АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  КОСТРОМСКОЙ  ОБЛАСТИ

156961, г. Кострома, ул. Долматова, д. 2

http://kostroma.arbitr.ru 

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

 

Дело № А31-2681/2019

г. Кострома

5 июня 2019 года

Резолютивная часть решения объявлена 4 июня 2019 года.

Полный текст решения изготовлен 5 июня  2019 года.

Судья Арбитражного суда Костромской области Мосунов Денис Александрович, при ведении протокола судебного заседания ФИО1, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению ООО «Торговый дом «Ярославский речной порт» 

к Департаменту природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области 

о признании недействительным приказа от 26.12.2018 № 738 «О досрочном прекращении права пользования недрами»,

от истца: ФИО2, доверенность от 09.01.2019 № 4,

от ответчика: ФИО3, доверенность от 09.01.2019 № 1, 

установил:

ООО «Торговый дом «Ярославский речной порт» (далее – заявитель Общество) обратилось в Арбитражный суд Костромской области с заявлением к Департаменту природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области далее (далее - Департамент) о признании недействительным приказа от 26.12.2018 № 738 «О досрочном прекращении права пользования недрами».

Исследовав материалы дела, заслушав представителей сторон, суд установил следующие обстоятельства.

ЗАО «Торговый дом «Ярославский речной порт» 8 августа 2013 года была предоставлена лицензия на пользование недрами КОС 80081 ТЭ с целевым назначением и видами работ: разведка и добыча строительных песков месторождения «Кордон (Зимовальная яма)» Красносельского района Костромской области, зарегистрированная в реестре государственной регистрации лицензий на пользование участками недр местного значения на территории Костромской области 8 августа 2013 года за №7/2013.

Впоследствии лицензия переоформлена на ООО «Торговый дом  «Ярославский речной порт» (правопреемник при реорганизации в форме преобразования), выдана лицензия на пользование недрами КОС 80129 ТЭ с тем же  целевым назначением, зарегистрированная в реестре государственной регистрации лицензий на пользование участками недр местного значения на территории Костромской области 9 сентября 2015 года за № 53/2015.

В соответствии с лицензионным соглашением, являющимся приложением к лицензии на пользование недрами КОС 80081 ТЭ, срок начала работ по разведке и добыче строительных песков на Участке недр установлен не позднее 18 месяцев со дня регистрации лицензии (подпункт «б» пункта 5.1 лицензионного соглашения).

На основании заявления Общества от 19 сентября 2014 года в лицензию внесены изменения в части сроков начала работ по разведке и добыче строительных песков; согласован срок - не позднее 1 августа 2015 года, о чем внесена запись в Реестр 15 октября 2014 года №26/2014. Изменения в части сроков на основании заявления Общества внесены также 27 августа 2015 года, о чем в Реестре имеется запись от 27 августа 2015 года № 43/2015; согласован срок начала работ по разведке и добыче строительных песков не позднее 1 августа 2016 года.

Соответствующие изменения по просьбе Общества (заявления от 1 августа 2016 года, от 26 сентября 2017 года) внесены в лицензионное соглашение к Лицензии (КОС 80129 ТЭ): сроки согласованы до 1 августа 2017 года (запись в Реестре от 29 августа 2016 года № 79/2016), до 1 июля  2018 года (запись в Реестре от 29 октября 2017 года № 113/2017).

Пункт 10 части 2 статьи 22 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах» (далее - Закон о недрах) содержит положение о том, что пользователь недр обязан обеспечить выполнение условий, установленных лицензией или соглашением о разделе продукции, своевременное и правильное внесение платежей за пользование недрами.

Пунктами 2 и 5 части 2 статьи 20 Закона о недрах установлено, что право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в случаях нарушения пользователем недр существенных условий лицензии, а также, если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах.

Департаментом в рамках мониторинга выполнения условий лицензионного соглашения к лицензии на право пользования недрами в части сроков начала работ по добыче строительных песков, было установлено, что работы в установленный срок (до 1 июля  2018 года) не начаты.

В связи с этим Обществу 22.08.2018 г. было направлено уведомление № 4571 о необходимости устранить нарушение в течение 3 месяцев.

