АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО  ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А63-17393/2022

г. Краснодар

24 апреля 2024 года

Резолютивная часть постановления объявлена 24 апреля 2024 года

Постановление в полном объеме изготовлено 24 апреля 2024 года

 

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Епифанова В.Е., судей Анциферова В.А. и Сидоровой И.В., при ведении протокола судебного заседания помощником председательствующего Коняшиным Д.А. и участии в судебном заседании, проводимом с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Ставропольского края (судья Васильева С.С.), от заявителя – управления Ставропольского края по сохранению и государственной охране объектов культурного наследия (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) – ФИО1 (доверенность 27.02.2024), в отсутствие органа, осуществляющего публичные полномочия – публично-правовой компании «Роскадастр» в лице филиала по Ставропольскому краю (ИНН 

<

***> , ОГРН 

<

***>) и третьего лица – министерства культуры Российской Федерации, извещенных о времени и месте судебного заседания путем размещения информации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу публично-правовой компании «Роскадастр» в лице филиала по Ставропольскому краю на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 04.09.2023 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.11.2023 по делу № А63-17393/2022, установил следующее.

Управление Ставропольского края по сохранению и государственной охране объектов культурного наследия (далее – управление, заявитель) обратилось в арбитражный суд к публично-правовой компании «Роскадастр» (далее – публичная компания, уполномоченный орган) в лице филиала по Ставропольскому краю со следующими требованиями:

– признать незаконным уведомление публичной компании в лице филиала по Ставропольскому краю от 02.08.2022 № ИСХ/014633;

– обязать публичную компанию в лице филиала по Ставропольскому краю внести в Единый государственный реестр объектов недвижимости (далее – ЕГРН) сведения о границах территории выявленных объектов археологического наследия (32 курганных могильников и поселения в координатах характерных точек согласно приказам управления). Требования управлением уточнялись в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс); с учетом замены судом первой инстанции уполномоченного органа в связи с состоявшейся реорганизацией.

Заявление основано на положениях главы 24 Кодекса, нормах Земельного кодекса Российской Федерации (далее – Земельный кодекс), Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее – Закон № 218-ФЗ) и Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках  истории  и  культуры)  народов  Российской  Федерации» (далее – Закон № 73-ФЗ). Требования мотивированы незаконностью оспариваемых решений, которыми филиал публичной компании отказал во внесении в ЕГРН сведений о границах территорий выявленных объектов археологического наследия федерального значения.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство культуры Российской Федерации (далее – министерство).

Решением от 04.09.2023, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 28.11.2023, принят отказ управления от требований в отношении объекта культурного наследия федерального значения Городище «Маджары» (приложение 1 к приказу управления от 01.07.2021 № 546). Производство по делу в указанной части требований прекращено. В остальной части заявление удовлетворено.

