АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО  ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А53-37533/2024

г. Краснодар

20 августа 2025 года

Резолютивная часть постановления объявлена 12 августа 2025 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 20 августа 2025 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Малыхиной М.Н., судей Авдяковой В.А. и Анциферова В.А., при участии в судебном заседании от заявителя – индивидуального предпринимателя ФИО1 (ИНН 

<

***>, ОГРНИП 

<

***>) – ФИО2 (доверенность от 15.09.2024), в отсутствие заинтересованного лица – Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), извещенного о времени и месте судебного заседания путем размещения информации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу индивидуального предпринимателя ФИО1 на решение Арбитражного суда Ростовской области от 06.02.2025 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.03.2025 по делу № А53-37533/2024, установил следующее.

ИП ФИО1 (далее – предприниматель) обратился в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области (далее – управление) о признании незаконным отказа от 10.09.2024 № КУВД-001/2024-41374225/1 во внесении в Единый государственный реестр недвижимости (далее – ЕГРН) сведений по заявлению от 04.09.2024 № КУВД-001/2024-41374225 в отношении земельного участка с кадастровым номером 61:20:06000222:2674, расположенного по адресу: Ростовская область, Мартыновский район, Ильиновское сельское поселение, об изменении вида разрешенного использования земельного участка с «выпас сельскохозяйственных животных» на «животноводство», об обязании произвести кадастровый учет изменений вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 61:20:0600022:2674.

Ссылаясь на нормы Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее – Закон № 221-ФЗ), положения Градостроительного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ), заявитель полагает отказ управления  во внесении изменений в сведения противоречащим закону и нарушающим его права в сфере предпринимательской деятельности.

Решением от 06.02.2025, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 25.03.2025, в удовлетворении заявления отказано. Суды исходили из того, что спорный земельный участок относится к категории земель сельскохозяйственного назначения, а именно к сельскохозяйственным угодьям (пастбищам). Для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется, виды разрешенного использования земельных участков не устанавливаются и не могут быть изменены. Поскольку законодательно не установлен уполномоченный орган и порядок принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, указанная возможность в настоящее время не может быть реализована. 

Предприниматель обжаловал указанные судебные акты в порядке главы 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В кассационной жалобе заявитель просит отменить решение и постановление, вынести новый судебный акт.

Как указывает податель жалобы, суды неверно истолковали положения законодательства о землях сельскохозяйственного назначения, поскольку запрет на установление градостроительных регламентов распространяется только на сельскохозяйственные угодья, но не на все земли сельскохозяйственного назначения. Согласно пункту 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться в том числе и для животноводства. Исходя из положений 77 и 78 статей Земельного кодекса Российской Федерации допускается изменение вида разрешенного использования земельных участков, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, но не относящихся к сельскохозяйственным угодьям либо иным земельным участкам, указанным в части 4 и 6 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, на вид разрешенного использования, выбранный правообладателем такого земельного участка в соответствии с градостроительным регламентом. Суд первой инстанции при рассмотрении настоящего дела не проверил наличие либо отсутствие особо ценных сельскохозяйственных угодий на земельном участке заявителя. Согласно предоставленному предпринимателем в материалы дела письму от 03.09.2024 № 81.05.01/630 за подписью главы администрации Мартыновского района на земельном участке с кадастровым номером 61:20:0600022:2674 особо ценные сельскохозяйственные угодья отсутствуют. Согласно классификатору видов разрешенного использования, земельный участок с кадастровым номером 61:20:0600022:2674 может использоваться в том числе с видом разрешенного использования «животноводство» (код 1.7), что подтверждается и письмом отдела архитектуры, градостроительства, реализации инвестиционных проектов администрации Мартыновского района Ростовской области.

В отзыве на кассационную жалобу управление опровергает доводы предпринимателя.

В судебном заседании представитель предпринимателя поддержал доводы жалобы, просил суд кассационной инстанции отменить решение и постановление.

Кассационная жалоба рассмотрена в порядке части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителя заявителя, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа приходит к следующим выводам.

Из материалов дела видно и судами установлено, что предприниматель является собственником земельного участка с кадастровым номером 61:20:06000222:2674, расположенного по адресу: Ростовская область, Мартыновский район, Ильиновское сельское поселение, относящегося к категории земель сельскохозяйственного назначения и имеющего по данным ЕГРН вид разрешенного использования «выпас сельскохозяйственных животных». Названное право зарегистрировано за предпринимателем в ЕГРН 21.06.2024.