26 декабря 2018 г. Департаментом был вынесен приказ № 738 «О досрочном прекращении права пользования недрами», в соответствии с которым у Общества отозвана лицензия КОС 80129 ТЭ на право пользования недрами. 

Приказ вынесен в связи с тем, что Общество до 01 июля 2018 г. не обеспечило начало работ по добыче строительных песков на участке недр.

Не согласившись с данным приказом, Общество обратилось в арбитражный суд.

Общество считает, что Департаментом не соблюден порядок досрочного прекращения права пользования недрами.

Общество считает, что исходя из положений пункта 2 части 2 статьи 20 Закона о недрах принятию решения о прекращении права пользования недрами должно предшествовать выяснение обстоятельств исполнения либо неисполнения требований лицензионного соглашения, проверка со стороны органа, предоставившего лицензию, сведений об устранении или неустранении в трехмесячный срок нарушений, указанных в письменном уведомлении.

Такой проверки лицензирующим органом не проводилось. Не проведение проверки фактически лишило возможности представить документы, подтверждающие устранение допущенных нарушений или обосновать причины невозможности их устранения.

Общество не допускало нарушения существенных условий лицензии, отсутствие добычи строительных песков на участке недр вызвано изменениями нормативного регулирования и не в полной мере зависит от Общества. 

После получения лицензии Обществом принимались меры, направленные на соблюдение условий лицензионного соглашения. Общество подготовило, согласовало и утвердило в установленном порядке технический проект участка недр, оформило горноотводный акт, решение о предоставлении водного объекта в пользование, согласовало добычу с Московско-Окским ТУ Росрыболовства, обеспечило ведение геологической и маркшейдерской документации, статистическая отчетность и геологическая информация представляется Обществом в установленные сроки.

Выполнение вышеперечисленных условий предшествует началу работ по разведке и добыче полезных ископаемых на участке недр, так как без необходимой разрешительной документации, утвержденной в установленном законом порядке, добыча полезных ископаемых на участке недр является грубым нарушением законодательства и условий лицензии, а также может повлечь за собой причинение ущерба окружающей среде.

С 01 апреля 2018 года в результате законодательного регулирования введены новые существенные условия, которые необходимо выполнить пользователю недр перед началом добычи полезных ископаемых. Приказом Минтранса России № 55 от 09.02.2018 г. введен в действие Порядок согласования добычи общераспространенных полезных ископаемых на внутренних водных путях РФ, согласно которому добыча общераспространенных полезных ископаемых на внутренних водных путях подлежит обязательному согласованию с администрацией бассейна внутренних водных путей.

Данное решение о согласовании является одним из условий согласования Центральным управлением Ростехнадзора ежегодного Плана развития горных работ. Начало и ведение добычных работ без Плана развития горных работ также является нарушением действующего законодательства (п.1 ст.9 КВВТ РФ, Приказ Минтранса России № 55 от 09.02.2018г.) и лицензионного соглашения (параграф «д» подпункт 5.1. и пункт 5).

В связи с этим Общество приступило к подготовке документов, необходимых для получения Решения о согласовании добычи строительных песков (общераспространенных полезных ископаемых) месторождения Кордон (Зимовальная яма) на внутренних водных путях в Администрации Волжского бассейна внутренних водных путей.

В частности, для подготовки плана русловой съемки части внутреннего водного пути (необходимый для согласования документ в соответствии с пп «д» п.4 Порядка согласования) Общество обратилось в ФБУ «Администрация Волжского бассейна внутренних водных путей» с просьбой заключить договор на проведение русловой съемки, однако получило ответ, что это возможно только в навигацию 2019 года.

Департамент при принятии решения о прекращении права пользования недрами не исследовал всех фактических обстоятельств, необходимых и достаточных для принятия такого рода меры государственного принуждения. Обществом совершаются необходимые действия в целях обеспечения выполнения условий лицензионного соглашения. 

Общество привлечено к административной ответственности в виде штрафа в размере 300000 рублей по части 2 статьи 7.3 КоАП РФ по факту отсутствия добычи строительных песков на участке недр. Однако уже 26 декабря 2018г. поэтому же основанию у Общества прекращается право пользования недрами.