Суды установили, что приказами управления от 21.12.2017 № 290, от 12.04.2018 № 123, от 15.05.2018 № 150, от 15.05.2018 № 151, от 15.05.2018 № 152, от 28.12.2018 № 394, от 28.12.2018 № 395, от 18.01.2019 № 9, от 18.01.2019 № 9/1, от 30.01.2019 № 29, от 05.03.2019 № 66, от 05.03.2019 № 67, от 14.03.2019 № 82, от 14.03.2019 № 82, от 20.04.2021 № 328, от 20.04.2021 № 329, от 20.04.2021 № 330, от 22.06.2021 № 517, от 22.06.2021 № 518, от 22.06.2021 № 519, от 01.07.2021 № 546, от 19.07.2021 № 672, от 19.07.2021 № 673, от 19.07.2021 № 674, от 16.09.2021 № 909, от 06.12.2021 № 1336, от 06.12.2021 № 1337, от 06.12.2021 № 1338, от 06.12.2021 № 1339, от 06.12.2021 № 1340, от 23.12.2021 № 1441, от 23.12.2021 № 1442, от 23.12.2021 № 1443, от 23.12.2021 № 1444 выявленные объекты археологического наследия включены в перечень выявленных объектов культурного наследия. Утверждены границы территории, режим использования земельных участков в границах территории перечень выявленных объектов культурного наследия; также внесены изменения в границы территорий выявленных объектов археологического наследия. Управление направило в филиал публичной компании XML-схемы для внесения сведений в ЕГРН о границах территории выявленных объектов археологического наследия и объектов археологического наследия федерального значения (письмо от 18.07.2022 № 06-11/06-10/5180). Письмом от 02.08.2022 № ИСХ/014633 филиал публичной компании отказал во внесении в ЕГРН сведений о границах территории выявленных объектов археологического наследия федерального значения. Ссылаясь на незаконность решения филиала публичной компании, нарушающего права (интересы) управления, последнее спорило его в судебном порядке по правилам главы 24 Кодекса. При разрешении спора суды руководствовались положениями статей 94, 99 Земельного кодекса, статей 3, 3.1, 15, 16, 16.1, 20.2, 47.1, 47.3 Закона № 73-ФЗ и нормами Закона № 218-ФЗ. Управление в пределах своих полномочий приняло приказы, в соответствии с которыми выявленные объекты археологического наследия (курганные могильники) включены в перечень выявленных объектов культурного наследия. Утверждены границы территории, режим использования земельных участков в границах территории перечень выявленных объектов культурного наследия, а также внесены изменения в границы территорий выявленных объектов археологического наследия. Суды признали, что оспариваемые заявителем решения, которыми уполномоченный орган отказал во внесении в ЕГРН сведений о границах выявленных объектов археологического наследия являются незаконными, поскольку территории выявленных объектов культурного наследия подлежат внесению в ЕГРН в порядке, установленном для внесения в ЕГРН сведений о территориях объектов культурного наследия. Суды отметили, что обязательность внесения сведений о границах выявленных объектов культурного наследия в ЕГРН обусловлена необходимостью сохранения таких объектов, предотвращения их порчи, утраты и уничтожения. Отсутствие указанных сведений в ЕГРН препятствует обеспечению проведения мероприятий, направленных на сохранение выявленных объектов культурного наследия, что может привести к ухудшению их состояния, а также утрате. При выявлении объектов культурного наследия в целях их сохранения как потенциальных объектов культурного наследия, которые могут быть в дальнейшем признаны таковыми и включены в единый государственный реестр объектов культурного наследия, в ЕГРН должны быть внесены границы выявлении объектов культурного наследия. Оспариваемое решение не только противоречат закону, но и нарушает права (интересы) управления, которое обязано направить в уполномоченный орган документы (содержащиеся в них сведения), необходимые для внесения сведений в ЕГРН, после принятия решений (актов) об отнесении объекта недвижимости к выявленным объектам культурного наследия, подлежащим государственной охране до принятия решения о включении в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. Апелляционный суд, соглашаясь с выводами суда первой инстанции, исходил из того, что нормами действующего законодательства в целях постановки на кадастровый учет границ выявленных объектов культурного наследия и объектов, включенных в реестр объектов культурного наследия, не разграничиваются. Ссылка публичной компании на письмо Росреестра от 07.07.2022 № 13-5664-АБ/22 «О рассмотрении обращений» не может быть принята во внимание, поскольку указанный документ не может рассматриваться в качестве официального разъяснения законодательства Российской Федерации.

Публичная компания в лице филиала по Ставропольскому краю обжаловала решение и апелляционное постановление в кассационном порядке. Податель жалобы просит указанные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований управления. Жалоба мотивировано следующим. Положениями Законов № 73-Ф3 и № 218-ФЗ не только разграничиваются понятия и порядок ведения реестра объектов культурного наследия и перечня выявленных объектов культурного наследия, разделяются требования к утверждению границ территорий объектов, включенных в реестр объектов культурного наследия и границ территорий выявленного объекта культурного наследия, но также императивно определяется порядок действий уполномоченного органа по внесению сведений в ЕГРН и состав вносимых сведений. Законодательством Российской Федерации, регулирующим отношения, возникающие в области сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, определено, что границы территории объектов культурного наследия устанавливаются в отношении объектов культурного наследия, включенных в реестр и являющихся таковыми, а не выявленными. Графическое описание местоположения границ территории объекта культурного наследия подготавливается только в отношении объекта культурного наследия, включенного в Единый государственный реестр объектов культурного наследия. Государственный контроль за сохранностью выявленных объектов культурного наследия осуществляется органами государственной и муниципальной власти. Выявленный объект культурного наследия подлежит государственной охране до принятия решения о включении в реестр либо об отказе во включении в реестр. Отсутствие в ЕГРН сведений о границах территории объекта культурного наследия, ограничениях использования объекта недвижимого имущества, находящегося в границах территории объекта культурного наследия, не является основанием для несоблюдения требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия. В целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Позиция судов первой и апелляционной инстанций о необходимости внесения в ЕГРН сведений о границах территории выявленных объектов культурного наследия, с целью сохранения таких объектов, противоречит нормам Закона № 73-ФЗ, согласно которому в целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия устанавливаются охранные зоны объектов культурного наследия. В приказе Министерства культуры Российской Федерации от 01.09.2015 № 2328 «Об утверждении перечня отдельных сведений об объектах археологического наследия, которые не подлежат опубликованию» не указано, что именно нормативные правовые акты, содержащие сведения, указанные в названном приказе, не подлежат опубликованию. В приказе указан перечень отдельных сведений, к которым, в том числе, относятся описание границ территории объекта археологического наследия с приложением текстового описания местоположения этих границ, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра объектов недвижимости, не подлежащих официальному опубликованию. Таким образом, официальному опубликованию не подлежат сведения, указанные в приказе № 2328. Границы территории объекта археологического наследия определяются на основании археологических полевых работ. Они могут не совпадать с границами существующих земельных участков, в том числе в отношении которых не проведен государственный кадастровый учет. Объекты археологического наследия не являются объектами недвижимости, в отношении которых осуществляется государственный кадастровый учет и государственная регистрация прав. Правовая позиция публичной компании подтверждается письмом Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии от 07.07.2022 № 13-5664-АБ/22.

