ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

г. Москва

07.11.2024

Дело № А40-243580/2023

 

Резолютивная часть постановления объявлена 29.10.2024

Полный текст постановления изготовлен 07.11.2024

 

Арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего-судьи Петропавловской Ю.С.,

судей: Анисимовой О.В., Латыповой Р.Р.,

при участии в заседании:

от ФГУП «Госкорпорация по ОРВД»: ФИО1 по доверенности от 27.09.2024, паспорту; 

от МТУ Ространснадзора по ЦФО: ФИО2 по доверенности от 28.12.2023, паспорту;

рассмотрев 29.10.2024 в судебном заседании кассационную жалобу ФГУП «Госкорпорация по ОРВД»,

на решение от 27.02.2024 Арбитражного суда города Москвы

на постановление от 30.05.2024 Девятого арбитражного апелляционного суда

по делу № А40-243580/2023

по заявлению ФГУП «Госкорпорация по ОРВД»

к МТУ Ространснадзора по ЦФО

о признании недействительным пункта 21 акта проверки и предписания, 

 

УСТАНОВИЛ:

Федеральное государственное унитарное предприятие «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации (далее - заявитель, ФГУП «Госкорпорация по ОрВД», предприятие) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 АПК РФ к Межрегиональному территориальному управлению Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по Центральному Федеральному округу (далее - заинтересованное лицо, МТУ Ространснадзора по ЦФО) о признании незаконным пункта 21 акта проверки от 24.08.2023 № АП 23-18 и предписания от 24.08.202 № 6.7.3-78.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 27.02.2024, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 30.05.2024, в удовлетворении заявленных требований о признании недействительным предписания от 24.08.2023 № 6.7.3-78 отказано, в остальной части заявленных требований производство по делу прекращено.

В кассационной жалобе предприятие просит отменить данные судебные акты, ссылаясь на неправильное применение судами норм права, неполное выяснение фактических обстоятельств.

В судебном заседании представитель предприятия поддержал доводы и требования кассационной жалобы, представитель МТУ Ространснадзора по ЦФО возражал против удовлетворения кассационной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве (приобщен к материалам дела).

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, отзыва на неё, выслушав лиц, участвовавших в судебном заседании, проверив в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, кассационная инстанция не находит оснований для изменения или отмены обжалуемых судебных актов в связи со следующим.

Арбитражные суды установили, что по результатам проверки предприятия, проведенной Управлением государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по центральному федеральному округу Ространснадзора (далее - УГАН НОТБ ЦФО Ространснадзора) на основании решения о проведении внеплановой выездной проверки от 16.08.2023 № АП 1.6-439-р (уфс), в отношении предприятия составлен акт проверки от 24.08.2023 № АП 23-18 (далее - Акт проверки) и выдано предписание от 24.08.2023 № 6.7.3-78 (далее - Предписание № 78).

ФИО4 не согласившись с пунктом 21 Акта проверки и Предписанием № 78, обжаловало действия УГАН НОТБ ЦФО Ространснадзора в вышестоящий орган (Ространснадзор).

В соответствии с актом о рассмотрении жалоб предприятия на акт проверки от 24.08.2023 № АП 23-18, предписания Ространснадзора № 6.7.3-76 от 24.08.2023, № 6.7.3-77 от 24.08.2023, № 6.7.3-78 от 24.08.2023 в удовлетворении жалобы в данной части отказано.

С 18.08.2023 настоящее время УГАН НОТБ ЦФО Ространснадзора прекратил свою деятельность путем реорганизации в форме слияния.

Правопреемником является Межрегиональное территориальное управление Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по Центральному федеральному округу (письмо МТУ Ространснадзора по ЦФО от 15.09.2023 № 01-03/08-141; Положение о МТУ Ространснадзора по ЦФО, утвержденное Приказом Ространснадзора № ВБ-261фс от 15.08.2023).

Согласно Предписанию № 78 перечисленные по тексту региональные центры ЕС ОрВД оснащены КСА УВД с функцией (ДПЛПД/CPDLC), а также оперативные органы ЕС ОрВД эксплуатируют 22 вторичных радиолокатора, работающих в режиме S, при этом функция получения оперативной и/или текущей метеорологической информации с борта воздушного судна по линиям передачи данных в соответствии с положениями п. п. 3.13, 3.14, 3.16 Федеральных авиационных правил «Организация воздушного движения в Российской Федерации», утвержденных Приказом Минтранса России от 25.11.2011 № 293 (далее - ФАП ОрВД) в органах ЕС ОрВД не обеспечивается.