4 сентября 2024 года  предприниматель обратился в межмуниципальный отдел по городу Волгодонску, Волгодонскому, Зимовниковскому, Мартыновскому, Цимлянскому районам Управления Росреестра по Ростовской области с заявлением о внесении сведений об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 61:20:06000222:2674 с «выпас сельскохозяйственных животных» на «животноводство».

Уведомлением от 10.09.2024 № КУВД-001/2024-41374225/1 межмуниципального отдела по городу Волгодонску, Волгодонскому, Зимовниковскому, Мартыновскому, Цимлянскому районам Управления Росреестра по Ростовской области отказано во внесении в ЕГРН сведений по заявлению от 04.09.2024 № КУВД-001/2024-41374225 в отношении земельного участка с кадастровым номером 61:20:06000222:2674, расположенного по адресу: Ростовская область, Мартыновский район, Ильиновское сельское поселение, а именно о внесении сведений об изменении разрешенного использования земельного участка с «выпас сельскохозяйственных животных» на «животноводство».

Основанием для отказа явилось отсутствие градостроительного регламента для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Ссылаясь на незаконность решения управления от 10.09.2024 № КУВД-001/2024-41374225/1 предприниматель оспорил его в судебном порядке по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Разрешая спор, суды руководствовались положениями статей 7, 77, 78 и 79 Земельного кодекса Российской Федерации, статей 1, 30, 36 и 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее –Закон № 101-ФЗ) и, исследовав и оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные в материалы дела доказательства, установив, что спорный земельный участок относится к сельскохозяйственным угодьям – пастбищам, именно для таких целей предпринимателю предоставлялся в аренду в 2016 году исходный земельный участок, из которого сформирован путем раздела и впоследствии выкуплен предпринимателем спорный участок, при этом принадлежащий заявителю земельный участок сформирован за счет пастбищных участков согласно проекту перераспределения земель совхоза «Ильиновский» Мартыновского района Ростовской области, приняв во внимание, что  градостроительное зонирование сельскохозяйственных угодий  не осуществляется и виды разрешенного использования соответствующих земельных участков не устанавливаются и не могут быть изменены, пришли к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявления предпринимателя. 

Споры публично-правового характера, возникающие из административных, налоговых, финансовых и иных публичных правоотношений, в которых стороны находятся в отношениях власти и подчинения, рассматриваются арбитражным судом по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. При этом суд проверяет законность акта или действий органа, наделенного властными полномочиями.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для удовлетворения такого заявления необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации возлагает обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Как следует из материалов дела, спорный земельный участок с кадастровым номером 61:20:06000222:2674 относится к категории земель сельскохозяйственного назначения, имеет вид разрешенного использования «выпас сельскохозяйственных животных».

На основании пункта 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса.

В пункте 2 названной нормы права предусмотрено, что земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. 

В силу пунктов 1, 2 статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. 

В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, мелиоративными защитными лесными насаждениями, водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми в целях осуществления прудовой аквакультуры), объектами капитального строительства, некапитальными строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, в случаях, предусмотренных федеральными законами, нестационарными торговыми объектами, а также жилыми домами, строительство, реконструкция и эксплуатация которых допускаются на земельных участках, используемых крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления своей деятельности, либо на земельных участках, предназначенных для ведения гражданами садоводства для собственных нужд 

В соответствии с абзацем 2 пункта 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления их деятельности, гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество.

Согласно пунктам 1, 5 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации пастбища отнесены законодателем к сельскохозяйственным угодьям в составе земель сельскохозяйственного назначения, имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны. Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (пункт 6 статьи 1, пункт 3 части 2 и части 6 статьи 30, части 1, 6 статьи 36, часть 5 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как указано в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2013 года, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 04.06.2014 (вопрос 5), для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены. 

Иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и действие принципа сохранения целевого использования данных земельных участков, закрепленного подпункте 1 пункта 3 статьи 1 Закона № 101-ФЗ. 

Согласно генеральному плану Ильиновского сельского поселения, входящего в состав Мартыновского района Ростовской области, утвержденному решением Собрания депутатов Мартыновского района 25.12.2012 № 13, данный земельный участок относится к «землям сельскохозяйственного назначения» – «зона сельскохозяйственного использования». 

Согласно ответу Главы Администрации Мартыновского района от 26.11.2024 № 81.02.01.01/323 в соответствии с пунктами 1, 2 ст. 77 Земельного кодекса Российской Федерации, землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта, в составе которого выделяются сельскохозяйственные угодья, к которым и относится вышеуказанный земельный участок с кадастровым номером 61:20:0600022:2674. 