Управление и министерство в отзывах указали на несостоятельность доводов жалобы, законность и обоснованность принятых по делу судебных актов. По мнению заявителя, уполномоченный орган ошибочно полагает, что управление обязано направить для внесения сведений в ЕГРН в реестр недвижимости сведения об объекте культурного наследия как об объекте недвижимости (объекте капитального строительства). Действующее законодательство не подразделяет обязанность регионального органа охраны направление сведений о границах территорий только в отношении тех объектов культурного наследия (выявленных объектов культурного наследия), которые являются объектами капитального строительства. На основании норм пункта 5 статьи 16.1 Закона № 73-ФЗ выявленные объекты культурного наследия подлежат государственной охране до принятия решения о включении его в реестр (либо об отказе во включении его в реестр). Следовательно, положения статьи 6 названного закона, а также положения Федеральных законов от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» и от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», на которые ссылается податель жалобы, распространяются также и на выявленные объекты культурного наследия. Третье лицо полагает, что при выявлении объектов, которые могут быть в дальнейшем включены в реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), сразу после их выявления должны быть установлены и внесены в ЕГРН границы территорий с особым режимом использования. Это необходимо в целях сохранения (предотвращения порчи, утраты и уничтожения) потенциальных объектов культурного наследия.

На основании статьи 153.1 Кодекса судебное заседание проведено с использованием систем видео-конференц-связи при содействии Арбитражного суда Ставропольского края.

В судебном заседании представитель управления, присутствовавший в арбитражном суде, обеспечивающем организацию видеоконференц-связи, возражал против удовлетворения жалобы по основаниям, приведенным в отзыве. Просил также учесть сложившуюся уже в суде округа практику по делам со схожими фактическими обстоятельствами.

Публичная компания и министерство явку представителей в суд округа, либо в арбитражный суд, осуществляющий сеанс видеоконференц-связи, не обеспечили.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзывов (возражений),  выслушав представителя управления, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не находит оснований для отмены обжалуемых публичной компанией судебных актов.

Как следует из материалов дела и установлено судами, приказами управления от 21.12.2017 № 290, от 12.04.2018 № 123, от 15.05.2018 № 150, от 15.05.2018 № 151, от 15.05.2018 № 152, от 28.12.2018 № 394, от 28.12.2018 № 395, от 18.01.2019 № 9, от 18.01.2019 № 9/1, от 30.01.2019 № 29, от 05.03.2019 № 66, от 05.03.2019 № 67, от 14.03.2019 № 82, от 14.03.2019 № 82, от 20.04.2021 № 328, от 20.04.2021 № 329, от 20.04.2021 № 330, от 22.06.2021 № 517, от 22.06.2021 № 518, от 22.06.2021 № 519, от 01.07.2021 № 546, от 19.07.2021 № 672, от 19.07.2021 № 673, от 19.07.2021 № 674, от 16.09.2021 № 909, от 06.12.2021 № 1336, от 06.12.2021 № 1337, от 06.12.2021 № 1338, от 06.12.2021 № 1339, от 06.12.2021 № 1340, от 23.12.2021 № 1441, от 23.12.2021 № 1442, от 23.12.2021 № 1443, от 23.12.2021 № 1444 выявленные объекты археологического наследия включены в перечень выявленных объектов культурного наследия. Утверждены границы территории, режим использования земельных участков в границах территории перечень выявленных объектов культурного наследия; также внесены изменения в границы территорий выявленных объектов археологического наследия.

Управление направило в филиал публичной компании XML-схемы для внесения сведений в ЕГРН о границах территории выявленных объектов археологического наследия и объектов археологического наследия федерального значения (письмо от 18.07.2022 № 06-11/06-10/5180). Письмом от 02.08.2022 № ИСХ/014633 филиал публичной компании отказал во внесении в ЕГРН сведений о границах территории выявленных объектов археологического наследия федерального значения, указывая на отсутствие оснований, предусмотренных Законами № 74-ФЗ и № 218-ФЗ.

Ссылаясь на незаконность решения филиала публичной компании, нарушающего права (интересы) управления, последнее спорило его в судебном порядке.

В силу части 1 статьи 4 Кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном данным Кодексом.

Споры публично-правового характера, возникающие из административных, налоговых, финансовых и иных публичных правоотношений, в которых стороны находятся в отношениях власти и подчинения рассматриваются арбитражным судом по правилам главы 24 Кодекса. При этом суд проверяет законность акта или действий органа, наделенного властными полномочиями.

