АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

ул. Якубовича, д.4, Санкт-Петербург, 190121

http://fasszo.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

18 декабря 2024 года

Дело №

А05-14997/2023

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Аникиной Е.А., судей Алешкевича О.А., Савицкой И.Г.,

рассмотрев 09.12.2024 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 23.05.2024 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.07.2024 по делу № А05-14997/2023,

у с т а н о в и л:

Прокуратура Архангельской области, адрес: 163002, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***> (далее - Прокуратура), обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании недействительным распоряжения Министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области, адрес: 163000, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***> (далее - Министерство), от 21.07.2023 № 897р «Об отказе в установлении зон санитарной охраны источника питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения» (далее - распоряжение № 897р) в редакции распоряжения от 23.10.2023 № 1375р «О внесении изменений в приложение к распоряжению Министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области от 21.07.2023 № 897р» (далее - распоряжение № 1375р), принятого в отношении общества с ограниченной ответственностью «Районный водоканал».

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Архангельской области, адрес: 163000 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***> (далее - Управление), ООО «Районный водоканал», адрес: 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***> (далее - Общество), частное учреждение дополнительного профессионального образования «Экологический консалтинговый центр», адрес: 163000, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***> (далее - Учреждение).

Решением суда первой инстанции от 23.05.2024 заявленные требования удовлетворены, признано недействительным распоряжение Министерства № 897р в редакции распоряжения № 1375р.

Апелляционный суд постановлением от 30.07.2024 решение оставил без изменения. 

В кассационной жалобе Министерство просит отменить состоявшиеся судебные акты и принять по делу новый - об отказе в удовлетворении заявленных требований. Податель жалобы полагает неверными выводы судов о превышении Министерством полномочий в части проверки обоснованности применения упрощенной формулы при определении поясов зон санитарной охраны (далее - ЗСО); считает, что наличие положительного санитарно-эпидемиологического заключения не освобождает Министерство от обязанности рассмотрения проекта ЗСО на соответствие санитарным нормам и правилам в целях соблюдения баланса публичных и частных интересов. Министерство указывает, что требование о приложении к заявлению об установлении ЗСО перечня координат характерных точек границ в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН) является законным, поскольку утверждение ЗСО в отсутствие сведений о координатах границ такой зоны повлечет невозможность внесения соответствующих сведений в ЕГРН.

В соответствии с положениями статей 156, 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом о времени и месте ее рассмотрения.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как установлено судами, в рамках осуществления надзора за исполнением законодательства об охране окружающей среды Прокуратурой выявлен факт незаконного отказа Министерства в установлении ЗСО источника питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Из материалов дела следует, что Общество обратилось в Министерство с заявлением от 22.06.2023 № 501 об установлении ЗСО источника питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения поселка Удимский Котласского муниципального округа Архангельской области - водозаборной скважины № 32635.

Учреждение письмом от 23.06.2023 № 863 направило на рассмотрение и утверждение проект ЗСО источника водоснабжения и водопроводов питьевого назначения.

По результатам рассмотрения заявления Министерством установлены предусмотренные пунктом 41 Административного регламента предоставления государственной услуги по утверждению зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения в Архангельской области, утвержденного постановлением Министерства от 02.04.2012 № 7п (далее - Административный регламент), основания для отказа в предоставлении государственной услуги.

Распоряжением Министерства № 897р Обществу отказано в установлении ЗСО источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения поселка Удимский Котласского муниципального округа Архангельской области - водозаборной скважины № 32635 по причине несоответствия содержания проекта законодательным и иным нормативным правовым актам Российской Федерации. В обоснование отказа в установлении ЗСО источника питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения указано на использование в расчете границ второго и третьего поясов ЗСО предполагаемого значения фактической производительности скважины, не соответствующего указанному в паспорте скважины параметру (пункт 1.1); на отсутствие обоснования применения упрощенной формулы при определении второго и третьего поясов ЗСО (пункт 1.2); на нарушение пунктов 10 и 11 статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), выразившееся в отсутствии в составе проекта графического описания местоположения границ ЗСО, включая перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения ЕГРН (пункт 2). 

Копия распоряжения № 897р также направлена в адрес Учреждения.

В письме от 16.10.2023 № 1338 Учреждение сообщило о наличии ошибок в обосновании отказа в установлении ЗСО спорного источника водоснабжения.

По результатам рассмотрения указанного заявления распоряжением № 1375р из приложения к распоряжению № 897р исключен пункт 1.1.

Заместитель прокурора, сылаясь на необоснованный отказ Министерства в установлении ЗСО источника питьевого водоснабжения, нарушение прав неопределенного круга лиц, создание неопределенности ведения предпринимательской деятельности ввиду отсутствия достоверной информации относительно ограничений, введенных в границах ЭСО, обратился на основании статьи 52 АПК РФ с рассматриваемым заявлением в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно руководствовались следующим.

Пунктом 4 статьи 1 и пунктом 7 части 8 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что ЗСО источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий и отображаются на картах генерального плана муниципального образования в составе материалов по его обоснованию.

