Арбитражный суд Псковской области

ул. Свердлова, 36, г. Псков, 180000

http://pskov.arbitr.ru

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело № А52-5317/2018

город Псков

17 апреля 2019 года

Резолютивная часть решения оглашена 10 апреля 2019 года

Арбитражный суд Псковской области в составе судьи Буяновой Л.П., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Федоровой Н.М., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Общества с ограниченной ответственностью «Строительная компания «Стройинвест» (место нахождения: 182115, Псковская область, г.Великие Луки, ул.Глинки, д.52А; ОГРН 1026000906018, ИНН 6002007235)

к Администрации города Великие Луки (место нахождения: 182113, 

<

...>; ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>)

к Комитету по охране объектов культурного наследия Псковской области (место нахождения: 180001, 

<

...>; ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>)   

о признании незаконным заключения Комитета от 26.09.2018 №КН/11-1509, 

о признании незаконным отказа Администрации в выдаче разрешения на строительство от 28.09.2018 №1930,

об обязании Администрации выдать разрешение на строительство,

о признании незаконным заключения Комитета от 26.09.2018 №КН/11-1508,

о признании незаконным отказа Администрации в выдаче разрешения на строительство от 28.09.2018 №1929,

об обязании Администрации выдать разрешение на строительство,

при участии в судебном заседании:

 от заявителя: ФИО2 - представитель по доверенности от 18.12.2018 №9, ФИО3 - представитель по доверенности от 12.12.2018 №1, предъявлен паспорт, ФИО4 - представитель по доверенности от 28.12.2018, предъявлен паспорт;

от Администрации города Великие Луки: не явился, извещен;

от Комитета по охране объектов культурного наследия Псковской области: ФИО5 – представитель по доверенности от  23.01.2019 №10, предъявлено служебное удостоверение,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью «Строительная компания «Стройинвест» (далее – заявитель, Общество, ООО «СК «Стройинвест») обратилось в Арбитражный суд Псковской области с заявлением к Администрации города Великие Луки (далее – Администрация) о признании незаконным оформленного письмом от 28.09.2018 №1930 отказа в выдаче разрешения на строительство многоквартирного жилого дома на земельном участке с КН 60:25:0020902:10. Одновременно заявило требование к Государственному комитету Псковской области по охране объектов культурного наследия о признании незаконным оформленного письмом от 26.09.2018 №КН/11-1509 заключения о несоответствии раздела «Архитектурные решения» проектной документации «Группа многоквартирных жилых домов по ул.Р.Люксембург в г.Великие Луки» по объекту капитального строительства, расположенному на земельных участках с КН 60:25:0020902:10 и с КН 60:25:0020902:11, предмету охраны исторического поселения по композиции, силуэту и масштабу сложившейся окружающей застройки квартала. В качестве способа восстановления нарушенного права заявитель просил суд возложить на Администрацию города Великие Луки обязанность выдать разрешение на строительство спорного объекта.

Определением Арбитражного суда Псковской области от 27.11.2018 заявление принято к производству судьей Буяновой Л.П., делу присвоен номер А52-5317/2018.

В судебном заседании 21.01.2019 суд, руководствуясь статьей 124 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), принял заявление представителя ответчика об изменении наименования Государственного комитета Псковской области по охране объектов культурного наследия на Комитет по охране объектов культурного наследия Псковской области (далее – Комитет).

Также заявитель обратился в арбитражный суд к тем же ответчикам с требованиями о признании незаконным оформленного письмом от 28.09.2018 №1929 отказа Администрации в выдаче разрешения на строительство многоквартирного жилого дома на земельном участке с КН 60:25:0020715:11; о признании незаконным оформленного письмом от 26.09.2018 №КН/11-1508 заключения Комитета о несоответствии раздела «Архитектурные решения» проектной документации «Группа многоквартирных жилых домов по ул.Р.Люксембург в г.Великие Луки» по объекту капитального строительства расположенному на земельном участке с КН 60:25:0020715:11, предмету охраны исторического поселения по композиции, силуэту и масштабу сложившейся окружающей застройки квартала; Просил суд обязать Администрацию выдать разрешение на строительство многоквартирного жилого дома на указанном земельной участке.

Заявление 27.12.2018 принято Арбитражным судом Псковской области к производству судьей Самойловой Т.Ю., делу присвоен номер №А52-5777/2018.

