Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ул. Чкалова, дом 14, Иркутск, 664025, https://fasvso.arbitr.ru

тел./факс (3952) 210-170, 210-172

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Ф02-853/2025

Дело № А19-8679/2024

24 марта 2025 года

город Иркутск

 

Резолютивная часть постановления объявлена 20 марта 2025 года. 

Постановление в полном объеме изготовлено  24 марта 2025 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

Председательствующего Шелёминой М.М.,

судей: Ананьиной Г.В., Рудых А.И.,

при участии в судебном заседании представителей: Территориального фонда обязательного медицинского страхования Иркутской области ФИО1 (доверенность от 24.10.2024, диплом), областного государственного бюджетного учреждения здравоохранения «Иркутская областная инфекционная клиническая больница» ФИО2 (доверенность от 17.09.2024, диплом), ФИО3 (доверенность от 02.07.2024, диплом),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Территориального фонда обязательного медицинского страхования Иркутской области на решение Арбитражного суда Иркутской области от 17 сентября 2024 года по делу № А19-8679/2024, постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 18 декабря 2024 года по тому же делу,

установил:

областное государственное бюджетное учреждение здравоохранения «Иркутская областная инфекционная клиническая больница» (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, г. Иркутск; далее – ОГБУЗ «Иркутская ОИКБ», Учреждение, Больница) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконными акта проверки Территориального фонда обязательного медицинского страхования Иркутской области (далее – ТФОМС Иркутской области, Фонд) от 05.02.2024 № 79 в части обязания ОГБУЗ «Иркутская ОИКБ» вернуть в бюджет Фонда средства обязательного медицинского страхования в сумме 4 020 866 рублей 79 копеек, а также уплаты штрафа в размере 497 898 рублей 35 копеек; требования от 19.02.2024 № 02-164/24-(10) в части обязания ОГБУЗ «Иркутская ОИКБ» вернуть 4 020 866 рублей 79 копеек как нецелевое использование средств обязательного медицинского страхования и уплатить штраф в размере 497 898 рублей 35 копеек; сообщения о результатах рассмотрения возражений на акт плановой комплексной проверки.

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 17 сентября 2024 года (с учетом определения об исправлении арифметических ошибок от 23 сентября 2024 года), оставленным без изменения постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 18 декабря 2024 года, заявленные требования удовлетворены частично. Признаны незаконными вынесенные Фондом: акт проверки от 05.02.2024 № 79 в части обязания Больницы вернуть в бюджет Фонда средства обязательного медицинского страхования в сумме 4 005 866 рублей 79 копеек, а также уплаты штрафа в размере 486 952 рубля 61 копейка; требование от 19.02.2024 № 02-164/24-(10) в части обязания Больницы вернуть 4 005 866 рублей 79 копеек, как нецелевое использование средств обязательного медицинского страхования и уплатить штраф в размере 486 952 рубля 61 копейка; сообщение о результатах рассмотрения возражений на акт плановой комплексной проверки в части возврата использованных не по целевому назначению средств обязательного медицинского страхования в сумме 4 005 866 рублей 79 копеек и уплаты штрафа в размере 486 952 рубля 61 копейка. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

ТФОМС Иркутской области обратился в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить принятые по делу судебные акты по мотивам неправильного применения судами Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (далее – Закон № 326-ФЗ), Положений о контроле за деятельностью страховых медицинских организаций и медицинских организаций в сфере обязательного медицинского страхования территориальными фондами обязательного медицинского страхования, утвержденных приказом ФФОМС от 16.04.2012 № 73 (далее – Положения № 73),  Порядка осуществления территориальными фондами обязательного медицинского страхования контроля за деятельностью страховых медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, а также контроля за использованием средств обязательного медицинского страхования указанными страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями, утвержденного приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 26.03.2021 № 255н (далее – Порядок № 255н), нарушения норм процессуального права, несоответствия выводов судов фактическим обстоятельствам дела, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований.