Считает, что последовательное применение органом, предоставившим лицензию, по одному и тому же основанию мер ответственности в виде прекращения права пользования недрами с одновременным привлечением к административной ответственности не является справедливым, пропорциональным и соразмерным и чрезмерно ограничивает права юридического лица.

Оспариваемым решением о прекращении права пользования недрами нарушаются права и законные интересы Общества, как пользователя недр, в рамках осуществления предпринимательской деятельности.

Департамент представил отзыв, считает, что им соблюден порядок досрочного прекращения права пользования недрами. Уведомление направлено департаментом 23 августа 2018 года по электронной почте и 31 августа 2018 года почтовым отправлением, содержит указание на допущенное нарушение и срок, в течение которого надлежит устранить нарушение (в течение трех месяцев).

Довод Общества о том, что непроведение проверки фактически лишило возможности представить документы, подтверждающие устранение допущенных нарушений или обосновать причины невозможности их устранения, не основан на законе и не соответствует действительности, поскольку пользователи недр не ограничены законом в возможности направления информации (сведений) в орган, предоставивший лицензию на право пользование недрами, вне проводимых проверок.

Общество направило в адрес Департамента письмо (вх. № 12521 от 30 октября 2018 года), из которого следует, что начало работ по добыче планируется после получения необходимых разрешений. Соответствующее почтовое оправление каких-либо приложений (копий документов) не содержит, что свидетельствует не о наличии препятствий в результате действий (бездействия) административного органа, а об отсутствии воли Общества на представление каких-либо документов.

Сведения о неустранении нарушения Департаментом получены в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении в отношении Общества по части 2 статьи 7.3 КоАП РФ при составлении протокола с участием генерального директора ФИО4, признавшего факт несоблюдения условий лицензионного соглашения в части сроков начала работ по добыче строительного песка.

Довод о том, что Общество не допускало нарушения существенных условий лицензии, отсутствие добычи строительных песков на Участке недр вызвано существенными изменениями нормативного регулирования и не в полной мере зависит от Общества считает  несостоятельным.

Согласно подпункту «б» пункта 5.7 лицензионного соглашения к лицензии право пользования Участком недр может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено Департаментом на основании и в соответствии со статьями 20, 21 и 23 Закона о недрах, в том числе, если Обществом будут нарушены существенные условия лицензии. Существенными условиями лицензии являются все положения, установленные лицензионным соглашением (абзац второй подпункта «б» пункта 5.7 лицензионного соглашения).

Кроме того, согласно пункту 5 части 2 статьи 20 и части 4 Закона о недрах случай, если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах, является самостоятельным основанием для принятия решения о прекращении права пользования недрами.

То, что законодатель указанный случай выделил в число самостоятельных оснований для прекращения права пользования недрами, позволяет сделать вывод о признании им существенности соответствующего нарушения, выражающегося в бездействии недропользователя.

Общество в обоснование позиции ссылается на существенные изменения нормативного регулирования, как на причины невозможности выполнения условий лицензионного соглашения.

Вместе с тем, изменения в законодательстве с учетом того, что право пользования Участком недр Обществу предоставлено в 2013 году, то есть более пяти лет назад, даже при тех обстоятельствах, что требовалось переоформление документов в связи с принятием решения о реорганизации, не могут расцениваться как обстоятельства, препятствующие лицензиату в выполнении условий лицензии.

Так, в соответствии с пунктом 17 Правил подготовки и оформления документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2015 года № 770 «Об утверждении Правил подготовки и оформления документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода», документы, удостоверяющие уточненные границы горного отвода, подлежат переоформлению при необходимости внесения изменений в уточненные границы горного отвода, в том числе, в случае переоформления лицензии на пользование недрами. Соответствующие документы переоформлены в декабре 2015 года.

Переоформление документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода, осуществляется в порядке и сроки, которые установлены для оформления документации (пункт 18 Правил).

Переоформление документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода, не поставлено (не ставилось - в редакции, действующей на момент обращения за переоформлением) в зависимость от наличия (отсутствия) согласований Федерального агентства по рыболовству, иных согласующих органов.

У Общества имелась реальная возможность оформления и получения необходимых согласований не последовательно, а параллельно.

