Арбитражный суд

 Западно-Сибирского округа

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Тюмень                                                                                                 Дело № А70-18363/2023

 

Резолютивная часть постановления объявлена 21 мая 2024 года

Постановление изготовлено в полном объеме 31 мая 2024 года

 

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего                                   Шохиревой С.Т.

судей                                                                  Дружининой Ю.Ф.

ФИО1

рассмотрел в судебном заседании с использованием средств аудиозаписи кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области на решение от 22.11.2023 Арбитражного суда Тюменской области (судья Минеев О.А.) и постановление от 08.02.2024 Восьмого арбитражного апелляционного суда (судьи ФИО2, ФИО3, ФИО4) по делу № А70-18363/2023 по заявлению государственного автономного учреждения Тюменской области «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг в Тюменской области» (625000, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области (625048, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) об оспаривании решения и предписания.

Другие лица, участвующие в деле: индивидуальный предприниматель ФИО5 (ОГРНИП 

<

***>), ФИО6 (Тюменская область, город Тюмень).

В заседании приняли участие представители:

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области – ФИО7 по доверенности от 09.01.2024;

от государственного автономного учреждения Тюменской области «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг в Тюменской области» – ФИО8 по доверенности от 09.01.2024.

Суд установил:

государственное автономное учреждение Тюменской области «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг в Тюменской области» (далее – учреждение, ГАУ ТО «МФЦ») обратилось в Арбитражный суд с Тюменской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области (далее – управление, антимонопольный орган) о признании недействительными решения и предписания от 28.07.2023 № 072/01/17-113/2023.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены индивидуальный предприниматель ФИО5 (далее – ИП ФИО5), ФИО6 (далее – ФИО6).

Решением от 22.11.2023 Арбитражного суда Тюменской области, оставленным без изменения постановлением от 08.02.2024 Восьмого арбитражного апелляционного суда, заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе, поданной в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа, управление, ссылаясь на нарушение норм права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, просит отменить решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда, принять по делу новый судебный акт.

По мнению подателя кассационной жалобы, суды пришли к ошибочным выводам об отсутствии в рассматриваемом случае у управления полномочий на осуществление антимонопольного контроля за торгами на право заключения договора аренды государственного имущества; с учетом требований части 1 статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) об обязательности проведения торгов, а также Правил проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества, утвержденных приказом Федеральной антимонопольной службы  от 10.02.2010 № 67 (далее – Правила № 67), в соответствии с которыми проводились спорные аукционы, основания для принятия оспариваемых ненормативных правовых актов у управления имелись.

В отзыве на кассационную жалобу и дополнительных пояснениях учреждение просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения, кассационную жалобу управления – без удовлетворения.

Иные участвующие в деле лица отзывы на кассационную жалобу порядке статьи 279 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) не представили.

Проверив в соответствии со статьями 284, 286 АПК РФ обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, отзыве на нее и выступлениях присутствующих в заседании представителей управления и учреждения, суд кассационной инстанции считает, что судебные акты первой и апелляционной инстанций подлежат отмене, дело – направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Как установлено судами, в ходе рассмотрения обращения ИП ФИО5 на действия учреждения при проведении аукционов в мае 2021 года и в октябре 2022 года на право заключения договоров аренды государственного имущества, управлением выявлены признаки нарушения учреждением положений части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, возбуждено дело 072/01/17-113/2023 (приказ от 10.03.2023).

Антимонопольный орган установил, что в целях размещения кофейных автоматов учреждением с 2017 года с ИП ФИО5 заключались договоры аренды части помещений площадью 1 кв. м по адресам: 

<

...> (далее – помещение 1) и 

<

...> (далее – помещение 2), без проведения торгов на основании пункта 14 части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с приказом Аппарата Губернатора Тюменской области от 15.04.2021 № 70-ос учреждением было принято решение о заключении договоров аренды в отношении имущества, закрепленного за ним на праве оперативного управления, на конкурентной основе.