Определением суда от 19.03.2019 дела №А52-5317/2018 и №А52-5777/2018 объединены в одно производство для их совместного рассмотрения, объединенному делу присвоен единый номер №А52-5317/2018. 

Представители заявителя в судебном заседании заявленные требования поддержали в полном объеме, просили их удовлетворить.

Администрация, надлежащим образом извещенная о месте, времени и дате рассмотрения дела, в судебное заседание явку своего представителя не обеспечила, письменного отзыва, заявлений, возражений, ходатайств в суд не представила, в связи с чем на основании статьей 123, 156 АПК РФ дело рассмотрено в отсутствии не явившегося представителя ответчика.

Представитель Комитета требование Общества не признал, просил отказать в удовлетворении заявлений.

Изучив представленные лицами, участвующими в деле, письменные позиции, выслушав их доводы, озвученные в судебном заседании, проанализировав имеющиеся документы, суд установил следующие обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора по существу.

ООО «СК «Стройинвест» зарегистрировано в качестве юридического лица 02.10.2000 с присвоением ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>. Основной вид деятельности организации – строительство жилых и нежилых зданий.

Комитетом по управлению муниципальным имуществом города Великие Луки и ООО «СК «Стройинвест» на основании протокола подведения результатов аукциона от 10.12.2015 №031115/10993170/01 заключен договор №1 от 11.01.2016 аренды земельного участка, площадью 1235 кв.м, с КН 60:25:0020902:10, расположенным по адресу: 

<

...>; назначение - среднеэтажная жилая застройка; категория - земли населенных пунктов; срок действия договора – 10 лет.

На основании протокола результатов аукциона от 06.12.2016 №031116/10933170/01-02 между Комитетом по управлению муниципальным имуществом города Великие Луки и ООО «СК «Стройинвест» заключен договор №2727 от 19.12.2016 аренды земельного участка, площадью 1248 кв.м, с КН 60:25:0020902:11, расположенным по адресу: 

<

...>; назначение - среднеэтажная жилая застройка; категория - земли населенных пунктов.

В соответствии со статьей 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), представив правоустанавливающие документы на земельные участки с кадастровыми номерами КН 60:25:0020902:10, КН 60:25:0020902:11, иные необходимые документы, Общество 30.08.2016 обратилось в Администрацию с заявлениями об утверждении градостроительных планов.

Постановлением от 12.09.2016 №2119 Администрация по заявлению ООО «СК «Стройинвест» утвердила градостроительный план земельного участка с КН 60:25:0020902:10, расположенного по адресу: 

<

...>.

 Постановлением от 07.07.2017 №1783 Администрация отменила постановление от 12.09.2016 №2119 и утвердила новый градостроительный план земельного участка с КН 60:25:0020902:10, расположенного по адресу: 

<

...>.

Постановлением 07.07.2017 №1784 Администрация утвердила градостроительный план земельного участка с КН 60:25:0020902:11, расположенного по адресу: 

<

...>.

По заданию ООО «СК «Стройинвест» Обществом с ограниченной ответственностью «Научно-производственное объединение «ПроектКонцепт» была разработана проектная документация, а закрытым акционерным обществом «ПсковТИСИз» выполнены инженерные изыскания по объекту капитального строительства «Группа многоквартирных жилых домов по ул.Р.Люксембург в г.Великие Луки», а именно по строительным адресам: 

<

...>, 18/19 и 16/12.

23.03.2018 Обществом с ограниченной ответственностью «Национальный Экспертный Центр» выдано положительное заключение экспертизы на объект капитального строительства «Группа многоквартирных жилых домов по ул.Р.Люксембург в г.Великие Луки» (том 1 л.д. 62-122).

23.03.2018 ответчик – Комитет по охране объектов культурного наследия Псковской области  письмом №КМ-09-0694 сообщил Обществу, что представленные проектные решения строительства многоквартирного жилого дома на пересечении улиц Сибирцева, д.17 и Розы Люксембург, д.№11/19 возможны к реализации на земельных участках с КН 60:25:0020902:10 и КН 60:25:0020902:11 (том 2 л.д. 19-20).

16.05.2018 Общество обратилось в Администрацию о получении разрешения на строительство многоквартирного жилого дома  на пересечении улиц Сибирцева, д.17 и Розы Люксембург, д.№11/19 на земельных участках КН60:25:0020902:10, КН 60:25:0020902:11 с приложением пакета документов, включая проектную документацию. 

