Пятый арбитражный апелляционный суд

ул. Светланская, 115, 

<

...>

тел.: 

<

***>, факс 

<

***>

http://5aas.arbitr.ru/

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело

№ А51-752/2025

г. Владивосток

03 июля 2025 года

Резолютивная часть постановления объявлена 02 июля 2025 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 03 июля 2025 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

судьи Е.Л. Сидорович,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Д.Р. Сацюк,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации города Владивостока,

апелляционное производство № 05АП-2932/2025

на определение от 16.05.2025 

судьи Н.А. Тихомировой

по делу № А51-752/2025 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению Администрации города Владивостока (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) 

к Управлению Федерального казначейства по Приморскому краю (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) 

о признании незаконным заключения,

при участии:

от Администрации города Владивостока: представитель ФИО1 по доверенности от 11.12.2024, сроком действия до 31.12.2025, диплом о высшем юридическом образовании (регистрационный номер 3150),свидетельство о заключении брака, паспорт;

от Управления Федерального казначейства по Приморскому краю: представитель ФИО2 по доверенности от 20.12.2024, сроком действия до 31.12.2025, диплом о высшем юридическом образовании (регистрационный номер 3027),свидетельство о заключении брака, служебное удостоверение,

УСТАНОВИЛ:

Администрация г. Владивостока (далее – заявитель, администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Приморскому краю (далее – ответчик, управление, УФК по ПК) о признании незаконным заключения, подготовленного по результатам проведения контрольных действий на основании приказа от 20.06.2024 № 275 о/д на предмет соблюдения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих выполнение функций государственных органов в части реализации действующих государственных частных партнерств и концессий за период с 01.01.2019 по 25.06.2024.

Определением суда от 23.01.2026 заявление администрации принято к производству, возбуждено производство по делу, назначено предварительное судебное заседание.

Определением Арбитражного суда Приморского края от 16.05.2025 производство по делу прекращено.

Не согласившись с принятым судебным актом, заявитель обратился в арбитражный суд с апелляционной жалобой, в которой просит определение суда отменить и направить вопрос на новое рассмотрение в суд первой инстанции. 

В обоснование жалобы апеллянт приводит доводы о том, что возможность оспаривания заключения УФК по ПК в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) подтверждается позицией Верховного суда Российской Федерации, изложенной пункте 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации».

Также возможность оспаривания заключения подтверждается решением Арбитражного суда Приморского края от 22.05.2024 по делу № А51-10960/2023. В рамках указанного дела, помимо прочего, оспаривался акт Контрольно-счетной палаты города Владивостока о результатах контрольного мероприятия.

Администрация настаивает, что оспариваемое заключение УФК по ПК от 29.10.2024 содержит выводы о нарушении администрацией города Владивостока требований действующего законодательства РФ (например, стр. 32, 33, 34-35, 36, 37 оспариваемого заключения), а также о действиях, которые могут быть расценены как нецелевое расходование бюджетных денежных средств (в размере более 10 миллионов рублей) (стр. 59 оспариваемого заключения). 

В случае, если в последующем при реализации администрацией города Владивостока иных концессионных соглашений в сфере образования, аналогичные действия администрации города Владивостока (в которых УФК по ПК усмотрело нарушения) в рамках реализации таких концессионных соглашений могут быть расценены контролирующими органами, в том числе УФК по ПК, как нарушающие законодательство РФ и повлечь привлечение администрации города Владивостока к ответственности. 

Кроме того, оспариваемое заключение может послужить основанием (поводом) для возбуждения дела об административном правонарушении, уголовного дела в отношении должностных лиц администрации города Владивостока, в том числе о нецелевом расходовании бюджетных средств в рамках реализации концессионного соглашения.