По мнению заявителя кассационной жалобы, судами не учтено, что при проведении поверки Фонд руководствовался Порядком № 255н, которым предусмотрена возможность отражения информации по вопросам и периодам деятельности медицинской организации, не включенным в проверяемый период и программу проверки; программой плановой комплексной проверки предусмотрена проверка исполнения мероприятий по устранению нарушений и недостатков, выявленных предыдущими проверками, в том числе сроков возврата (возмещения) медицинской организацией средств, использованных не по целевому назначению, в бюджет ОМС; в акте предыдущей проверки от 17.01.2022 было указано на принятие соответствующих мер в последующие периоды при получении Фондом разъяснений на запрос по данному вопросу, следовательно, в акте проверки от 05.02.2024 Фондом правомерно отражены соответствующие нарушения и приняты соответствующие меры; нормы Закона № 326-ФЗ не предусматривают возможность учета смягчающих обстоятельств при назначении штрафа за нецелевое использование средств; устанавливая размера штрафа 10%, федеральный законодатель учел социальную направленность деятельности медицинских организаций и нормативно закрепил именно указанный размер санкции.

В отзыве на кассационную жалобу ОГБУЗ «Иркутская ОИКБ» считает ее доводы несостоятельными, судебные акты – законными и обоснованными.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного заседания извещены по правилам статей 123, 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (определение выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направлено лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в  информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и информационной системе «Картотека арбитражных дел» – kad.arbitr.ru).

Представители ТФОМС Иркутской области и ОГБУЗ «Иркутская ОИКБ» в судебном заседании подтвердили доводы, изложенные, соответственно, в кассационной жалобе и отзыве на нее.

Проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения судами норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях на нее, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, на основании приказов от 22.12.2023 № 101, от 25.01.2024 № 6 Фондом в период с 28.12.2023 по 05.02.2024 проведена плановая комплексная проверка использования средств обязательного медицинского страхования (ОМС) ОГБУЗ «Иркутская ОИКБ» за период деятельности с 01.10.2021 до 01.10.2023.

В ходе проверки установлено, что в 2022 году по приказу главного врача от 28.10.2022 № 768-к старшей медицинской сестре Б.Ю.Н. выплачена материальная помощь в сумме 15 000 рублей в связи с необходимостью приобретения лекарственных средств, не предусмотренная Положением об оплате труда ОГБУЗ «Иркутская ОИКБ», что является нецелевым использованием средств ОМС.

Результаты проверки отражены в акте проверки от 05.02.2024 № 79.

Кроме того, в заключительной части акта проверки в разделе «По результатам проверки выявлены следующие нарушения и недостатки» также указано, что согласно результатам предыдущей проверки, акту плановой комплексной проверки ТФОМС Иркутской области Учреждения от 17.01.2022 № 1 было установлено использование средств ОМС (заимствование) в 2021 году в сумме 5 070 440 рублей 91 копейка на целевые выплаты медицинским работникам, занятым в отделениях для лечения новой коронавирусной инфекции COVID-19 в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 08.07.2020 № 998. Источником финансового обеспечения целевых выплат в 2021 году, установленных Постановлением № 998, являются средства федерального бюджета, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации. К моменту настоящей проверки не представлены бухгалтерские документы, подтверждающие возврат заимствованных средств в бюджет ТФОМС.

Таким образом, в нарушение  пункта 13 главы 6 раздела 3 Тарифного соглашения от 30.12.2020 средства ОМС в размере 5 070 440 рублей 91 копейка, направленные на выплату по Постановлению № 998, финансирование которых осуществляется за счет средств бюджета Российской Федерации, признаются использованными не по целевому назначению и подлежат возврату в бюджет ТФОМС Иркутской области (пункт 1).

В заключительной части акта содержится требование о возврате в бюджет ТФОМС Иркутской области средств ОМС в сумме 5 085 440 рублей 91 копейка, использованных не по целевому назначению: за период 2021 год – 5 070 440 рублей 91 копейка, за период 2022 года – 15 000 рублей; уплате штрафа в сумме 508 544 рубля 09 копеек (пункты 2,3).