Отказ Верхневолжского территориального управления Федерального агентства по рыболовству в согласовании осуществления работ на навигацию 2016 года обусловлен непредставлением проектных материалов с измененными сроками производства работ с соответствующей оценкой воздействия планируемых работ на водные биологические ресурсы и среду их обитания, что не является обстоятельствами, независящими от воли заявителя.

Соответствующий отказ получен в январе 2016 года (разъяснения от 26 января 2016 года № 08-02/4-02к(р)/196), а оценка воздействия на водные биологические ресурсы проведена только 25 июля 2017 года.

Общество в обоснование отсутствия вины ссылается на принятие приказа Минтранса России от 9 февраля 2018 года № 55 «Об утверждении Порядка согласования добычи общераспространенных полезных ископаемых на внутренних водных путях Российской Федерации», вступившего в силу 1 апреля 2018 года, в соответствии с которым, по мнению заявителя, с 1 апреля 2018 года в обязанности недропользователей на внутренних водных путях входит получение согласования администрации бассейна внутренних водных путей.

Вместе с тем, изменения в законодательстве, на которые ссылается заявитель, произошли ранее. Так, Федеральным законом от 3 июля 2016 года № 367-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации и Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества», вступившим в силу в соответствующей части со дня официального опубликования (4 июля 2016 года), внесены изменения в абзац первый части 1 статьи 9 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации, в соответствии с которыми добыча общераспространенных полезных ископаемых на внутренних водных путях осуществляется по согласованию с администрациями соответствующих бассейнов внутренних водных путей. Федеральный закон, в редакции, действующей ранее, обязывал получать соответствующее согласование в случаях добычи нерудных строительных материалов.

Отсутствие порядка согласования добычи общераспространенных полезных ископаемых на внутренних водных путях, принятого в реализацию Федерального закона, не является основанием для неисполнения возложенных законом обязанностей по получению соответствующего согласования.

Обществом не представлено доказательств принятия мер, направленных на получение такого согласования, начиная с 4 июля 2016 года вплоть до 23 апреля 2018 года.

Из письма Филиала ФБУ «Администрация Волжского бассейна» от 23 мая 2018 года № 924, содержащего сведения о невозможности выполнения русловой съемки в указанные в письме заявителя сроки, следует, что для последующего планирования изыскательских работ на навигацию 2019 года необходимо обратиться в конце навигационного периода 2018 года.

Навигационным периодом является интервал времени от начала очищения водного пути ото льда до начала устойчивого ледообразования.

Вместе с тем, заявителем не представлено документов, свидетельствующих о направлении соответствующего обращения в конце навигационного периода 2018 года.

Довод о том, что аннулирование лицензии не соответствует характеру и степени допущенных нарушений и как форма юридической ответственности не отвечает требованиям справедливости, пропорциональности и соразмерности не может быть принят.

Лицензионное соглашение предусматривает конкретные сроки исполнения всех необходимых обязанностей обществом, которые Общество, действуя добросовестно и разумно, должно было соблюдать. Подписанием лицензионного соглашения Общество подтвердило согласие на признание всех условий лицензионного соглашения существенными, и приняло риск по исполнению взятых на себя обязательств.

Департамент неоднократно согласовывал внесение изменений в лицензионное соглашение в части сроков начала работ по добыче строительных песков. Вместе с тем, уклонение от исполнения лицензионных условий приводит к непоступлению в бюджет соответствующих налогов и платежей в течение длительного периода времени, а, соответственно, действия Департамента по дальнейшему продлению соответствующих сроков не может расцениваться как отвечающее интересам субъекта Российской Федерации и государства в целом.

Административная ответственность и досрочное прекращение права пользования недрами являются самостоятельными институтами, которые в данном  случае появились из одного факта (неисполнение Обществом условий лицензионного соглашения), но имеют различные цели, процесс их применения и итоги, применение одного из них не подменяет собой применение другого правового института, необходимость их применения в совокупности вытекает из их правовой природы.

Исследовав материалы дела, заслушав представителей сторон, суд приходит к следующим выводам. 

