АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

г. Ростов-на-Дону

«26» мая 2023 г.Дело № А53-44009/22

Резолютивная часть решения объявлена   «19» мая 2023 г.

Полный текст решения изготовлен            «26» мая 2023 г.

Арбитражный суд Ростовской области в составе:

судьи Паутовой Л.Н.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Капелюха О.И., 

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего образования «Ростовский юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации» ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>

к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ростовской области ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>

об оспаривании ненормативных правовых актов (акта внеплановой проверки от 15.11.2022 №54-ГО и предписания от 15.11.2022 №54/1 ГО) 

третье лицо без самостоятельных требований относительно предмета спора Министерство внутренних дел России

при участии:

от заявителя: представители Тында Е.С. (доверенность от 07.03.2023), ФИО1 (по доверенности от 07.03.2023)

от заинтересованного лица: представители ФИО2 (доверенность от 31.01.2023), ФИО3 (доверенность от 05.12.2022)

от 3-го лица: представители Тында Е.С. (доверенность от 27.02.2023), ФИО1 (по доверенности от 07.03.2023)

установил:

Федеральное государственное казенное образовательное учреждение высшего образования «Ростовский юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации» (далее - РЮИ МВД России, институт) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ростовской области (далее – ГУ МЧС по РО) о признании недействительным и отмене подпункта 2 раздела 11 акта внеплановой проверки от 15.11.2022 №54-ГО и предписания от 15.11.2022 №54/1 ГО.  

РЮИ МВД России, воспользовавшись правом, предоставленным статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, уточнил заявление, просил признать недействительным и отменить подпункт 2 предписания № 54/1 ГО от 15.11.2022 отдела надзорном деятельности и профилактической работы по г. Ростову-на-Дону Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Ростовской области.

Суд принял к рассмотрению требования в уточненной редакции.

Представители заявителя в судебном заседании поддержали заявленные требования с учетом уточнения. 

Представители ГУ МЧС по РО возражали против удовлетворения заявленных требований по основаниям, изложенным в отзывах и пояснениях. 

Представители третьего лица просили заявленные требования удовлетворить. 

С целью ознакомления заинтересованным лицом с возражениями на отзыв, представленными заявителем, в судебном заседании 15.05.2023 объявлен перерыв до 19 мая 2023 года 11 часов 00 минут. 

Информация о времени и месте продолжения судебного заседания после перерыва была размещена на официальном сайте Арбитражного суда Ростовской области (www.rostov.arbitr.ru). О возможности получения информации судом сообщалось сторонам в предыдущих определениях суда.

После окончания перерыва судебное заседание продолжено при участии тех же представителей.

Изучив материалы дела, суд установил следующее. 

15 ноября 2022 года начальником отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г. Волгодонску ФИО4 и старшим инспектором отделения надзорной деятельности и профилактической работы по Советскому району отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г. Ростову-на-Дону Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Ростовской области ФИО5 составлен акт внеплановой выездной проверки № 54-ГО (далее – акт проверки), проведенной на основании решения заместителя начальника управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Ростовской области ФИО6 от 28.10.2022 № 54-ГО (КНМ № 61220131000204019640), и вынесено предписание № 54/1 ГО (далее – предписание).

Актом проверки в деятельности федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего образования «Ростовский юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации» установлены два нарушения: 

1. Заглубленное помещение под основным зданием Волгодонского филиала ФГКОУ ВО РЮИ МВД России (тир) имеет один эвакуационный выход. (нарушение п. 4.2.7 СП 1.13130.2020, п. 3.5.1 приказа МЧС России от 15.12.2002 № 583); 

2. Не выполняются мероприятия по гражданской обороне по предоставлению средств коллективной защиты укрываемых в течение нормативного времени от расчетного воздействия поражающих факторов ядерного и химического оружия и обычных средств поражения, бактериальных (биологических) средств и поражающих концентраций аварийно-химических опасных веществ, возникающих при аварии на потенциально опасных объектах, а также от высоких температур и продуктов горения при пожарах (нарушение ст.9 Федерального закона от 12.02.1998 № 28-ФЗ, постановления Правительства РФ от 29.11.1999 № 1309, п. 16.4 приказа МЧС России от 14.11.2008 № 678, п. 10 и 11 приказа МВД России от 06.10.2008 № 861). 