Учреждению направлено требование об устранении нарушений по результатам проверки от 19.02.2024 № 02-164/24-(10), в котором Фонд потребовал от ОГБУЗ «Иркутская ОИКБ» в срок до 01.03.2024 вернуть в бюджет Фонда использованные не по целевому назначению средства обязательного медицинского страхования в сумме 5 085 440 рублей, в том числе: 5 070 440 рублей 91 рублей за период с 01.01.2021 до 0.01.2022; 15 000 рублей – за период с 01.01.2022 до 01.01.2023, уплатить 508 544,09 рублей штрафа в размере 10 % от суммы нецелевого использования средств ОМС.

Учреждение направило возражения на акт проверки. Сообщением от 19.02.2024 № 02-163/24-(10) Фонд признал возражения необоснованными.

ОГБУЗ «Иркутская ОИКБ» обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с указанным заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций, удовлетворяя частично заявленные требования, исходили из того, что оспариваемые ненормативные правовые акты не соответствуют требованиям действующего законодательства и нарушают права и законные интересы заявителя ввиду недоказанности нецелевого использования средств ОМС в проверяемом периоде, а также посчитали возможным снизить размер назначенного штрафа в неоспариваемой Учреждением части.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает обжалуемые судебные акты не подлежащими отмене, а кассационную жалобу – удовлетворению в силу следующего.

В соответствии со статьей 147 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Под нецелевым использованием бюджетных средств понимается направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств (часть 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса).

В силу части 6 статьи 14 Закона № 326-ФЗ средства, предназначенные для оплаты медицинской помощи и поступающие в медицинскую организацию, являются средствами целевого финансирования.

Медицинские организации обязаны использовать средства ОМС, полученные за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с программами ОМС (пункт 5 части 2 статьи 20 Закона № 326-ФЗ).

За использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств и пени. Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования (часть 9 статьи 39 Закона № 326-ФЗ).

В соответствии с пунктом 12 части 7 статьи 34 Закона № 326-ФЗ территориальный фонд осуществляет контроль за использованием средств ОМС страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями, в том числе проводит проверки и ревизии.

Порядок осуществления территориальными фондами ОМС контроля за использованием средств ОМС медицинскими организациями, в том числе оформление результатов проверки, определяет Порядок № 255н.

В соответствии с пунктом 31 названного Порядка комплексная проверка проводится в целях рассмотрения комплекса вопросов, связанных с соблюдением законодательства Российской Федерации об обязательном медицинском страховании и с использованием средств обязательного медицинского страхования за определенный период деятельности медицинской организации.

Периодичность проведения плановых проверок устанавливается с учетом возможности полного охвата вопросов и периодов деятельности медицинских организаций, но не реже чем 1 (один) раз в два года. Периодичность проведения плановых комплексных проверок устанавливается не чаще чем 1 (один) раз в год (пункт 32 Порядка № 255н).

Пунктом 42 Порядка № 255н предусмотрено, что по результатам проверки составляется акт проверки, включающий: заголовочную часть, содержательную часть и заключительную часть.

Согласно пункту 42.2 Порядка № 255н в содержательной части отражается, в том числе следующая информация: описание проверенных вопросов использования средств обязательного медицинского страхования в соответствии с программой проверки (при необходимости, исходя из конкретных обстоятельств проведения проверки, в акте проверки может быть отражена информация по вопросам и периодам деятельности медицинской организации, не включенным в проверяемый период и программу проверки).

Результаты проверки излагаются в акте проверки на основании проверенных данных и фактов, подтвержденных документами, результатами проведенных проверок и процедур фактического контроля, других действий, связанных с проведением проверки.