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Согласно статье 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 4 Закона о недрах предоставление права пользования участками недр местного значения относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Уполномоченным исполнительным органом государственной власти Костромской области по предоставление права пользования участками недр местного значения, является департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области (Постановление администрации Костромской области от 22 июля 2008 года № 239-а «Об уполномоченном органе»).

Соответствующее полномочие и корреспондирующая ему функция закреплены в подпункте 12 пункта 19, пунктах 70 Положения о Департаменте природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области, утвержденного постановлением губернатора Костромской области от 29 октября 2009 года № 247 «О департаменте природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области».

Согласно части 1 статьи 1 Закона о недрах законодательство Российской Федерации о недрах основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Статьей 4 Закона о недрах к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования отнесено установление порядка пользования участками недр местного значения.

В соответствии с пунктом 6 статьи 10.1 Закона о недрах основанием возникновения права пользования участками недр является принятое в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации решение органа государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении такого права.

Согласно статье 11 Закона о недрах предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами. Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора.

В силу части 2 статьи 20 Закона о недрах право пользования недрами может быть досрочно прекращено органами, предоставившими лицензию, в том числе в случаях нарушения пользователем недр существенных условий лицензии (пункт 2), если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах (пункт 5), а также при непредставлении пользователем недр отчетности, предусмотренной законодательством Российской Федерации о недрах (пункт 8).

Законом о недрах и Положением о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденным постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15.07.1992 N 3314-1 (далее - Положение) на владельцев лицензий возложена обязанность обеспечить соблюдение требований законодательства Российской Федерации о недрах, выполнение условий, установленных лицензией.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 20 Закона о недрах, подпунктом 2 пункта 15 Положения и с учетом статьи 23 Закона при нарушении условий пользования недрами право пользования участками недр может быть досрочно прекращено органами, предоставившими лицензию, в том числе, при нарушении пользователем недр существенных условий, определенных в лицензии.

Процедура досрочного прекращения права пользования недрами установлена в статье 21 Закона о недрах, а также пункте 15.4 Положения.

Согласно абзаца 4 статьи 21 Закона о недрах в случаях, предусмотренных пунктами 2, 3, 5 и 8 части второй статьи 20 настоящего Закона, решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения.

В соответствии с пунктом 15.4 Положения в случаях, предусмотренных в подпунктах 15.2(2), 15.2(3) и 15.2(5) настоящего пункта, решение о прекращении права на пользование недрами может быть принято по истечении 3 месяцев со дня письменного уведомления пользователя недр о допущенных нарушениях и непринятия с его стороны мер по их устранению.

Согласно  подпункта 5 пункта 15.2 Положения о лицензировании пользования недрами право на пользование недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено Геолкомом России или его территориальным подразделением непосредственно или по представлению органов государственного геологического, экологического контроля, государственного горного надзора в следующих случаях: если пользователь не приступил к пользованию недрами в соответствии со сроками и требованиями, установленными в лицензии.

Приказом Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области от 29.06.2017 N 307 утвержден административный регламента исполнения государственной функции департаментом природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области "Осуществление регионального государственного экологического надзора при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на территории Костромской области, за исключением деятельности с использованием объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору (далее- Административный регламент).

Согласно  абзаца 2 пункта 16 Административного регламента к отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора в части организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ).

Согласно пункта 4 Административного регламента предметом государственного экологического надзора является выполнение условий лицензий на пользование участками недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, а также участками недр местного значения.

В соответствии  с пунктом 16 Административного регламента исполнение государственной функции включает в себя следующие административные процедуры:  

1) организация и проведение мероприятий, направленных на профилактику нарушений обязательных требований и мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями;

3) подготовка к проведению плановой проверки;

5) подготовка к проведению внеплановой проверки;

6) проведение проверки и оформление ее результатов;

7) принятие мер в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверки.

Проведение проверки и оформление ее результатов   регламентированы пунктом 58 Административного регламента.

Таким образом, из анализа приведенных положений следует, что обязательным условием для принятия решения о прекращении права пользования недрами является проведение проверка (установление) органом, выдавшим лицензию, факта устранения или неустранения нарушений, указанных в письменном уведомлении, в трехмесячный срок.