На основании указанного акта проверки выдано предписание об устранении двух вышеназванных нарушений со сроком устранения 15 мая 2023 года. 

В соответствии с частью 1 статьи 39 и статьей 40 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» на акт проверки и предписание была подана досудебная жалоба исх. от 28.11.2022 № 1/11/252с о признании незаконным и отмене п.п. 1-2 раздела 11 акта проверки и предписания. 

8 декабря 2022 г. исх. ИВ-203-5964 ГУ МЧС России по Ростовской области в адрес заявителя направлено решение по итогам рассмотрения жалобы от 7 декабря 2022 г., которым досудебная жалоба признана частично обоснованной, подпункт 1 раздела 11 акта проверки и подпункт № 1 предписания отменены. 

РЮИ МВД России, не согласившись с нарушениями, указанными в пункте 2 в части не выполнения мероприятия по гражданской обороне по предоставлению средств коллективной защиты укрываемых в течение нормативного времени от расчетного воздействия поражающих факторов ядерного и химического оружия и обычных средств поражения, бактериальных (биологических) средств и поражающих концентраций аварийно-химических опасных веществ, возникающих при аварии на потенциально опасных объектах, а также от высоких температур и продуктов горения при пожарах, воспользовавшись правом на обжалование, предусмотренным статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обжаловало ненормативный правовой акт в части (с учетом уточнения заявленных требований) в судебном порядке. 

Рассмотрев материалы дела, выслушав доводы лиц, участвующих в деле, исследовав представленные по делу доказательства в их совокупности и взаимной связи, суд признает требования заявителя подлежащими удовлетворению по следующим основаниям. 

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. 

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. 

Таким образом, в круг обстоятельств подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействий) госорганов входит проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативно-правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. 

Согласно Положению, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 11.07.2004 № 868, МЧС России является федеральным органом исполнительной власти по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах. МЧС России осуществляет управление, координацию, контроль и реагирование в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах. 

Согласно разделу 1 приказа МЧС России от 27.03.2020 № 217 «Об утверждении Положения о территориальном органе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий», территориальный орган Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий осуществляет функции в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (пункт 1 раздела 1 Положения).

Управление по Ростовской области входит в систему МЧС России и подчиняется Министру Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (пункт 1 раздела 1 Положения).

Проверку соблюдения РЮИ МВД России требований в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности  и выдачу предписание осуществило уполномоченное лицо.

Правовое регулирование в области защитных сооружений гражданской обороны осуществляется Федеральным законом от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (далее - Закон о гражданской обороне).

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (далее – Закон о гражданской обороне) гражданская оборона - система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. 

В силу статьи 2 Закона о гражданской обороне предоставление населению убежищ относится к основными задачами в области гражданской обороны. 

Согласно пункту 1 статьи 9 Закона о гражданской обороне организации в пределах своих полномочий и в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации: планируют и организуют проведение мероприятий по гражданской обороне; проводят мероприятия по поддержанию своего устойчивого функционирования в военное время; осуществляют обучение своих работников в области гражданской обороны; создают и содержат в целях гражданской обороны запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств. 

Согласно статье 6 Закона о гражданской обороне к полномочиям Правительства Российской Федерации отнесено определение порядка создания убежищ. 

Во исполнение данной нормы Закона издано постановление Правительства РФ от 29 ноября 1999 г. № 1309 «О порядке создания убежищ и иных объектов гражданской обороны» (далее – постановление №1309). 

Согласно постановлению № 1309 убежище - защитное сооружение гражданской обороны, предназначенное для защиты укрываемых в течение нормативного времени от расчетного воздействия поражающих факторов ядерного и химического оружия и обычных средств поражения, бактериальных (биологических) средств и поражающих концентраций аварийно химически опасных веществ, возникающих при аварии на потенциально опасных объектах, а также от высоких температур и продуктов горения при пожарах. 

Таким образом, по смыслу предписания с учетом указанной терминологии, институту предписано создать убежище. 