Указанное свидетельствует о том, что оспариваемое заключение влечет негативные последствия, затрагивающие права и законные интересы администрации города Владивостока при реализации концессионных соглашений, а также возможность наступления негативных последствий для должностных лиц администрации города Владивостока в виде административной или уголовной ответственности.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы жалобы в полном объеме, настаивал на отмене определения суда, представитель ответчика возразил по основаниям изложенным в письменном отзыве, просил определение суда оставить без изменения.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 266, 268, 270, 272 АПК РФ правильность применения судом норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, суд апелляционной инстанции считает определение арбитражного суда первой инстанции законным и обоснованным, а апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению в силу следующего.

В соответствии со статьей 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном названным Кодексом.

На основании части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Под ненормативным правовым актом государственного органа понимается документально оформленное одностороннее властно-распорядительное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти (органа, должностного лица), содержащее обязательные предписания или распоряжения по конкретному вопросу, обращенное к конкретному лицу или группе лиц и направленное на установление, изменение или прекращение правоотношений, влекущее юридические последствия.

Как разъяснено в пункте 3 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» (далее - постановления Пленума ВС РФ № 21) к решениям, которые могут быть оспорены в суде, относятся индивидуальные акты применения права наделенных публичными полномочиями органов и лиц, принятые единолично, либо коллегиально, содержащие волеизъявление, порождающее правовые последствия для граждан и (или) организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений. Решения могут быть приняты как в письменной, в том числе в электронной форме (в частности, в автоматическом режиме), так и в устной форме. По правилам главы 22 КАС РФ, главы 24 АПК РФ могут быть оспорены, в том числе письменные решения, имеющие ненормативный характер, для которых законодательством установлены определенные требования к порядку принятия, оформлению (реквизитам), содержанию.

Согласно пункту 6 постановления Пленума ВС РФ № 21 при рассмотрении вопроса о том, может ли документ быть оспорен в судебном порядке, судам следует анализировать его содержание. О принятии решения, порождающего правовые последствия для граждан и (или) организаций, могут свидетельствовать, в частности, установление запрета определенного поведения или установление определенного порядка действий, предоставление (отказ в предоставлении) права, возможность привлечения к юридической ответственности в случае неисполнения содержащихся в документе требований. Наименование оспариваемого документа (заключение, акт, протокол, уведомление, предостережение) определяющего значения не имеет.

Акты налоговых, таможенных проверок, а также акты контрольного (надзорного) мероприятия, составленные в соответствии со статьей 87 Федерального закона от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее - Закон о контроле), не могут выступать предметом самостоятельного оспаривания в качестве решений, поскольку являются средством фиксации выявленных нарушений. При этом заинтересованное лицо вправе оспорить решение, основанное на соответствующем акте проверки (принятые по результатам проверки решения налогового или таможенного органа; предписания органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля об устранении выявленных нарушений и т.п.). Акты проверки, исходящие от органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, могут быть оспорены как решения, если в нарушение Закона о контроле в них содержатся требования, предусмотренные частью 2 статьи 90 указанного закона.

Документы, подтверждающие определенные обстоятельства, в том числе правовой статус лица или правовой режим имущества, и не являющиеся исходя из их содержания решениями, не подлежат самостоятельному оспариванию (например, удостоверения, свидетельства, справки, протоколы публичных слушаний). Вместе с тем в судебном порядке могут быть оспорены решения, основанные на зафиксированных данными документами обстоятельствах, либо решения, на основании которых уполномоченным органом выданы указанные документы.

Согласно пункту 5 федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Реализация результатов проверок, ревизий и обследований», утвержденного постановлением Правительства РФ от 23.07.2020 № 1095, заключение, составленное по результатам обследования, возражения объекта контроля на него (при их наличии), а также иные материалы обследования подлежат рассмотрению руководителем (заместителем руководителя) органа контроля, по результатам которого может быть принято решение о проведении внеплановой выездной проверки (ревизии).

Таким образом, заключение лишь фиксирует все выявленные обстоятельства и носит информационный характер, информируя о возможном нарушении требований законодательства. 

Само по себе заключение не создает обязанность для заявителя нести ответственность за выявленные правонарушения.