17.05.2018 Администрация, руководствуясь частью 11.1 статьи 51 ГрК РФ, направила в адрес Комитета запрос о выдаче заключения о соответствии или несоответствии раздела проектной документации «Архитектурные решения» по объекту «Группа многоквартирных домов по ул.Р.Люксембург в г.Великие Луки» предмету охраны.

Письмом от 21.05.2018 №1064 Администрация, без получения официального заключения Комитета, отказала Обществу в выдаче разрешения на строительство многоквартирного жилого дома, расположенного на земельных участках с КН 60:25:0020902:10, КН 60:25:0020902:11, на основании непредставления Обществом заключения Комитета о соответствии или несоответствии раздела проектной документации «Архитектурные решения» предмету охраны исторического поселения и требованиям к архитектурным решениям объектов капитального строительства, установленным градостроительным регламентом применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения, предусмотренным пунктом 3 части 12 статьи 48 ГрК РФ; нормативным основанием для отказа указан пункт 13 статьи 51 ГрК РФ. 

28.05.2018, то есть после отказа в выдаче разрешения на строительство, Комитет направил в Администрацию заключение, в котором указал о несоответствии представленного на рассмотрение раздела «Архитектурные решения» по объекту «Группа многоквартирных жилых домов по ул.Р.Люксембург в г.Великие Луки», планируемых к строительству Обществом на земельных участках с КН 60:25:0020902:10 и КН 60:25:0020902:11, предмету охраны исторического поселения по композиции, силуэту и масштабу сложившейся окружающей застройки квартала.

Не согласившись с отказом Администрации в выдаче разрешения на строительство Общество 05.06.2018 обратилось в Арбитражный суд Псковской области с заявлением о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство от 21.05.2018 №1064.

Арбитражным судом Псковской области по делу №А52-2553/2018 13.08.2018 принято решение, которым требование ООО «СК «Стройинвест» удовлетворено, отказ Администрации в выдаче разрешения на строительство многоквартирного жилого дома на земельных участках с местоположением: 

<

...> КН 60:25:0020902:10 и 

<

...> КН 60:25:0020902:11, оформленный письмом от 21.05.2018 №1064, признан незаконным. Администрации предписано повторно в установленном законодательством порядке рассмотреть заявление ООО «СК «Стройинвест» от 16.05.2018 о выдаче разрешения на строительство.

Решение Арбитражного суда Псковской области от 13.08.2018 по делу №А52-2553/2018 не обжаловалось и вступило в законную силу. Во исполнение данного решения суда Администрация, руководствуясь частью 11.1 статьи 51 ГрК РФ, 17.09.2018 направила в адрес Комитета запрос №1887 о выдаче заключения о соответствии или несоответствии раздела «Архитектурные решения» проектной документации «Группа многоквартирных домов по ул.Р.Люксембург в г.Великие Луки» по объекту капитального строительства, расположенном на земельных участках с КН 60:25:0020902:10 местоположением: 

<

...> с КН 60:25:0020902:11, местоположением: 

<

...> (том 2 л.д.95).

В ответ на обращение Администрации Комитет 26.09.2018 выдал заключение №КН/11-1509  (на №6550 от 18.09.2018), в котором указал, что представленный на рассмотрение раздел «Архитектурные решения» проектной документации «Группа многоквартирных жилых домов по ул.Р.Люксембург в г.Великие Луки» по объекту капитального строительства, расположенном на земельных участках с КН 60:25:0020902:10 местоположением: 

<

...> с КН 60:25:0020902:11, местоположением: 

<

...> не соответствует предмету охраны исторического поселения по композиции, силуэту и масштабу сложившейся окружающей застройки квартала. 

28.09.2018 Администрация письмом №1930 отказала Обществу в выдаче разрешения на строительство многоквартирного жилого дома, расположенного на земельных участках с КН 60:25:0020902:10 местоположением: 

<

...> с КН 60:25:0020902:11, местоположением: 

<

...>, сославшись на заключение Комитета (том 1 л.д. 22).