Описание фактов нарушений и недостатков, выявленных в ходе проверки (в том числе фактов нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования), должно содержать обязательную информацию о конкретно нарушенных нормах законодательных, иных нормативных правовых актов Российской Федерации или их отдельных положений с указанием, за какой период допущены нарушения, когда и в чем они выразились, сумм документально подтвержденных нецелевых расходов и расходов, произведенных с нарушением законодательных, иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

В силу пункта 42.3 Порядка № 255н заключительная часть включает обобщенную информацию о результатах проверки, с указанием выявленных нарушений и недостатков и сроков их устранения или сроков представления плана мероприятий по устранению выявленных нарушений и недостатков. При наличии фактов нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования, выявленных в ходе проверки, в заключительную часть акта включается обобщенная информация о направлениях и суммах нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования, с требованием о возврате медицинской организацией средств обязательного медицинского страхования, использованных не по целевому назначению, и уплате штрафа за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств обязательного медицинского страхования, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, в соответствии с частью 9 статьи 39 Федерального закона № 326-ФЗ.

Возврат (возмещение) средств, в том числе использованных не по целевому назначению, и (или) уплата штрафов, пеней осуществляется медицинской организацией на основании полученного акта в порядке, определенном Федеральным законом № 326-ФЗ (пункт 47 Порядка № 255н).

По результатам исследования и оценки в порядке, предусмотренном главой 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, представленных доказательств и доводов сторон суды установили, что в рассматриваемом случае Фондом при проведении в период с 13.12.2021 по 17.01.2022 плановой комплексной проверки использования средств ОМС за период деятельности Учреждения с 01.10.2019 до 01.10.2021 были выявлены признаки нецелевого использования средств ОМС в сумме                 5 070 440 рублей 91 копейка в связи с  выплатами в 2020-2021 г.г. медицинским работникам, занятым в отделениях для лечения COVID19, источником финансирования которых являются исключительно средства федерального и областного бюджетов. В акте проверки от 17.01.2022 № 1 было указано на наличие признаков нецелевого использования средств ОМС, при этом в заключительной части акта Фонд не предпринял никакие меры по данному факту, в частности не потребовал от проверяемого лица в установленный срок вернуть в бюджет Фонда использованные не по целевому назначению средства ОМС в сумме 5 070 440 рублей 91 копейка. Требование о возврате бюджетных средств по результатам проверки деятельности Больницы за период с 01.10.2019 до 01.10.2021 также не выставлялось.

Из указанной суммы заимствованных на вышеуказанные целевые выплаты средств в 2021 году в целом сумма средств ОМС, использованных не по целевому назначению в периоде, охваченном рассматриваемой проверкой (4 квартал 2021 года), составила 1 064 574 рубля 12 копеек и ОГБУЗ «Иркутская ОИКБ» не оспаривается.

Также Учреждение не оспаривает акт проверки и требование в части нецелевого использования в размере 15 000 рублей (выплата в 2022 году материальной помощи).

Таким образом, поскольку нецелевое использование средств ОМС в части суммы 4 005 866 рублей 79 рублей имело место в период с 01.01.2021 по 30.09.2021 и было установлено Фондом только в виде признаков в ходе ранее проведенных мероприятий, по результатам которых какие-либо меры не приняты; к периоду проверки, рассматриваемой по настоящему делу, не относится, то есть Больницей в проверяемый по настоящей проверке период не было допущено нецелевое использование средств ОМС в сумме                       4 005 866,79 рублей,  суды пришли к обоснованному выводу о неправомерном требовании Фонда о возврате Больницей использованных не по целевому назначению за период с 01.01.2021 до 01.10.2021 средств ОМС в сумме 4 005 866 рублей 79 копеек в феврале 2024 года.

Доводы заявителя кассационной жалобы о том, что Порядком № 255н предусмотрена возможность отражения информации по вопросам и периодам деятельности медицинской организации, не включенным в проверяемый период и программу проверки; программой проверки предусмотрена проверка исполнения мероприятий по устранению нарушений и недостатков, выявленных предыдущими проверками, подлежат отклонению, поскольку из анализа положений названного Порядка не следует возможность предъявления требования о возврате средств, использованных не по целевому назначению, выявленных в рамках иной проверки и не отраженных в содержательной части акта настоящей проверки.