Проведение проверок, ревизий и обследований и оформление их результатов урегулировано федеральным стандартом внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2020 №1235 (далее – Федеральный стандарт №1235). 

На основании пункта 59 Федерального стандарта № 1235 объекты контроля вправе представить письменные замечания (возражения, пояснения) на акт (за исключением акта, составленного по результатам встречной проверки), заключение (за исключением составленного по результатам обследования, назначенного в соответствии с пунктами 36 и 42 стандарта) в течение 15 рабочих дней со дня получения копии акта, копии заключения, которые подлежат рассмотрению руководителем (заместителем руководителя) органа контроля в порядке, предусмотренном федеральным стандартом внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля о реализации результатов проверок, ревизий и обследований.

Согласно пункту 53 Федерального стандарта № 1235 акт, заключение могут дополняться приложениями.

Приложениями к акту, заключению являются: 

акт встречной проверки (в случае ее проведения в рамках камеральной проверки, выездной проверки (ревизии); 

заключение по результатам назначенного в соответствии с пунктами 36 и 42 стандарта обследования (в случае проведения такого обследования в рамках камеральной проверки, выездной проверки (ревизии); 

ведомости, сводные ведомости (при их наличии); 

экспертные заключения; 

иные документы, подтверждающие результаты контрольного мероприятия.

Таким образом, составленное заключение по результатам обследования администрации от 29.10.2024 не является ненормативным правовым актом, в связи с чем не может быть обжалован в рамках главы 24 АПК РФ.

Как указывалось выше, под ненормативным правовым актом понимается правовой акт индивидуального характера, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц. Такого рода акт властно-распорядительного характера должен содержать обязательные предписания, распоряжения, влияющие на их гражданские права и охраняемые законом интересы. Характерной особенностью ненормативного правового акта является содержание в нем обязательных предписаний (правил поведения), порождающих юридические последствия (Определение Верховного Суда РФ от 19.08.2019 № 307-ЭС19-4440 по делу № А56-104785/2018).

С учетом изложенного, оспариваемое заключение, вопреки доводам апелляционной жалобы, не соответствует требованиям, предъявляемым к ненормативному правовому акту, каких-либо обязательных для исполнения предписаний, распоряжений не содержит, а фактически является процедурным промежуточным документом информационного характера, составленным в ходе проведения обследования.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что имеются основания, предусмотренные пунктом 1 части 1 статьи 127.1 Кодекса. 

К числу таких оснований относится, в частности, такая ситуация, когда исковое заявление, заявление подлежат рассмотрению в порядке конституционного или уголовного судопроизводства либо не подлежат рассмотрению в судах (пункт 1 части 1 статьи 127.1 АПК РФ). 

Таким образом, поскольку оспариваемое заключение само по себе не имеет признаков ненормативного правового акта, то есть не содержит властно-обязывающих предписаний в отношении заявителя, влекущих юридические последствия, и не является обязательным для исполнения, а лишь фиксирует результаты проведенных контрольных мероприятий, то оно не может быть обжаловано в судебном порядке, следовательно, производство по настоящему делу обоснованно прекращено судом первой инстанции.

Выводы арбитражного суда по данному делу основаны на всестороннем и полном исследовании и оценке имеющихся в деле доказательств в соответствии со статьей 71 АПК РФ. Неправильного применения либо нарушения норм материального и процессуального права, влекущих отмену судебного акта, по данному делу не установлено.

Доводы заявителя апелляционной жалобы не могут быть приняты во внимание, поскольку не опровергают выводов суда первой инстанции, а лишь выражают несогласие с ними, что не может являться основанием для отмены судебного акта.

При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения апелляционной жалобы нет.

Поскольку податель жалобы на основании статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от уплаты государственной пошлины при обращении в арбитражный суд, то вопрос о распределении судебных расходов в части государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы судом не рассматривается.

Руководствуясь статьями 258, 266-272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Определение Арбитражного суда Приморского края от 16.05.2025 по делу №А51-752/2025 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение одного месяца.

Судья

Е.Л. Сидорович