При наличии соответствующих полномочий, Департамент не проводил проверку факта устранения Обществом выявленных нарушений, таким образом, нарушена процедура досрочного прекращения права пользования недрами, установленная в статье 21 Закона о недрах.

Согласно пункту 5.7. Лицензионного соглашения к лицензии  на право пользования недрами КОС 80129 ТЭ существенными условиями лицензии являются все положения, установленные настоящим лицензионным соглашением.

Из материалов дела следует, что Обществом с момента получения  лицензии  был осуществлен следующий перечень мероприятий и действий:  

1) 14.10.2013г. заключен договор № 30 со специализированной организацией ООО «Информ-Медиа» на выполнение маркшейдерской съемки и подготовку рабочего проекта стоимостью 1550000 руб. (Договор № 30 от 14.10.13г. и акт приема-передачи выполненных работ от 17.11.13г.);

2) 04.06.2014 г. подготовленный рабочий проект представлен для согласования в департамент природных ресурсов Костромской области (письмо № 147 от 04.06.14);

3) 17.06.2014 г. Приказом № 313 от 17.07.2014г. рабочий проект согласован в установленном порядке.

4) 15.10.14г. срок начала работ продлен до 01.08.15г (Заявление № 271 от 19.09.14г.; изменения и дополнения в условия лицензионного соглашения от 15.10.204г.).

7) 04.12.2014г. согласованный рабочий проект направлен в Центральное управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору для подготовки и выдачи горноотводного акта (письмо № 347 от 04.12.2014г.).

8) 18.12.2014 года выдан горноотводный акт, удостоверяющий границы горного отвода, сроком действия до 01.09.2030г. (Горноотводный акт к лицензии на пользование недрами).

9) 27.08.15г. срок начала работ продлен до 01.08.16г.  (Заявление № 139/2 от 06.07.2015 г., изменения  и дополнения условия лицензионного соглашения от 27.08.2015 г. 

10) 06.07.2015 изменения и дополнения в условия лицензионного соглашения от 27.08.15г.).

11) 14.09.15г. Подготовили пакет документов на согласование деятельности Верхневолжским территориальным управлением Федерального агентства по рыболовству.

12) 17.09.15 получено заключение о согласовании осуществления деятельности, оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания (Заключение Росрыболовства о согласовании осуществления деятельности от 17.09.15г. №08-02/1-32К12703).

13) 23.11.15г. в связи с переоформлением лицензии общество приступило к корректировке Проекта горного отвода тома 2 Рабочего проекта (договор 27/15 от 23.11.15г. со специализированной организацией ООО «ПромЭкспертиза» и акт сдачи выполненных работ).

14) 25.11.15г. подано заявление о переоформлении нового горноотводного акта в департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области. (Заявление № 3434 от 25.11.15г.)

15) 25.11.15г. подано заявление в Верхнее-Волжское бассейновое водное управление о предоставлении сведений из государственного водного реестра (Заявление о предоставлении сведений от 25.11.15г., расписка о получении документов, сведения из государственного водного реестра)

16) 23.12.15г. получен новый горноотводный акт (Горноотводный акт к лицензии на право пользования недрами от 23.12.15г.)

17) 25.12.15г. подана заявка в Верхневолжское территориальное управление Федерального агентства по рыболовству о согласовании осуществления работ на  месторождении (Заявка № 308 от 25.12.15г.).

18) 26.01.16 г. на навигацию 2016 г. Обществу было отказано в согласовании со стороны Верхнёволжского территориального управления Федерального агентства по рыболовству по причине необходимости представить дополнительные документы (Разъяснения по заявке от 26.01.16г. № 08-02/4-02к(р)/196).

19) 29.08.16г. срок начала работ продлен до 01.08.17 г. (Заявление № 202 от 01.08.2016, изменения и дополнения в условия лицензионного соглашения от 29.08.16г.).

20) 25.07.2017г. проведена оценка воздействия на водные биологические ресурсы и среду их обитания (Отчет ООО «ПромЭкспертиза», утвержден 25.07.17г.).

21) 31.07.2017г. подано заявление о предоставлении в пользование водного объекта.

22) 23.08.2017 г. получено решение о предоставлении водного объекта в пользование (решение от 23.08.2017г. № 47 «О предоставлении водного объекта в пользование»).