Согласно пункту 7 постановления№ 1309  создание объектов гражданской обороны в мирное время осуществляется на основании планов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и согласованных с Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. 

Федеральные органы исполнительной власти по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации определяют общую потребность в объектах гражданской обороны для организаций, находящихся в сфере их ведения; организуют создание объектов гражданской обороны (п. 8 постановления № 1309). 

Согласно пункту 10 постановления № 1309 организации создают в мирное время по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в сфере ведения которых они находятся, объекты гражданской обороны. 

Следовательно, необходимость создания убежищ для той или иной организации определяет то министерство, в ведении которой находится эта организация (п. 8 постановления № 1309), убежище создается только при его включении в план федерального органа исполнительной власти и с согласия органа исполнительной власти, к которой относится организация (п. 7 и 10 постановления № 1309). 

Согласно пункту 4 Положения о гражданской обороне в Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 26 ноября 2007 г. № 804) Порядок подготовки к ведению гражданской обороны в федеральном органе исполнительной власти определяется положением об организации и ведении гражданской обороны в федеральном органе исполнительной власти, утверждаемым его руководителем по согласованию с Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. 

Таким образом, порядок ведения гражданской обороны в МВД России определяется МВД России. 

МВД России в пункте 11 Положения об организации и ведении гражданской обороны в системе МВД России (утв. приказом МВД России от 06.10.2008 № 861, который согласован с МЧС России) определило, что в МВД России убежища создаются для защиты сотрудников органов внутренних дел, лиц гражданского персонала, осуществляющих оперативно-служебную деятельность на объектах использования атомной энергии, особо радиационно опасных и ядерно опасных производственных объектах и организациях, обеспечивающих функционирование и жизнедеятельность этих объектов и организаций. 

Согласно пункту 5 Положения о Министерстве внутренних дел, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 21.12.2016 № 699 (далее – Положение о МВД), МВД России осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через органы внутренних дел. 

В единую централизованную систему МВД России входят: органы внутренних дел, включающие в себя полицию, организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на МВД России (п. 13 Положения Положение о МВД).

Согласно пункту 14 Положение о МВД в состав органов внутренних дел входят, в том числе образовательные организации. 

Согласно пунктам 2-5 Устава РЮИ МВД России, утвержденного приказом МВД России от 25.06.2015 № 710, учредителем и собственником имущества института является Российская Федерация; функции и полномочия учредителя осуществляет Министерство внутренних дел Российской Федерации; институт является юридическим лицом, находится в ведомственном подчинении МВД России и имеет организационно-правовую форму федерального государственного казенного учреждения (некоммерческой организации). 

Следовательно, Ростовский юридический институт МВД России находится в ведении МВД России, на него распространяются требования как приказа МВД России № 861, так и пункта 7,8 постановления №1309. 

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие). 

В деле отсутствуют какие-либо доказательства того, что соответствующими федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации разработан план создания объектов гражданской обороны в мирное время на территории Ростовского юридического института МВД России; приняты в пределах своей компетенции нормативные акты по созданию объектов гражданской обороны, определена общая потребность в объектах гражданской обороны для организации, находящейся в ведении МВД России. 

Доказательства того, что МВД России разработан план создания объектов гражданской обороны в мирное время на территории Ростовского юридического института МВД России, а также о принятии МВД России нормативных документов по созданию объектов гражданской обороны и определении общей потребности в объектах гражданской обороны для организаций МВД России и РЮИ МВД России в частности, равно как и доказательств наличия в плане гражданской обороны на военное время пункта о необходимости создания в институте убежища ГУ МЧС России по Ростовской области в материалы дела не представлены, что свидетельствует о несоответствии предписания нормам права. 

Аналогичная правовая позиция изложена в Постановлении Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 марта 2021 г. № 15АП-2616/21 по делу № А32-7271/2020. 

Согласно письму администрации г. Ростова-на-Дону от 04.04.2023 № 59.41-1223/11-06, направленному в адрес ГУ МЧС России по Ростовской области, в плане гражданской обороны Института и в Плане гражданской обороны и защиты населения Ростова-на-Дону создание в Институте быстровозводимых ЗС ГО не предусмотрено. 