В целях документарного подтверждения отнесения земельного участка с кадастровым номером 61:20:0600022:2674, категория земель: земли сельскохозяйственного назначения; вид разрешенного использования: выпас сельскохозяйственных животных; уточненной площадью 16455 кв. м; адрес (местоположение): Ростовская область, Мартыновский р-н, Ильиновское сельское поселение, к сельскохозяйственным угодьям, Управлением из государственного фонда данных запрошены проект перераспределения и карта совхоза «Ильиновский»  Мартыновского района Ростовской области (чертеж перераспределения земель инв. № 4245), кадастровое дело на земельный участок с кадастровым номером 61:20:0600022:2238, вследствие раздела которого образован земельный участок с кадастровым номером 61:20:0600022:2674. 

По результатам анализа проекта перераспределения земель совхоза «Ильиновский» Мартыновского района, включенного в состав государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, судами установлено, что образование земельного участка с кадастровым номером 61:20:0600022:2674 осуществлено на землях, переданных в ведение сельских советов. 

Согласно прилагаемой к проекту перераспределения земель совхоза «Ильиновский» Мартыновского района карте совхоза Ильиновский, Мартыновского района (чертеж перераспределения земель инв. № 4245), исходя из имеющихся условных обозначений земельный участок с кадастровым номером 61:20:0600022:2674 образован на землях, относящихся к пастбищным участкам. 

Доказательства исключения земельных участков из состава сельскохозяйственных угодий в материалы дела не представлено.

Исходя из предусмотренных земельным законодательством особенностей использования сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, что в применительно к предмету рассматриваемого спора  означает невозможность изменения вида разрешенного использования таких земельных участков, суды пришли к правильному выводу о том, что отказ управления от 10.09.2024 № КУВД-001/2024-41374225/1 является законным и обоснованным. 

Довод заявителя о том, что спорный земельный участок не относятся к особо ценным сельскохозяйственным угодьям, в связи с чем вид его разрешенного использования может быть изменен, основан на ошибочном понимании приведенных норм материального права направлен на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств, что не относится к полномочиям суда кассационной инстанции в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Ссылка заявителя на содержание писем и постановлений местной администрации не опровергает установленных судами обстоятельств. Определяющим для разрешения спора является установление судами факта изначального формирования земельного участка из пастбищных земель при его отнесении к землям сельскохозяйственного назначения, а не приведенные в последующем в письмах и постановлениях администрации сведения.

Судами правомерно учтено, что в 2016 году предприниматель без возражений принял в аренду земельный участок с указанием в пункте 1.1 договора на отнесение такого участка к пастбищам и приняты во внимание проект перераспределения земель совхоза «Ильиновский» Мартыновского района и прилагаемая к нему карта.

Согласно правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2013 года, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 04.06.2014, изменение вида разрешенного использования для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. Данный перевод допускается в исключительных случаях, перечисленных в части 1 статьи 7 Федерального закона от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», в том числе связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов. Особенности перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов путем включения земельного участка в границы населенного пункта либо исключения из границ населенного пункта предусмотрены статьей 4.1 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации». 

Согласно части 10 статьи 35 и части 3 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, развития объектов сельскохозяйственного назначения, могут включаться в состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов. На земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ этой территориальной зоны, распространяется действие градостроительного регламента. 

С учетом названных положений и правил пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, относящиеся к сельскохозяйственным угодьям, могут включаться в состав указанных территориальных зон в границах населенных пунктов в результате перевода этих земельных участков в иную категорию – «земли населенных пунктов». 

Включение указанных земельных участков в границы населенного пункта с одновременным установлением либо изменением вида разрешенного использования может осуществляться в порядке частей 1 и 2 статьи 4.1 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации». 

Однако до перевода земель в другую категорию в действующем законодательстве отсутствуют основания для изменения вида разрешенного использования земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения. 

Доказательств включения спорных земельных участков в границы населенного пункта и соответствующего изменения категории указанных земельных участков материалы дела не содержат. Таких обстоятельств судами не установлено. 

При рассмотрении спора имеющиеся в материалах дела доказательства исследованы судами по правилам, предусмотренным статьями 67, 68 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, им дана надлежащая правовая оценка согласно статье 71 названного Кодекса. 

Нормы материального права применены судами по отношению к установленным ими обстоятельствам правильно, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам, исследованным в соответствии с установленными процессуальным законом требованиями. 

Нарушения, предусмотренные статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлены. Основания для отмены или изменения судебных актов по доводам кассационной жалобы отсутствуют. 

Руководствуясь статьями 274, 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 06.02.2025 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.03.2025 по делу № А53-37533/2024 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий                                                                                      М.Н. Малыхина

Судьи                                                                                                                    В.А. Авдякова

                                                                                                                               В.А. Анциферов