Предписанием № 78 предприятию предписано:

В срок до 31.08.2024 разработать план мероприятий, направленных на устранение выявленного нарушения.

В срок до 31.08.2028 реализовать функцию получения оперативной и/или текущей метеорологической информации с борта воздушного судна по линии передачи данных в региональных центрах ЕС ОрВД в соответствии с положениями 3.13, 3.14, 3.16 ФАП ОрВД, а также дальнейшее предоставление данной информации органам метеорологического слежения, АМЦ, АМСГ в соответствии с положениями ст. 39 Федеральных авиационных правил «Предоставление метеорологической информации для обеспечения полетов воздушных судов», утвержденных Приказом Минтранса России от 03.03.2014 № 60 и ст. 3.16.1 ФАП ОрВД.

Полагая, что указанные акты государственного органа не соответствуют положениям воздушного законодательства, нарушают законные интересы предприятия в сфере предпринимательской деятельности, возлагая на предприятие незаконную обязанность, заявитель обратился в Арбитражный суд города Москвы с рассматриваемым заявлением. 

Отказывая в признании ненормативного акта недействительным, суды руководствовались следующим.

Суды указали, что установленные в ходе проверки обстоятельства являются нарушением требований воздушного законодательства по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 69 Воздушного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ), пункта 134 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.03.2010 № 138 аэронавигационное обслуживание полетов воздушных судов (организация воздушного движения, радиотехническое обеспечение полетов, включая обеспечение авиационной электросвязи, предоставление аэронавигационной и метеорологической информации, поиск и спасание) и другое обеспечение полетов воздушных судов осуществляется на единообразных условиях. Правила и условия аэронавигационного обслуживания, а также обеспечения полетов воздушных судов устанавливаются Федеральными авиационными правилами. Организация воздушного движения осуществляется в соответствии с Федеральными авиационными правилами.

Согласно пункту 3.13 ФАП-293 на маршрутах, определяемых установленными основными точками, донесения воздушного судна о его местоположении передаются при пролете или как можно раньше после пролета каждого установленного пункта обязательной передачи донесений.

На основании пункта 3.16 Федеральных авиационных правил «Организация воздушного движения в Российской Федерации», утвержденных Приказом Минтранса России от 25.11.2011 № 293 (далее - ФАП-293) в том случае, когда воздушное судно, выполняющее полет по маршруту, должно представлять по линии передачи данных оперативную и/или текущую метеорологическую информацию в пунктах или в моменты времени, предусмотренные для передачи донесений о местоположении в соответствии с пунктами 3.13 и 3.13.1 ФАП-293, донесение о местоположении передается в соответствии с пунктом 3.14.2 ФАП-293 или в форме текущего донесения с борта.

При этом в соответствии с пунктами 2.2, 2.12 Федеральных авиационных правил «Радиотехническое обеспечение полетов воздушных судов и авиационная электросвязь в гражданской авиации», утвержденных Приказом Минтранса России от 20.10.2014 № 297 к линиям передачи данных относятся линии передачи данных режима «S» вторичных радиолокаторов.

По информации предприятия от 21.08.2023 № ВН-11647/5.1 в ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» используется 22 вторичных радиолокатора с режимом «S».

В соответствии с пунктом 2.1 Сертификационных требований (базиса) к комплексу средств автоматизации управления воздушным движением, утвержденным Росавиацией 15.05.2021 и являющимся обязательным к применению на основании статьи 8.3 ВК РФ указанный комплекс должен обеспечивать автоматический сбор и обработку информации о воздушном обстановке для выдачи на рабочие места дополнительной информации от воздушных судов, оборудованных приемоответчиками вторичной радиолокации, автоматического зависимого наблюдения радиовещательного типа.

Эксплуатируемые в Российской Федерации воздушные суда, оборудованы приемоответчиками вторичной радиолокации, автоматического зависимого наблюдения радиовещательного типа, что подтверждается информацией авиакомпаний «Сибирь» от 22.11.2023 (85 воздушных судов) и «Аэрофлот» (174 воздушных судна), «Россия» (RRJ-95, Airbus A-319/320, Boeing B-737-800/900 весь флот).