23) В августе 2017г. получено согласование с Московско-Окским территориальным управлением Федерального агентства по рыболовству на навигацию 2017г. (Заключение о согласовании № 01-19/5430).

24) 23.04.2018г. письмом № 63 обратились в ФБУ «Администрация Волжского бассейна внутренних водных путей» с просьбой заключить договор на проведение русловой съемки, однако получили ответ № 924 от 23.05.19г., что это возможно только в навигацию 2019 года (Письмо № 63 от 23.04.18г., ответ № 924 от 23.05.19 г).

Таким образом, в период действия лицензионного соглашения Обществом предпринимались действия направленные на его исполнение.

Как указывает Общество, в связи с тем, что с 01 апреля 2018 года Приказом Минтранса России № 55 от  09.02.2018 г. введен  в действие Порядок согласования  добычи общераспространенных полезных ископаемых на внутренних водных путях РФ, прежде чем  приступить к добыче Общество должно было согласовать с администрацией бассейна внутренних водных путей добычу общераспространенных полезных ископаемых.

Данное решение о согласовании является одним из условий согласования Центральным управлением Ростехнадзора ежегодного Плана развития горных работ. Начало и ведение добычных работ без Плана развития горных работ также является нарушением действующего законодательства (п.1 ст.9 КВВТ РФ, Приказ Минтранса России № 55 от 09.02.2018г.) и лицензионного соглашения (параграф «д» подпункт 5.1. и пункт 5).

Общество, приступило к подготовке документов, необходимых для получения Решения о согласовании добычи строительных песков (общераспространенных полезных ископаемых) месторождения Кордон (Зимовальная яма) на внутренних водных путях в Администрации Волжского бассейна внутренних водных путей.

В частности, для подготовки плана русловой съемки части внутреннего водного пути (необходимый для согласования документ в соответствии с пп «д» п.4 Порядка согласования) Общество обратилось в ФБУ «Администрация Волжского бассейна внутренних водных путей» с просьбой заключить договор на проведение русловой съемки, однако получило ответ, что это возможно только в навигацию 2019 года.

Таким образом, Общество приняло все зависящие от него меры для исполнения существенных условий лицензионного соглашения.

Суд признает состоятельными и доводы  Общества о том, что оно не имело возможности полностью использовать 3-х месячный срок, установленный в уведомлении от 22.08.2018 г. № 4571 (начать добычу полезных ископаемых), предоставленный недропользователям законодательством для устранения нарушений, ввиду сезонного характера работы.

Уведомление получено Обществом по электронной почте 23 августа 2018 года, соответственно, 3-х месячный период начал исчисляться с 24.08.2018 г. и закончился 24.11.2018 г.

Как указывает Общество, Участок недр находится в русле реки Волга, добыча полезных ископаемых на нем носит сезонный характер: в период с ноября по апрель включительно не производится ввиду погодных условий и наличия льда на реке. На судах, с помощью которых производится добыча (Земснаряд ПЗС-25, две несамоходные баржи и буксир-толкач), с первой половины ноября производятся подготовительные работы для вывода судов из эксплуатации, приведения их в пожаробезопасное состояние для постановки на зимний отстой, а также проведения дефектации механизмов.

В связи с этим ноябрь исключается из периода, в течение которого Общество могло производить добычу полезных ископаемых и, тем самым, устранить вмененное нарушение.

Департаментом не представлено доказательств и не приведено убедительных доводов,  которые опровергали бы данные обстоятельства. 

Суд признает состоятельным довод Общества о том что при рассмотрении вопроса о досрочном прекращении права пользования недрами подлежит выяснению не только факт нарушения, но и причины его возникновения, а также наличие возможности устранения этого нарушения.

Департамент направил уведомление Обществу в срок, заведомо не обеспечивающий установленную законом гарантию недропользователю на устранение нарушений в 3-х месячный срок.

Это свидетельствует о том, что оспариваемый приказ принят Департаментом по формальным основаниям, без учета фактических обстоятельств и специфики месторождения.