Как установили суды, Фонд вправе требовать от ОГБУЗ «Иркутская ОИКБ» принятия мер по устранению допущенного нарушения только в части признанного и неоспариваемого заявителем нецелевого использования средств ОМС в сумме                                  1 079 574,12 рублей.

Ссылки Фонда на то, что нормы Закона № 326-ФЗ не предусматривают возможность учета смягчающих обстоятельств при назначении штрафа за нецелевое использование средств, подлежат отклонению как несостоятельные, в силу следующего.

В соответствии с правовой позицией, изложенной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 24.06.2009 № 11-П, в силу статей 17 (часть 3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации исходящее из принципа справедливости конституционное требование соразмерности установления правовой ответственности предполагает в качестве общего правила ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания.

Юридические санкции должны соответствовать принципу юридического равенства, быть соразмерными конституционно защищаемым целям и ценностям, а также дифференцироваться в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию ответственности.

Исходя из буквального толкования части 9 статьи 39 Закона № 326-ФЗ, с учетом Определений Конституционного Суда Российской Федерации от 27.10.2015 № 2499-О, от 24.10.2013 № 1648-О наложение штрафа за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по ОМС, является санкцией, которая носит карательный, а не восстановительный характер, в связи с чем ее применение предполагает установление не только факта нарушения, но и вины в его совершении.

Установление вины как необходимого элемента состава любого правонарушения является существенным обстоятельством, без выяснения которого невозможно сделать вывод о наличии (отсутствии) оснований для привлечения к публично-правовой ответственности и (или) определения размера санкции по части 9 статьи 39 Закона № 326-ФЗ.

Таким образом, суд вправе снизить размер штрафной санкции, так как любая мера публичной ответственности должна отвечать принципам справедливости, соразмерности, пропорциональности государственного принуждения, характеру совершенного правонарушения. Полномочие суда на снижение штрафных санкций исходя из вышеуказанных принципов, вытекает из конституционных прерогатив правосудия.

Рассмотрев заявление ОГБУЗ «Иркутская ОИКБ» и снижая размер штрафа, суды правомерно в силу своих дискреционных полномочий, на основании конституционных требований справедливости и соразмерности публично-правовой ответственности, исходя из характера совершенного правонарушения, социального значимого вида деятельности учреждения, степени его вины и обстоятельств совершения правонарушения сочли возможным снизить размер штрафа в пять раз до 21 591 рубль 48 копеек                                  (107 957 рублей 41 копейка / 5).

Применение формального подхода к вопросу привлечения получателя средств ОМС к ответственности за совершение нарушения и наложения на него штрафа недопустимо. Любая санкция должна применяться к нарушителю с учетом ряда принципов, в том числе соразмерности и справедливости наказания.

Неправильного применения норм материального права или нарушения норм процессуального права, влекущих отмену судебных актов, в том числе тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, не установлено.

Выводы судов основаны на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств в соответствии с частью 1 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. 

Доводы заявителя кассационной жалобы проверены, однако не свидетельствуют о нарушении судами двух инстанций норм материального и процессуального права при рассмотрении настоящего спора, направлены, по сути, на переоценку фактических обстоятельств, установленных судами при вынесении обжалуемых судебных актов, поэтому не могут быть приняты во внимание судом кассационной инстанции, исходя из предусмотренных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации пределов его компетенции.

При таких условиях Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не находит определённых статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены обжалуемых судебных актов, в связи с чем решение Арбитражного суда Иркутской области и постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда  в силу пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат оставлению без изменения.

Настоящее постановление выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленными квалифицированными электронными подписями судей, в связи с чем направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети «Интернет».

По ходатайству лиц, участвующих в деле, копия постановления на бумажном носителе может быть направлена им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручена им под расписку.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 17 сентября 2024 года по делу № А19-8679/2024, постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 18 декабря 2024 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М.М. Шелёмина

Судьи

Г.В. Ананьина

А.И. Рудых