Ссылка ГУ МЧС России по РО на пункт 10 постановления 1309, которым предусмотрена обязанность организаций в мирное время, по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в сфере ведения которых они находятся, создавать объекты гражданской обороны, ошибочна, поскольку указанная норма должна приниматься во взаимосвязи с положениями пунктов 7 и 8 Порядка. 

Указанная правовая позиция корреспондирует и судебной практике: постановление ФАС Северо-Западного округа от 03.02.2014 по делу А42-2609/2013.

 Приказом МВД России № 861 определена категория подразделений и организаций МВД России, для которых необходимо создание убежищ. Ростовский юридический институт МВД России к данной категории не отнесен. 

Согласно письму МЧС России от 13.03.2023 № ИВ-11-244, наличие мобилизационного задания (заказа) является обязательным критерием для наступления обязанности создавать защитные сооружения. 

Ростовский юридический институт МВД России не имеет мобилизационного задания (заказа). Доказательств обратного материалы дела не содержат, следовательно, обязанность по строительству (созданию) убежища отсутствует. 

Суд также учитывает, что постановлением мирового судьи судебного участка № 7 Советского судебного района г. Ростова-на-Дону от 27.01.2023 № 7-5-1/2023 прекращено производство по делу об административном правонарушении в отношении ФГКОУ ВО РЮИ МВД России по ч. 1 ст. 20.7 КоАП РФ в связи с отсутствием события административного правонарушения. 

Решением Советского районного суда Ростова-на-Дону от 13.03.2023 по делу № 12-122/2023 постановление мирового судьи судебного участка № 7 Советского судебного района г. Ростова-на-Дону оставлено без изменения. 

Судебными актами установлено, что Ростовский юридический институт МВД России не наделен полномочиями по созданию объектов гражданской обороны в мирное время. 

С учетом изложенного пункт 2 предписания в части возложения на институт обязанности по предоставлению средств коллективной защиты укрываемых в течение нормативного времени от расчетного воздействия поражающих факторов ядерного и химического оружия и обычных средств поражения, бактериальных (биологических) средств и поражающих концентраций аварийно-химических опасных веществ, возникающих при аварии на потенциально опасных объектах, а также от высоких температур и продуктов горения при пожарах (т.е. по созданию убежища) не соответствует действующему законодательству. 

Исходя из изложенного суд приходит к выводу о том, что ГУ МЧС по РО не доказало обязанность РЮИ МВД России создания убежища, наличие плана МВД России по созданию объектов гражданской обороны в мирное время на территории Ростовского юридического института МВД России, а также принятие МВД России нормативных документов по созданию объектов гражданской обороны и определении общей потребности в объектах гражданской обороны для Ростовского юридического института МВД России, равно как и доказательств наличия в плане гражданской обороны на военное время пункта о необходимости создания в институте убежища. 

Согласно части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств, а также, учитывая вышеназванные обстоятельства, суд пришел к выводу об удовлетворении заявления федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего образования «Ростовский юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации». 

Доводы ГУ МЧС по РО, изложенные в отзывах, судом изучены, однако признаны необоснованными, поскольку опровергаются материалами дела.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны. 

Поскольку заявитель и заинтересованное лицо государственной пошлины на основании пункта 1.1 части1 статьи 333   Налогового кодекса РФ (с учетом правовой позиции, высказанной Верховным судом Российской Федерации в определении от 29 мая 2017 года № 78-КГ17-13) освобождены от уплаты госпошлины, вопрос о ее распределении судом не рассматривается.

Руководствуясь статьями 49, 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Ходатайство Федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего образования «Ростовский юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации» в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации об уточнении требований удовлетворить, принять уточнения.

Признать недействительным пункт 2 предписания Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г. Ростову-на-Дону Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ростовской области от 15.11.2022 №54/1 ГО.  

Решение суда по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции. 

Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия решения через суд, принявший решение.

Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в течение двух месяцев со дня вступления в законную силу решения через суд, принявший решение, при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы. 

СудьяЛ.Н. Паутова