Таким образом, при движении на маршрутах, определяемых установленными основными точками, оперативная и/или текущая метеорологическая информация предоставляется с использованием линии передачи данных, в том числе линии передачи данных режима «S», которыми оснащено ФГУП «Госкорпорация по ОрВД»и российские авиаперевозчики.

При этом в соответствии с пунктом 3.16.1 ФАП-293 в текущих донесениях с борта воздушного судна, передаваемых с использованием линии передачи данных должна содержаться, в том числе метеорологическая информация, включающая температуру, скорость и направление ветра, осадки (если имеются данные), данные о турбулентности и влажности воздуха (если имеются данные).

В ходе проверки установлено, что функция получения оперативной и/или текущей метеорологической информации с борта воздушного судна по линиям передачи данных в ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» не реализована.

В связи с выявленными фактами нарушений требований воздушного законодательства выдано оспариваемое предписание, а само нарушение отражено в акте проверки.

В соответствии со статьями 29, 90 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», пунктами 3, 8 Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в области гражданской авиации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2021 № 1064, пунктом 6.7 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 398 Ространснадзор является органом, осуществляющим федеральный государбтвенный контроль (надзор) в области гражданской авиации, в том числе в части подготовки и выполнения полетов, деятельности по использованию воздушного пространства и обеспечению полетов воздушных судов и уполномочен применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений. При этом инспектор обязан своевременно и в полной мере осуществлять предоставленные в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений обязательных требований, а в случае выявления нарушений обязательных требований выдать предписание об их устранении и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

Таким образом, предписание вынесено уполномоченным должностным лицом в пределах компетенции и при наличии оснований, направлено на понуждение ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» к устранению нарушений закона и предотвращению возможных угроз безопасности полетов.

Суды установили, что предписание содержит ссылки на необходимые структурные единицы нормативных правовых актов, требования которых нарушены. Обязанность передачи информации по линиям передачи данных предусмотрена пунктами 3.16, 3.16.1 ФАП-293, что отражено в обжалуемом предписании.

Более того, пункт 3.16 ФАП-293 содержит ссылки на пункты 3.13.1, 3.14.2 ФАП-293.

Суды указали, что доводы предприятия со ссылкой на пункт 40 Федеральных авиационных правил «Предоставление метеорологической информации для обеспечения полетов воздушных судов», утвержденных Приказом Минтранса России от 03.03.2014 № 60 (далее - ФАП-60), предусматривающий возможность передачи данных посредством речевой связи, не свидетельствует о незаконности обжалуемого акта и предписания, поскольку не освобождает от исполнения обязанности установленной другим нормативным правовым актом, равным по юридической силе - пунктами 3.16, 3.16.1 ФАП-293 и не исключает возможность применения ФАП-293, предусматривающей обязанность передачи информации по линиям передачи данных.

Кроме того, пункт 40 ФАП-60 регламентирует только порядок передачи посредством речевой связи данных регулярного наблюдения и не устанавливает порядок и состав передаваемых с использованием линии передачи данных, что регламентируется положениями ФАП-293.

Суды указали, что позиция предприятия о неприменении им АЗН-К в качестве обстоятельства, влекущего отмену акта проверки и предписания также не свидетельствует о незаконности действий Заинтересованного лица, поскольку в указанных актах не ставился вопрос об оборудовании средствами АЗН-К и передачи данных исключительно посредством данной системы.

Ссылка заявителя на пункт 5.7.1 главы 5 Приложения 3 к Конвенции о международной гражданской авиации, предусматривающей, что в тех случаях, когда линия передачи данных «воздух – земля» не обеспечивается или ее применение не является целесообразным, данные специальных и других не регулярных наблюдений с борта воздушного судна в течение полета сообщаются с помощью средств речевой информации, отклонена судами, поскольку приведенная норма регулирует вопросы предоставления специальных и других нерегулярных сообщений. Однако нарушение пункта 3.17 ФАП-293, устанавливающего порядок предоставления специальных донесений, Заявителю не вменялось.