Кроме того, Комитетом по управлению муниципальным имуществом города Великие Луки и ООО «СК «Стройинвест» на основании протокола подведения результатов аукциона от 17.12.2015 №101115/10993170/02 заключен договор №2 от 12.01.2016 аренды земельного участка, площадью 1187 кв.м, с КН 60:25:0020902:11, расположенным по адресу: 

<

...>; назначение - среднеэтажная жилая застройка; категория - земли населенных пунктов.

В соответствии со статьей 44 ГрК РФ, представив правоустанавливающие документы на земельный участок с кадастровым номером КН 60:25:0020902:11, иные необходимые документы, Общество 30.08.2016 обратилось в Администрацию с заявлениями об утверждении градостроительного плана.

Постановлением от 12.09.2016 №2118 Администрация по заявлению ООО «СК «Стройинвест» утвердила градостроительный план земельного участка с КН 60:25:0020902:11, расположенного по адресу: 

<

...>.

09.04.2018 Комитет письмом №КМ-09-0809 сообщил Обществу, что представленные проектные решения строительства многоквартирных жилых домов №18/19 и 16/12 по улице Розы Люксембург возможны к реализации (том 3 л.д. 139).

11.09.2018 ООО «СК «Стройинвест» обратилось в Администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство многоквартирного жилого дома, расположенного по адресу: 

<

...> с КН 60:25:0020902:11.

12.09.2018 Администрация, руководствуясь частью 11.1 статьи 51 ГрК РФ, направила в адрес Комитета запрос №1871 о выдаче заключения о соответствии или несоответствии раздела «Архитектурные решения» проектной документации «Группа многоквартирных домов по ул.Р.Люксембург в г.Великие Луки» по объекту капитального строительства, расположенном на земельном участке с КН 60:25:0020902:11 местоположением: 

<

...>.

Комитет 26.09.2018 выдал заключение №КН/11-1508 (на №6434 от 13.09.2018), указав, что представленный на рассмотрение раздел «Архитектурные решения» проектной документации «Группа многоквартирных жилых домов по ул.Р.Люксембург в г.Великие Луки» по объекту капитального строительства на земельном участке с КН 60:25:0020902:11 местоположением: 

<

...> не соответствует предмету охраны исторического поселения по композиции, силуэту и масштабу сложившейся окружающей застройки квартала (том 4 л.д. 42-43). 

28.09.2018 Администрация письмом №1929 отказала Обществу в выдаче разрешения на строительство многоквартирного жилого дома на земельном участке с КН 60:25:0020902:11, расположенного по адресу: 

<

...>, сославшись на заключение Комитета (том 3 л.д. 132).

Таким образом, единственным основанием для отказа в выдаче Администрацией разрешений на строительство многоквартирных домов явились заключения Комитета о несоответствии проектной документации предмету охраны исторического поселения города Великие Луки.  

Не согласившись с указанными ненормативными правовыми актами Комитета и Администрации, Общество обратилось в суд с настоящими заявлениями.

При этом, как установлено судом, подтверждается материалами дела и не оспаривается сторонами, не дожидаясь получения в установленном порядке разрешения на строительство, ООО «СК «Стройинвест» приступило к строительству многоквартирного жилого дома, расположенного на земельных участках с КН 60:25:0020902:10 местоположением: 

<

...> с КН 60:25:0020902:11, местоположением: 

<

...>. Данный дом в настоящее время построен на уровне 7 этажей. Для строительства дома застройщиком были привлечены как собственные средства, так и заемные средства, полученные у ЗАО ОЗ «Микрон» и АО КБ «Вакобанк». На земельном участке  по адресу: 

<

...> работы не начаты, средства не привлекались. 

Исследовав все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности и взаимосвязи, изучив доводы лиц, участвующих в рассмотрении спора, суд приходит к следующим выводам.

Согласно части 2 статьи 198 АПК РФ лицо вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативный правовой акт, если полагает, что данный акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на него какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно частям 4, 5 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 2 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты должны основываться на принципах, в том числе, ответственности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека (пункт 6); осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий (пункт 10). 

Порядок выдачи разрешения на строительство определен в статье 51 ГрК РФ. Разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации (часть 1 статьи 51 ГрК РФ).

В силу положений части 2 статьи 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных названной статьей.

Частью 4 статьи 51 ГрК РФ определено, что разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка.

Согласно положениям части 7 статьи 51 ГрК РФ в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство непосредственно в уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления. К заявлению о выдаче разрешения на строительство прилагаются, в частности, правоустанавливающие документы на земельный участок, градостроительный план земельного участка, материалы проектной документации.