Вопросы установления границ ЗСО регулируются, в том числе нормами водного законодательства и законодательства в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

В соответствии с частью 1 статьи 43 ВК РФ для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения должны использоваться защищенные от загрязнения и засорения поверхностные водные объекты и подземные водные объекты, пригодность которых для указанных целей определяется на основании санитарно-эпидемиологических заключений.

Согласно части 2 статьи 43 ВК РФ для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

На основании пункта 5 статьи 18 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее - Закон № 52-ФЗ) зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются, изменяются, прекращают существование по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. При этом решения об установлении, изменении зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения принимаются при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии границ таких зон и ограничений использования земельных участков в границах таких зон санитарным правилам. Положение о зонах санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения утверждается Правительством Российской Федерации.

Санитарно-эпидемиологические требования к организации и эксплуатации зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения определены СанПиН 2.1.4.1110-02 «Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения», утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14.03.2002 № 10 (далее - СанПиН 2.1.4.1110-02).

Полномочия по принятию решений об установлении, изменении и прекращении существования ЗСО источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения осуществляет Министерство (подпункт 60 пункта 8 Положения о министерстве, утвержденного постановлением Правительства Архангельской области от 04.03.2014 № 92-пп).

Пунктом 1 частью 1 статьи 6 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - Закон № 210-ФЗ) установлено, что органы, предоставляющие государственные услуги, обязаны предоставлять их в соответствии с административными регламентами.

В силу пункта 14 Административного регламента для утверждения зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения заявитель представляет запрос о предоставлении государственной услуги, который включает в себя: 1) заявление об утверждении зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, содержащее следующую информацию: для юридических лиц - наименование министерства, в которое направляется заявление, полное и сокращенное наименование юридического лица, его организационно-правовая форма, фамилия, имя, отчество руководителя, адрес места нахождения, телефон, факс, подпись уполномоченного лица и дата; наименование и место расположения источника питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; 2) проект зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Согласно пункту 25 Административного регламента основаниями для отказа в предоставлении государственной услуги являются: выявление недостоверных либо искаженных данных в запросе заявителя о предоставлении государственной услуги; несоответствие содержания документов, предусмотренных подпунктом 2 пункта 14 Административного регламента, законодательным и иным нормативным правовым актам Российской Федерации в сфере охраны и использования источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Оспариваемый отказ Министерства в утверждении ЗСО спорного источника водоснабжения вынесен в соответствии с подпунктом 2 пункта 25 Регламента по причине неверного определения границ зоны и составляющих ее поясов и, как следствие, несоответствия содержания проекта требованиям законодательства Российской Федерации в сфере охраны и использования источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Суды первой и апелляционной инстанций, ссылаясь на результаты экспертного заключения, на основании которого получено санитарно-эпидемиологическое заключение, и руководствуясь пунктом 2 статьи 42 Закона № 52-ФЗ, пунктом 2 Порядка организации и проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок, утвержденных приказом Роспотребнадзора от 19.07.2007 № 224, пунктом 5.8(3) Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 322, приказом Роспотребнадзора от 05.11.2020 № 747 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по предоставлению государственной услуги по выдаче санитарно-эпидемиологических заключений на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний, токсикологических, гигиенических и иных видов оценок соблюдения санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований», отклонили приведенные Министерством доводы. 

В данном случае к заявлению Общества приложено санитарно-эпидемиологическое заключение от 15.06.2023 № 29.01.01.000.Т.000173.06.23, основанием для выдачи которого послужило экспертное заключение от 19.04.2023 № 322 ООО «Алгоритм» (аттестат аккредитации в качестве органа инспекции № RA.RU.710297). Экспертное заключение рассмотрено на соответствие требованиям СанПиН 2.1.4.1110-02, а также СанПиН 2.1.3684-21 «Санитарно-эпидемологические требования к содержанию территорий городских и сельских поселений, к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению, атмосферному воздуху, почвам, жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных помещений, организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий», СП 2.1.5.1059-01 «Гигиенические требования к охране подземных вод от загрязнения».

Таким образом, обоснованность определения поясов ЗСО проверена Роспотребнадзором, о чем выдано положительное санитарно-эпидемиологическое заключение от 15.06.2023 № 29.01.01.000.Т.000173.06.23.

Другим основанием отказа в утверждении ЗСО спорного источника водоснабжения явилось нарушение пунктов 10 и 11 ЗК РФ, выразившееся в отсутствии в составе проекта графического описания местоположения границ ЗСО, включая перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения ЕГРН.

Пунктом 10 статьи 106 ЗК РФ определено, что обязательным приложением к решению об установлении зоны с особыми условиями использования территории, а также к решению об изменении зоны с особыми условиями использования территории, предусматривающему изменение границ данной зоны, являются сведения о границах данной зоны, которые должны содержать графическое описание местоположения границ данной зоны, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости.