Конституционный суд отметил, что в случае несогласия пользователя недр с решением о прекращении права пользования недрами он может обжаловать его в судебном порядке. Это предполагает право заявителя ссылаться в обоснование своих доводов на фактические обстоятельства, которые объективно препятствовали ему надлежащим образом исполнить обязательства в сфере недропользования (Определение Конституционного Суда РФ от 21.12.2011 N 1862-0-0 "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества "Ксеньевский прииск" на нарушение конституционных прав и свобод положениями статей 20, 21 Закона Российской Федерации "О недрах", статей 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации").

Департамент при принятии решения о прекращении права пользования недрами не исследовал всех фактических обстоятельств, необходимых и достаточных для принятия такого рода меры государственного принуждения. Обществом совершаются необходимые действия в целях обеспечения выполнения условий лицензионного соглашения.

Суд признает также состоятельным довод Общества о том, что  аннулирование лицензии не соответствует характеру и степени допущенных нарушений и как форма юридической ответственности не отвечает требованиям справедливости, пропорциональности и соразмерности.

Конституционный Суд РФ разъяснил, что решение уполномоченного органа о досрочном прекращении (приостановлении, ограничении) пользования недрами следует расценивать как специальную меру государственного принуждения, которая должна отвечать требованиям справедливости, быть адекватной, пропорциональной, соразмерной и необходимой для защиты не только публичных интересов государства, связанных с его экономической и экологической безопасностью, но и частных интересов физических и юридических лиц как  субъектов правоотношений  в сфере недропользования (Определение Конституционного Суда РФ от 9 марта 2017 г. N 565-0).

Согласно правовой позиции, выраженной в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12 мая 2009 года № 15211/08, такая мера как аннулирование лицензии по своей природе является мерой юридической ответственности.

Таким образом, прекращение права пользования недрами должно соответствовать требованиям справедливости, пропорциональности и соразмерности характеру и степени допущенных нарушений.

Положения статей 20 и 21 Закона о недрах не устанавливают безусловную обязанность органов, предоставивших лицензию, при наличии приведенных в них оснований принять решение о прекращении лицензии. Досрочное прекращение права пользования недрами должно применяться, как крайняя мера государственного принуждения в том случае, когда иные меры не возымели действия.

При указанных обстоятельствах суд приходит к выводу о незаконности оспариваемого приказа. Оспариваемым приказом о прекращении права пользования недрами нарушаются права и законные интересы Общества, как пользователя недр, в рамках осуществления предпринимательской деятельности.

Оценивая доводы Общества о том, что оно 14 декабря 2018 года Общество уже было привлечено к административной ответственности в виде штрафа в размере 300000 руб. по части 2 статьи 7.3 КоАП РФ по факту отсутствия добычи строительных песков на участке недр и оно повторно привлечено к ответственности за одно и тоже правонарушение, суд исходит из следующего.

Административная ответственность и досрочное прекращение права пользования недрами являются самостоятельными институтами, которые в данном  случае появились из одного факта (неисполнение обществом условий лицензионного соглашения), но имеют различные цели, процесс их применения и итоги, применение одного из них не подменяет собой применение другого правового института, необходимость их применения в совокупности вытекает из их правовой природы. В представленном случае Общество не привлекалось к ответственности за совершение правонарушения.  Оспариваемый приказ  по своей юридической природе является ненормативным актом уполномоченного органа, направленным на прекращение права Общества  на пользование недрами. 

В соответствии с частью 2  статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса РФ расходы по уплате государственной пошлины суд относит на Департамент.

Исходя из изложенного, руководствуясь ст.ст. 110, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ, суд 

РЕШИЛ:

Требование ООО «Торговый дом «Ярославский речной порт» - удовлетворить.

Признать недействительным приказ Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области далее от 26.12.2018 № 738 «О досрочном прекращении права пользования недрами».

Взыскать с Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды 

<

...>, в пользу ООО «Торговый дом «Ярославский речной порт», 

<

...>, расходы по уплате государственной пошлины в размере 3000 рублей.

Исполнительный лист на взыскание судебных расходов выдать после вступления решения суда в законную силу. 

Решение арбитражного суда вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции в течение месячного срока со дня его принятия или в арбитражный суд кассационной инстанции через арбитражный суд Костромской области в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения в законную силу.

Судья Д.А. Мосунов