статьи 720, статьи 309, части 4 статьи 753 ГК РФ, части 1 статьи 9 Закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ, частей 1, 2 статьи 94, части 1 статьи 101 Закона о контрактной системе. Управлением приняты по актам и оплачены затраты на возведение временных  титульных зданий и сооружений в отсутствие документов, подтверждающих объём и виды фактически выполненных работ на общую сумму 18 675 476,48 руб.

Из акта проверки следует, что в актах о приёмке выполненных работ по государственным контрактам от 23.04.2020 № 21 и от 24.08.2021 № 34, представлены к возмещению затраты на оплату расходов на строительство титульных временных зданий и сооружений (далее – ВзиС) в размере 4,6% от стоимости строительно-монтажных работ.

Разделом 12.3 проекта организации строительства (02-2018/7ВН-664-ПОС) строительство титульных временных зданий и сооружений не предусмотрено. Все необходимые санитарно-бытовые и административные помещения расположены на борту брандвахт, предназначенных для проживания персонала, участвующего в строительстве.

В письме АО «СибГМС» от 17.07.2023 № 04-11-293 на запрос от 13.07.2023 № 22-14-72/48-3847 о предоставлении документов, указано, что договоры аренды брандвахта подрядчиком не заключались, работники проживали на месте производства работ в жилых вагончиках, принадлежащих АО «Сибгидромехстрой».

В обоснование требования заявителем приведены доводы о том, что общая сметная стоимость временных зданий и сооружений по государственным контрактам №№ 21 и 34 составляет 4,6 % от сметной стоимости строительно-монтажных работ. Условиями государственных контрактов установлена фиксированная договорная цена, в составе которой предусмотрены указанные лимитированные затраты. Наличие положительного заключения о достоверности сметной стоимости подтверждает соответствие расчетов, содержащихся в сметной документации, сметным нормативам и также подтверждает обоснованность лимитированных затрат. Фактические затраты на временные здания и сооружения при выполнении работ по государственному контракту  от 24.08.2021 № 34 составили 12 197 528,08 руб., согласно пункту 8.3 названного государственного контракта, отдельно не выделялись и не обосновывались. Затраты на ВСиЗ при выполнении работ по государственному контракту от 23.04.2020 № 21 составили 10 000 000 руб. по договору подряда от 27.05.2020 № 17/2020, заключенному между АО «СибГМС» и ООО «БДРСУ». На компенсацию затрат на ВЗиС по актам Управлением выплачено 6 477 948,40 руб. Расходы на возведение временных зданий и сооружений учитывались сторонами в составе общих расходов по объекту на основании актов формы КС-2, составленных по установленным нормам, и согласно проектно-сметной документации без расшифровки, с применением сметной нормы 4,6%, что соответствует п.п 5 приложения 1 п., п. 2.1, п. 3.1 ГСН 81-05-01-2001 и отражено в проектной документации (Раздел 11. Смета на строительство). 

Во исполнение определения от 21.08.2024 АО «СибГМС» представлен расчет по расходам на временные здания и сооружения с приложением подтверждающих документов (договоры, счета-фактуры, локальные сметные расчеты, товарные накладные и иные документы)

В судебном заседании, состоявшемся 29.10.2024, представителем УФК даны устные пояснения о том, что представленные АО «Сибгидроместрой» и заявителем в ходе судебного разбирательства дополнительные документы и пояснения достаточны и обосновывают закрытие затрат на временные здания и сооружения, в части нарушений отраженных в пункте 6 представления. Нарушение устранено путем представления подтверждающих документов на стадии судебного разбирательства. 

При таких обстоятельствах, с учетом позиции УФК по Хабаровскому краю, суд признает подтвержденными затраты Амурского БВУ на возведение временных титульных зданий и сооружений на общую сумму 18 675 476,48 руб., в связи с чем пункт 6 представления подлежит признанию недействительным.

На основании изложенного требования заявителя подлежат частичному удовлетворению исходя из  вышеприведенного обоснования.

Вопрос о распределении судебных расходов по государственной пошлине судом не рассматривается, поскольку Амурское БВУ и УФК на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождены от её уплаты.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Заявленные требования удовлетворить частично.

Признать недействительным представление Управления Федерального казначейства по Хабаровскому краю от 12.10.2023 № 22-14-72/48-5301 в части требования о возмещении в доход федерального бюджета денежных средств в размере 48 445 005,66руб., а также в части требования о принятии мер по устранению причин и условий совершения нарушений, указанных в пунктах 3, 4, 6 представления.

В остальной части в удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия (изготовления его в полном объеме), если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Шестой арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия решения.

Апелляционная жалоба подается в арбитражный суд апелляционной инстанции через Арбитражный суд Хабаровского края.

 

 

Судья                                                                                                                       А.Ю. Маскаева