Указанные в предписании в качестве нарушений пункты 3.16, 3.16.1 ФАП-293 относятся к текущим донесениям, являющимися в силу пунктов 5.3 - 5.6 главы 5 Приложения 3 к конвенции о международной гражданской авиации данными регулярных метеорологических наблюдений с борта воздушного судна.

Суды указали, что в соответствии с пунктом 79 Федеральных авиационных правил «Предоставление метеорологической информации для обеспечения полетов воздушных судов», утвержденных Приказом Минтранса России от 03.03.2014 № 60 (далее - ФАП-60) метеорологическую информацию органы ОВД получают от метеорологических органов, а также из донесений с борта экипажей воздушных судов.

В Приложениии «Термины и определения» к  ФАП-293 содержится определение понятия «Донесение с борта (воздушного судна)», в котором указано на наличие, в том числе данных о метеорологических условиях.

Объем информации, содержащейся в текущих донесениях с борта воздушного судна (далее - ВС), передаваемой с использованием линии передачи данных изложен в пункте 3.16.1 ФАП-293, из которого следует, что метеорологическая информация передается в соответствии с главой 5 Приложения 3 ИКАО.

В соответствии с пунктом 1.1.1 добавления 4 к главе 5 Приложения 3 ИКАО метеорологическая информация, указанная в подпункте «в» пункта 3.16.1 ФАП-293 представляет собой данные регулярных метеорологических наблюдений с борта воздушного судна.

По информации, предоставленной ФГУП «Госкорпорация ОрВД» во время проверки письмом от 21.08.2023 N ВН-11647/5.1 все региональные центры ЕС ОрВД оснащены КСА УВД с функцией (ДПЛПД/CPDLC) и эксплуатируют 22 вторичных радиолокатора (далее - ВРЛ), оснащенных режимом S.

В соответствии с пунктом 2.61 Федеральных авиационных правил «Радиотехническое обеспечение полетов воздушных судов и авиационная электросвязь в гражданской авиации», утвержденных Приказом Минтранса России от 20.10.2014 № 297 (далее - ФАП-297) и пунктом 6.1 ГОСТ Р 59971-2021 к аэродромным и трассовым средствам автоматизации ОВД (далее - СА ОВД) относятся автоматизированные системы управления воздушным движением (далее - АС УВД), устанавливаемые непосредственно в пунктах и центрах ОВД. АС УВД представляет собой комплекс технических средств, предназначенных для сбора, обработки, распределения и отображения на рабочих местах диспетчеров информации от средств наблюдения о воздушной обстановке и информации о планах полетов.

В соответствии с пунктом 2.2 ФАП-297 к средствам наблюдения относятся, в том числе, и вторичные радиолокаторы (ВРЛ), а пунктом 2.5 ФАП-297 и пункт 3.4 ГОСТ Р 59971-2021 определено, что ВРЛ предназначен для обнаружения, определения координат (азимут-дальность), запроса и приема дополнительной информации от воздушных судов, оборудованных ответчиками, с последующей выдачей информации в центры (пункты) ОВД.

Так, согласно пункту 2.1 Сертификационных требований (базиса) к комплексу средств автоматизации управления воздушным движением (КСА УВД), утвержденных начальником Управления радиотехнического обеспечения полетов и авиационной электросвязи Федерального агентства воздушного транспорта 14.05.2021 (далее - Базис) в КС А УВД должен обеспечиваться автоматический сбор и обработка информации о воздушной обстановке для выдачи на рабочие места: графических меток и координат местоположения ВС и других объектов, находящихся в контролируемом пространстве; дополнительной информации от ВС, оборудованных приемоответчиками вторичной радиолокации, автоматического зависимого наблюдения радиовещательного типа.

Суды отметили, что приведенные заявителем положения сертификационного требования (базиса) и ГОСТ Р 59971-2021 не регламентируют указанные в предписании отношения. Указанные отношения урегулированы пунктом 3.16.1 ФАП-293, нарушение требований которых вменено ФГУП «Госкорпорация по ОрВД».

Суды указали, что довод заявителя лишь о частичной оснащенности воздушных судов приемопередатчиками также не свидетельствует о незаконности предписания, поскольку не освобождает ФГУП "Госкорпорация по ОрВД" от исполнения требований по приему данных указанных в пункте 3.16.1 ФАП-293. Приведенные положения Федеральных авиационных правил не содержат условия реализации пункта 3.16.1 ФАП-293 в зависимости от количества оборудованных в Российской Федерации воздушных судов.