Подготовка предусмотренных пунктом 10 статьи 106 ЗК РФ сведений о границах зоны с особыми условиями использования территории обеспечивается собственниками зданий, сооружений, в связи с размещением которых устанавливаются или изменяются соответствующие зоны (концессионером, частным партнером в период действия концессионного соглашения, соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, предметом которых является эксплуатация (использование) таких здания, сооружения, если иное не предусмотрено указанными соглашениями), иным правообладателем таких здания, сооружения, если данная обязанность предусмотрена документом, на основании которого им осуществляются владение и (или) пользование такими зданием, сооружением, застройщиками в случае установления зоны с особыми условиями использования территории в связи с размещением планируемого к строительству объекта, а при отсутствии правообладателей, застройщиков или в случае установления зон с особыми условиями использования территорий по основаниям, не связанным с размещением зданий, сооружений, - органами государственной власти или органами местного самоуправления, уполномоченными на принятие решений об установлении, изменении, о прекращении существования зоны с особыми условиями использования территории, органами государственной власти или органами местного самоуправления, уполномоченными на установление границ зоны с особыми условиями использования территории, возникающей в силу федерального закона (пункт 11 статья 106 ЗК РФ). 

В соответствии пунктом 9 части 1 статьи 32 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее - Закон № 218-ФЗ) органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны направлять в орган регистрации прав документы (содержащиеся в них сведения) для внесения сведений в ЕГРН в случае принятия ими решений (актов) об установлении, изменении или о прекращении существования зоны с особыми условиями использования территорий.

Обязательным приложением к документам (содержащимся в них сведениям), направляемым в орган регистрации прав в соответствии с пунктами 3, 8 - 10 части 1, пунктами 4 и 5 части 3, частью 3.1 настоящей статьи, являются подготовленные в электронной форме графическое описание местоположения границ населенных пунктов, территориальных зон, зон с особыми условиями использования территории, территорий объектов культурного наследия, особо охраняемых природных территорий, перечень координат характерных точек границ таких населенных пунктов, зон, территорий (часть 18.1 статьи 32 Закона № 218-ФЗ). 

По мнению ответчика, поскольку принятие уполномоченным органом решения является одним из этапов процесса установления, изменения или прекращения зоны с особыми условиями территории, конечным результатом является внесение сведений о зоне с особыми условиями использования территорий в ЕГРН, соответственно, в данном случае утверждение ЗСО в отсутствие сведений о координатах границ такой зоны повлечет невозможность внесения сведений в ЕГРН.

В соответствии с пунктом 3 части 8 статьи 26 Федерального закона от 03.08.2018 № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 342-ФЗ) до 01.01.2028 зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в ЕГРН, если такие зоны установлены до 01.01.2025 нормативным правовым актом, предусматривающим установление зон с особыми условиями использования территорий в границах, установленных указанным актом, без принятия решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении таких зон либо согласования уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории.

Согласно части 9 статьи 26 Закона № 342-ФЗ в случаях, если это предусмотрено законодательством, действовавшим на день установления зоны с особыми условиями использования территории, такая зона считается установленной при условии, что установлено или утверждено описание местоположения границ такой зоны в текстовой и (или) графической форме или границы такой зоны обозначены на местности.

Часть 10 статьи 26 Закона № 342-ФЗ предусматривает, что зоны с особыми условиями использования территорий, которые установлены до 01.01.2025 нормативными правовыми актами, при соблюдении условий, указанных в частях 8 и 9 названной статьи, считаются установленными вне зависимости от соответствия решений об их установлении требованиям, установленным в соответствии со статьей 106 ЗК РФ (в редакции Закона № 342-ФЗ).

В соответствии с частью 16 статьи 26 Закона № 342-ФЗ до 01.01.2025 установление, изменение или прекращение существования зон с особыми условиями использования территорий осуществляется в порядке, установленном до дня официального опубликования данного федерального закона, с учетом особенностей, установленных частями 16.1 и 16.2 указанной статьи.

Если зона с особыми условиями использования территории, требование об установлении которой предусмотрено в соответствии с Федеральным законом, не была установлена до 01.01.2025 либо не были установлены граница такой зоны, такая зона и ее границы должны быть установлены в срок не позднее 01.01.2028, за исключением случаев, предусмотренных статьями 13 и 15 статьи 26 Закона № 342-ФЗ (часть 14 статьи 26 Закона № 342-ФЗ).

Признавая выводы Министерства необоснованными, суды также учли, что Административный регламент не содержит требований о предоставлению данных сведений (перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения ЕГРН) при обращении с соответствующим заявлением об утверждении зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (пункт 14).

Доводы Министерства об отсутствии нарушения прав неопределенного круга лиц судами мотивированно отклонены. 

Приводимые в кассационной жалобе доводы не опровергают обоснованности вывода судов и подлежат отклонению как основанные на неверном толковании норм действующего законодательства в их взаимосвязи с обстоятельствами настоящего дела.

Нормы материального права применены судами по отношению к установленным ими обстоятельствам правильно, выводы судов соответствуют имеющимся в деле доказательствам, исследованным в соответствии с требованиями, определенными статьями 65, 71 АПК РФ.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ безусловным основанием для отмены принятых судебных актов, не установлено.

Учитывая изложенное, суд кассационной инстанции не усматривает оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

п о с т а н о в и л:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 23.05.2024 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.07.2024 по делу № А05-14997/2023 оставить без изменения, кассационную жалобу Министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Е.А. Аникина

Судьи

О.А. Алешкевич

И.Г. Савицкая