В соответствии с извещением № 150421/7977571/01, опубликованном на официальном сайте Государственной информационной системы Торги (далее – ГИС Торги), учреждением 20.05.2021 проведен аукцион на право заключения договора аренды, в том числе в отношении помещений 1 и 2 (лоты №№ 2, 3, далее – аукцион № 1); с победителями по лотам №№ 2, 3 данного аукциона были заключены договоры, в том числе № Д244-21/21 на срок до 14.07.2024 в отношении помещения 2 с ФИО6

На основании заявления ФИО6 от 28.06.2022 о досрочном расторжении договора аренды № Д244-21/21 по причине невозможности оперативного устранения поломки кофейного автомата, 11.07.2022 указанный договор был расторгнут досрочно.

Учреждением 27.09.2022 на сайте ГИС Торги опубликовано извещение № 270922/7977571/02 о проведении аукциона (далее – аукцион № 2) на право заключения договора аренды, в том числе в отношении помещения 2 (лот № 4); победителем данного аукциона по лоту № 4 признан ИП ФИО5, сделавший единственное предложение о цене.

ГАУ ТО «МФЦ» 28.10.2022 направило ФИО6 письмо (исх. № 4157/И-22) с предложением о заключении договора аренды в отношении помещения № 2 в течение 10 дней с даты размещения протокола аукциона № 2 в ГИС Торги.

На основании заявления ФИО6 от 07.11.2022 между ним и ГАУ ТО «МФЦ» 08.11.2022 заключен договор аренды № Д419-21/22 в отношении помещения 2 на срок 36 месяцев (до 07.11.2025) по цене предложения, сделанного в ходе аукциона № 2 ИП ФИО5, о чем последний уведомлен письмом от 08.11.2022 (исх. № 4266/И22).

Решением управления от 28.07.2023 № 072/01/17-113/2023 действия учреждения, выразившиеся в необоснованном уклонении от заключения договора с победителем торгов и заключении договора с иным лицом, не являющимся участником таких торгов и не обладающим преимущественным правом на заключение договора, что приводит или может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции на рынке вендинговых услуг (установки кофейных автоматов), признаны нарушающими требования части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции (пункт 1); решено выдать ГАУ ТО «МФЦ» обязательное для исполнения предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции (пункт 2); материалы дела передать ответственному должностному лицу для решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении (пункт 3).

В тот же день антимонопольным органом выдано предписание, которым учреждению предписано в срок до 31.08.2023 прекратить нарушение части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции путем принятия всех зависящих от учреждения мер по расторжению договора аренды от 08.11.2022 № Д419-21/22, заключенного с ИП ФИО6 в отношении части помещения 2, включая освобождение указанной части помещения от имущества третьих лиц и возврата ее арендодателю; завершению процедуры торгов в соответствии с требованиями Правил № 67.

Не согласившись с указанными решением и предписанием антимонопольного органа, учреждение обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что в соответствии с пунктом 14 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции для заключения автономным учреждением договоров аренды государственного недвижимого имущества, закрепленного за ним на праве оперативного управления, общей площадью до 20 кв. м, проведение торгов не является обязательным, следовательно, процедура проведения спорных аукционов не относится к сфере антимонопольного контроля, поскольку такой контроль допускается в отношении процедур, обязательность проведения которых прямо предусмотрена законом и введена в целях предупреждения и пресечения монополистической деятельности, формирования конкурентного товарного рынка, создания условий его эффективного функционирования.

Между тем судами первой и апелляционной инстанций не учтено следующее.

Закон о защите конкуренции определяет организационные и правовые основы предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации (пункт 2 части 1 статьи 1 названного Закона).

В соответствии с частью 1 статьи 22 Закона о защите конкуренции к функциям антимонопольных органов относится обеспечение государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов.

Как разъяснено в пункте 33 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» (далее – Постановление № 2), нарушение антимонопольных запретов государственными (муниципальными) учреждениями и унитарными предприятиями, допущенное в связи с их участием в гражданском обороте, в том числе при заключении (исполнении) договоров, в зависимости от характера допущенного нарушения квалифицируется по соответствующим положениям Закона (в частности, положениям статей 10, 11, 17 и 17.1), иных законодательных актов (например, части 5 статьи 24 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», далее – Закон о контрактной системе).