В соответствии с частью 11 статьи 51 ГрК РФ уполномоченный орган местного самоуправления проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство. На основании части 13 статьи 51 ГрК РФ уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган отказывает в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частью 7 настоящей статьи, или несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции. 

Частью 6 статьи 52 ГрК РФ установлено, что лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии с заданием застройщика или технического заказчика (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), проектной документацией, требованиями градостроительного плана земельного участка, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнение требований безопасности труда, сохранности объектов культурного наследия.

В силу изложенного, строительство объекта капитального строительства может осуществляться хозяйствующим субъектом только на основании и в строгом соответствии с полученным разрешением на строительство, которое, в свою очередь, выдается уполномоченным органом по результатам рассмотрения необходимых документов, а также с учетом требований действующего законодательства, в том числе в области охраны объектов культурного наследия.   

Как следует из части 1 статьи 59 Федерального закона от 25.06.2002 №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Закон №73-ФЗ), историческим поселением в целях настоящего Федерального закона являются включенные в перечень исторических поселений федерального значения или в перечень исторических поселений регионального значения населенный пункт или его часть, в границах которых расположены объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия и объекты, составляющие предмет охраны исторического поселения.

В частях 3 и 7 статьи 59 Закона №73-ФЗ определено, что предмет охраны исторического поселения утверждается уполномоченным органом государственной власти применительно к каждому историческому поселению. Перечень исторических поселений регионального значения, предмет охраны исторического поселения регионального значения, границы территории исторического поселения регионального значения, требования к градостроительным регламентам в указанных границах утверждаются органом государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. 

Вышеперечисленные положения также перечислены в статье 9.8 Закона Псковской области от 10.05.1999 №37-ОЗ «О государственной охране и использовании объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) на территории Псковской области».

Как установлено судом, подтверждается материалами дела и не оспаривается сторонами, ООО «СК «Стройинвест» разработана проектная документация на строительство трех многоквартирных жилых 10-этажных домов в городе Великие Луки Псковской области в границах земельных участков с КН 60:25:0020902:10 и КН 60:25:0020902:11.

При этом Город Великие Луки включен в Перечень исторических поселений регионального значения, имеющих особое значение для истории и культуры Псковской области, на основании Постановления Администрации Псковской области от 02.06.2014 №239. 

Тем не менее, только 11.02.2019 Комитетом как уполномоченным органом был издан Приказ №51 «Об утверждении предмета охраны, границы и требований к градостроительным регламентам в границе территории исторического поселения регионального значения город Великие Луки».

Заявитель полагает, что вплоть до утверждения и опубликования в установленном порядке конкретных границ исторического поселения и до утверждения предмета охраны в таких границах, у Администрации отсутствовали правовые основания направлять запрос в орган по охране объектов культурного наследия, а у Комитета отсутствовали правовые основания для выдачи заключений о несоответствии проектной документации предмету охраны исторического поселения.  

Оценивая данный довод, суд учитывает, что в силу части 1 статьи 59 Закона №73-ФЗ историческим поселением является включенный в соответствующий перечень населенный пункт или его часть, в границах которых расположены объекты культурного наследия.

Согласно абзацу 1 части 8 статьи 59 Закона №783-ФЗ территорией исторического поселения является территория в границах соответствующего населенного пункта. Границы территории исторического поселения могут не совпадать с границами населенного пункта. Требования к определению границ территории исторического поселения устанавливаются Правительством Российской Федерации (такие Требования утверждены Постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 №1095).

В абзаце 2 части 8 статьи 59 Закона №73-ФЗ определено, что уполномоченные органы власти вправе утвердить границы территории соответственно исторического поселения федерального значения либо исторического поселения регионального значения, не совпадающие с границами населенного пункта.

Анализ вышеприведенных положений в их совокупности и взаимосвязи позволяет прийти к выводу, что до момента реализации уполномоченным органом своего права на разработку и утверждение иных границ исторического поселения, территорией исторического поселения будет являться территория в границах самого населенного пункта (его части), включенного в перечень.