Запрос информации о воздушных судах (далее - ВС), оборудованных приемоответчиками вторичной радиолокации, автоматического зависимого наблюдения радиовещательного типа, предназначенными для передачи информации с борта ВС о его местоположении, а также другой дополнительной информации, передаваемой по линии передачи данных (далее - ЛПД) режима «S» вторичных радиолокаторов и ЛПД расширенного сквиттера «1090ES», был направлен в авиакомпании после подачи ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» заявления в суд, для опровержения доводов Заявителя, что в настоящее время только 2% ВС пользователей воздушного пространства Российской Федерации оснащены оборудованием, способным передавать метеорологическую информацию органам обслуживания воздушного движения по линиям передачи данных «воздух – земля».

Информации от авиакомпаний о возможности осуществления передачи метеорологической информации с борта ВС по линии передачи данных (далее - ЛПД) режима «S» вторичных радиолокаторов и ЛПД расширенного сквиттера «1090ES» не требовалось в связи с тем, что данная информация передается автоматически по запросу, сформированному на ВРЛ и не освобождает ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» от обязанности по организации ее приема.

Суды указали, что приложение Б к ГОСТ Р 59971-2021 определяет требования к режиму «S», в связи с чем не содержит требований по реализации функции получения оперативной и/или текущей метеорологической информации с борта воздушного судна по линиям передачи данных, так как формат запросов и ответных сообщений, передаваемых посредством режима «S» ВРЛ, стандартизован и установлен в иных нормативных правовых актах.

Согласно пункту 3.16.1 ФАП-293 метеорологическая информация, включающая температуру, скорость и направление ветра, осадки (если имеются данные), данные о турбулентности и влажности воздуха (если имеются данные), передается в соответствии с главой 5 Приложения 3 ИКАО. В соответствии с пунктом 1.1.1 добавления 4 к гл. 5 Приложения 3 ИКАО формат сообщения режима S ВОРЛ указан в части I главы 5 тома III Приложения 10.

Также требования к данным регистра приемоответчика режима «S» изложены в Doc 9688 ИКАО «Руководство по специальным услугам режима S», а именно регистр № 44 «Регулярное метеорологическое донесение с борта» (таблица 2.2).

Предписание, выданное по результатам проверки, и приведенные выше нормы указывают на нарушение требований пунктов 3.13, 3.14, 3.16, 3.16.1 ФАП-293.

Суды пришли к выводу, что довод предприятия о неисполнимости предписания опровергается текстом указанного акта, который содержит четкие формулировки, являющиеся понятными и исполнимыми.

Поскольку совокупность обстоятельств, необходимых для признания действий незаконными (противоречие закону и нарушение прав и законных интересов) судами не установлена, в удовлетворении заявления предприятия отказано в части оспаривания актов отказано. 

Кроме того, ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» просило суд признать акт проверки недействительным.

Из разъяснений, изложенных в пункте 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» следует, что акты контрольного (надзорного) мероприятия, составленные в соответствии со статьей 87 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», не могут выступать предметом самостоятельного оспаривания в качестве решений, поскольку являются средством фиксации выявленных нарушений. При этом заинтересованное лицо вправе оспорить решение, основанное на соответствующем акте проверки (предписания органов государственного контроля (надзора), об устранении выявленных нарушений и т.п.). Акты проверки, исходящие от органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, могут быть оспорены как решения, если в нарушение Закона о контроле в них содержатся требования, предусмотренные частью 2 статьи 90 указанного Закона.

Суды пришли к выводу, что в указанной части производство по делу подлежало прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

Выводы судов основаны на обстоятельствах, установленных в результате оценки доказательств и на правильном применении норм материального и процессуального права  с учетом таких обстоятельств. 

Оснований, предусмотренных статьей 288 АПК РФ, для отмены обжалуемых судебных актов не имеется.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 176, 284-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 27.02.2024 и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 30.05.2024 по делу № А40-243580/2023 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

 

Председательствующий судья                                                  Ю.С. Петропавловская

 

Судьи                                                                                                          О.В. Анисимова

 

Р.Р. Латыпова