В соответствии с частью 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений (далее для целей данного раздела - процедуры определения поставщика, процедуры) запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе координация организаторами или заказчиками процедур определения поставщика деятельности их участников, создание участнику (участникам) преимущественных условий участия, нарушение порядка определения победителя, участие организаторов и (или) заказчиков, их работников в процедурах определения поставщика.

По смыслу взаимосвязанных положений части 1 статьи 1, частей 1 и 4 статьи 17, части 5 статьи 18 Закона о защите конкуренции антимонопольный контроль допускается в отношении процедур, обязательность проведения которых прямо предусмотрена законом и введена в целях предупреждения и пресечения монополистической деятельности, формирования конкурентного товарного рынка, создания условий его эффективного функционирования (далее - обязательные процедуры), например конкурентных процедур определения поставщика в соответствии со статьей 24 Закона о контрактной системе (пункт 37 Постановлен е № 2).

В силу части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров.

В порядке, предусмотренном частью 1 указанной статьи, осуществляется заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального недвижимого имущества, закрепленного на праве оперативного управления за государственным или муниципальными автономными учреждениями (пункт 2 части 3 Закона о защите конкуренции).

Порядок проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров, указанных в частях 1 и 3 названной статьи, и перечень видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса, устанавливаются федеральным антимонопольным органом (часть 5 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции).

В соответствии с пунктом 14 части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, с учетом положений части 3 статьи 17.1 заключение договоров безвозмездного пользования, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением предоставления указанных прав на такое имущество, являющееся частью или частями помещения, здания, строения или сооружения, если общая площадь передаваемого имущества составляет не более чем двадцать квадратных метров и не превышает десять процентов площади соответствующего помещения, здания, строения или сооружения, права на которые принадлежат лицу, передающему такое имущество.

В рассматриваемом случае в антимонопольный орган поступила жалоба участника аукциона № 2 ИП ФИО5 на действия ГАУ ТО «МФЦ» при проведении аукционов №№ 1 и 2 на право заключения договора аренды, в отношении части помещений площадью 1 кв. м, закрепленных за учреждением на праве оперативного управления.

Согласно пункту 2 статьи 298 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) автономное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним собственником или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом.

Из материалов дела следует, что в соответствии с приказом от 24.08.2022 № 257-ос Аппарата Губернатора Тюменской области учреждению дано согласие на заключение сделок по распоряжению имуществом, закрепленным на праве оперативного управления, в том числе договора аренды части помещения 2 площадью 1 кв. м, сроком аренды не более 36 месяцев, путем определения арендатора и стоимости арендной платы по итогам аукциона.

При проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции (часть 1 статьи 17 Закон о защите конкуренции).

В ходе рассмотрения дела, возбужденного по признакам нарушения антимонопольного законодательства, управление установило, что договор аренды по результатам аукциона № 2 заключен не с победителем торгов – ИП ФИО5, а с ФИО6 в целях реализации (по мнению учреждения) преимущественного права на заключение договора аренды на новый срок в соответствии с положениями статьи 621 ГК РФ. При этом антимонопольный орган пришел к выводу, что учреждение, направив ФИО6 предложение о заключении договора аренды, создало ему преимущественные условия, поскольку, во-первых, ФИО6 утратил преимущественное право на заключение договора аренды, а во-вторых, ранее заключенный договор аренды части помещения 2 (от 01.06.2021 № Д244-21/21) предусматривал ежегодную арендную плату в размере 473 322 руб. тогда как по вновь заключенному договору (от 08.11.2022 №  Д419-21/22) арендная плата составила для него 47 565 руб.

Суды двух инстанций пришли к выводу, что спорные аукционы не могли являться предметом антимонопольного контроля, поскольку учреждение в силу исключения, закрепленного в пункте 14 части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, не обязано было проводить аукционы на право заключения договоров аренды части помещений площадью 1 кв. м, в то время как антимонопольному контролю подлежат только процедуры обязательных в силу закона торгов. Соответственно, наличие либо отсутствие в действиях учреждения установленных антимонопольным органом нарушений Закона о защите конкуренции судами не проверялось.