Граждане и юридические лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198 Кодекса).

Для удовлетворения такого заявления необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 2 статьи 201 Кодекса).

Согласно части 1 статьи 3.1 Закона № 73-ФЗ территорией объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью и установленная в соответствии с данной статьей.

Границы территории объектов культурного наследия, включенных в реестр, и выявленных объектов культурного наследия устанавливаются органом исполнительной власти, уполномоченным в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия. Границы территории выявленного объекта культурного наследия утверждаются актом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации. (часть 5 статьи 3.1 Закона № 73-ФЗ).

Объект, обладающий признаками объекта культурного наследия, в отношении которого в региональный орган охраны объектов культурного наследия поступило заявление о его включении в реестр, является выявленным объектом культурного наследия со дня принятия региональным органом охраны объектов культурного наследия решения о включении такого объекта в перечень выявленных объектов культурного наследия. Выявленный объект культурного наследия подлежит государственной охране до принятия решения о включении его в реестр либо об отказе во включении его в реестр (часть 5 статьи 16.1 Закона № 73-ФЗ).

Порядок внесения в ЕГРН сведений о границах территории объекта культурного наследия, об ограничениях использования объекта недвижимого имущества, находящегося в границах территории объекта культурного наследия, определен Законом № 218-ФЗ.

Органы охраны объектов культурного наследия направляют в орган регистрации прав документы (содержащиеся в них сведения), необходимые для внесения сведений в ЕГРН, в срок не более чем пять рабочих дней со дня принятия решений (актов) об отнесении объекта недвижимости к выявленным объектам культурного наследия, подлежащим государственной охране до принятия решения о включении его в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или об отказе включить его в данный реестр (пункт 2 части 3 статьи 32 Закона № 218-ФЗ).

Исследовав представленные в материалы дела доказательства, оценив их по правилам статьи 71 Кодекса, проверив доводы и возражения лиц, участвующих в деле, судебные инстанции пришли к выводу об отсутствии предусмотренных законом оснований для отказа во внесении в ЕГРН сведений о границах территории выявленных объектов археологического наследия. Суды установили, что спорные объекты включены в перечень выявленных объектов культурного наследия, что в соответствии с положениями, предусмотренными частью 1 статьи 20.2 Закона № 73-ФЗ, а также пунктом 2 части 3 статьи 32 Закона № 218-ФЗ влечет обязанность управления направить в орган регистрации прав документы (содержащиеся в них сведения), необходимые для внесения сведений в ЕГРН. Отсутствие необходимых сведений в ЕГРН (невнесение их уполномоченным органом в реестр) препятствует проведению мероприятий, направленных на сохранение выявленных объектов культурного наследия, что может привести к ухудшению их состояния либо утрате (статья 47.1 Закона № 73-ФЗ). С учетом приведенных правовых норм и установленных при разрешении спора обстоятельств, судебные инстанции удовлетворили уточненные требования управления.

Кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее (часть 1 статьи 286 Кодекса).

Доводы, приведенные в кассационной жалобе, не свидетельствуют о наличии оснований для отмены (изменения) решения и апелляционного постановления. Ссылаясь на отсутствие установленных действующим законодательством оснований для внесения в ЕГРН сведений о границах территории выявленных объектов культурного наследия, публичная компания не учитывает следующее. В силу особенностей спорных объектов сведения о режиме использования земельных участков в границах территории, а также сведения о границах территории выявленного объекта приведены в решении уполномоченного органа об отнесении объекта к выявленным объектам культурного наследия, подлежащим государственной охране до принятия решения о включении его в единый государственный реестр объектов культурного наследия. Обязанность управления направить данные сведения следует из содержания пункта 2 части 3 статьи 32 Закона № 218-ФЗ. При проверке доводов жалобы судебная коллегия не может не учитывать и уже сложившуюся в округе практику по спорам с аналогичными фактическими обстоятельствами с участием управления, публичной компании и министерства (дела № А63-19542/2022, № А63-15833/2022). Исходя из изложенного, основания для отмены решения и апелляционного постановления отсутствуют. Правильность выводов судебных инстанций по существу спора подателем жалобы не опровергнута, несогласие с ними не может служить основанием, достаточным для отмены или изменения судебных актов. Судебные инстанции полно и всесторонне исследовали и оценили представленные доказательства, правильно применили нормы материального права. Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену судебных актов в любом случае (часть 4 статьи 288 Кодекса), не установлено.

Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа 

 

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 04.09.2023 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.11.2023 по делу № А63-17393/2022 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

 

Председательствующий                                                                                     В.Е. Епифанов

 

Судьи                                                                                                                    В.А. Анциферов

 

                                                                                                                               И.В. Сидорова