Между тем судами не учтено, что нормативное закрепление торгов в качестве приоритетного способа заключения договора, опосредующего передачу публичного имущества в аренду (статья 17.1 Закона о защите конкуренции), необходимо для обеспечения равного доступа частных лиц к пользованию таким имуществом. Вмешательство антимонопольного органа в организацию и проведение таких торгов допускается, если это необходимо для защиты публичного интереса, связанного с недопущением ограничения, устранения конкуренции на рынке, обеспечением и развитием конкуренции.

Вопреки выводам судов наличие в части 1 статьи 17.1 (с учетом положений части 3 данной статьи) исключений из общего правила (пункты 1-17) заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, не выводит из под контроля антимонопольного органа процедуру заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества.

При ином подходе, в частности, примененном судами в рассматриваемом деле, полномочия антимонопольного органа на рассмотрение обращений, связанных с нарушениями при заключении договоров в отношении государственного и муниципального имущества, поставлены в зависимость от площади имущества, являющегося предметом соответствующего договора.

Часть 9 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции предусматривает право хозяйствующего субъекта, арендующего государственное или муниципальное имущество на основании договора, заключенного по результатам проведения торгов, и надлежащим образом исполнившего свои обязанности, по истечении срока аренды заключить такой договор на новый срок без проведения торгов на условиях, определенных данной нормой, в частности, размер арендной платы должен быть определен по результатам оценки рыночной стоимости объекта, проводимой в соответствии с законодательством, регулирующим оценочную деятельность в Российской Федерации, если иное не установлено другим законодательством Российской Федерации; минимальный срок, на который перезаключается договор аренды, должен составлять не менее чем три года.

Исчерпывающий перечень оснований для отказа арендатору в заключении договора аренды государственного или муниципального имущества без проведения торгов предусмотрен частью 10 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции.

По мнению судов, в рассматриваемом случае управление не доказало наличие у него полномочий на осуществление антимонопольного контроля в отношении порядка проведения ГАУ ТО «МФЦ» аукциона на право заключения спорного договора аренды 1 кв. м закрепленного за ним на праве оперативного управления недвижимого имущества и заключения договора аренды этого имущества по результатам аукциона с лицом, которое имеет преимущественное право на заключение договора на новый срок, а не с победителем аукциона.

Однако, по существу вопрос наличия либо отсутствия установленных антимонопольным органом нарушений (в том числе наличие у ФИО6 преимущественного права на заключение договора аренды) суды не рассматривали.

Исходя из существа выявленных антимонопольным органом нарушений, вывод судов об отсутствии у управления в рассматриваемом случае полномочий на осуществление контроля за аукционом на право заключения договора аренды государственного имущества нельзя признать верным с учетом его функций и полномочий, предусмотренных статьей 22, пунктом 1 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции, в связи с чем судебные акты не могут признаны законными и обоснованными.

Поскольку устранение допущенных судами нарушений связано с необходимостью исследования и оценки доказательств, установления фактических обстоятельств, что в силу части 2 статьи 287 АПК РФ не отнесено к полномочиям суда кассационной инстанции, решение от 22.11.2023 Арбитражного суда Тюменской области и постановление от 08.02.2024 Восьмого арбитражного апелляционного суда подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду надлежит учесть изложенное, в соответствии с требованиями статей 65, 71, 168 АПК РФ оценить доказательства, представленные лицами, участвующими в деле, в обоснование своих доводов и возражений, исследовать их во взаимосвязи и совокупности, установить все имеющие существенные значения для дела обстоятельства и вынести законный и обоснованный судебный акт.

Руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 22.11.2023 Арбитражного суда Тюменской области и постановление от 08.02.2024 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А70-18363/2023 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Тюменской области.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

 

Председательствующий                                                               С.Т. Шохирева

 

Судьи                                                                                              Ю.Ф. Дружинина

 

ФИО1