В рассматриваемом случае в Перечень исторических поселений регионального значения Псковской области, утвержденный Постановлением Администрации Псковской области от 02.06.2014 №239, город Великие Луки, как историческое поселение, был включен полностью, без указания на какую-либо его часть. Следовательно, территорией данного исторического поселения являлась территория в границах самого населенного пункта «город Великие Луки», поскольку иного не было определено вплоть до вступления в силу Приказа Комитета от 11.02.2019 №51 «Об утверждении предмета охраны, границы и требований к градостроительным регламентам в границе территории исторического поселения регионального значения  город Великие Луки».

Согласно части 1 статьи 60 Закона №73-ФЗ градостроительная, хозяйственная и иная деятельность в историческом поселении должна осуществляться при условии обеспечения сохранности объектов культурного наследия в соответствии с настоящим Федеральным законом.

В части 2 статьи 60 Закона №73-ФЗ указано, что в целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия, предмета охраны исторического поселения градостроительная деятельность в таком поселении подлежит особому регулированию.

В силу части 3 статьи 60 Закона №73-ФЗ особое регулирование градостроительной деятельности в историческом поселении осуществляется органами местного самоуправления и включает в себя: 1) проведение анализа состояния территории исторического поселения, проблем и направлений ее устойчивого развития с учетом обеспечения сохранности объектов культурного наследия (пункт 1 части 3); разработку градостроительных регламентов, предусматривающих предельные параметры разрешенного строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, с учетом требований к сохранению планировочной структуры исторического поселения, размерам и пропорциям зданий и сооружений, использованию отдельных строительных материалов, цветовому решению(пункт 3 части 3); обеспечение согласования в соответствии с настоящим законом проектов генеральных планов, проектов правил землепользования и застройки, подготовленных применительно к территориям исторических поселений федерального значения и территориям исторических поселений регионального значения (пункт 4 части 3). 

30.12.2015 был принят Федеральный закон №459-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Статьей 3 данного Закона №459-ФЗ внесены изменения в ГрК РФ, статья 51 ГрК РФ дополнена, в том числе, частями 10.1, 11., 11.2, а также внесены дополнения в часть 13 статьи 51 ГрК РФ, 

Из части 10.1 статьи 51 ГрК РФ следует, что в случае, если строительство или реконструкция объекта капитального строительства планируется в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения, к заявлению о выдаче разрешения на строительство может быть приложено заключение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области охраны объектов культурного наследия, о соответствии предусмотренного пунктом 3 части 12 статьи 48 настоящего Кодекса раздела проектной документации объекта капитального строительства (то есть раздела архитектурные решения), предмету охраны исторического поселения и требованиям к архитектурным решениям объектов капитального строительства, установленным градостроительным регламентом применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения.

 Согласно части 11.1 статьи 51 ГрК РФ в случае, если подано заявление о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства, строительство или реконструкция которого планируется в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения, и к заявлению о выдаче разрешения на строительство не приложено заключение, указанное в части 10.1 настоящей статьи, уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган: в течение трех дней со дня получения указанного заявления проводят проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство, и направляет приложенный к нему раздел проектной документации объекта капитального строительства, предусмотренный пунктом 3 части 12 статьи 48 настоящего Кодекса, в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в области охраны объектов культурного наследия, или отказывают в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; в течение тридцати дней со дня получения указанного заявления выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

В силу части 11.2 статьи 51 ГрК РФ орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в области охраны объектов культурного наследия, в течение двадцати пяти дней со дня поступления от органа, уполномоченного на выдачу разрешений на строительство, предусмотренного пунктом 3 части 12 статьи 48 настоящего Кодекса раздела проектной документации объекта капитального строительства рассматривает указанный раздел и направляет заключение о соответствии или несоответствии данного раздела проектной документации предмету охраны исторического поселения и требованиям к архитектурным решениям объектов капитального строительства, установленным градостроительным регламентом. 

Статьей 1 Закона №459-ФЗ внесены изменения и в Закон №73-ФЗ, в том числе статья 60 Закона №73-ФЗ дополнена пунктом 9, из которой также следует, что  региональный орган охраны объектов культурного наследия в течение двадцати пяти дней со дня поступления от застройщика либо органа, уполномоченного на выдачу разрешений на строительство, соответствующего раздела проектной документации объекта капитального строительства рассматривает указанный раздел и направляет заключение о соответствии или несоответствии указанного раздела проектной документации объекта капитального строительства предмету охраны исторического поселения и требованиям к архитектурным решениям объектов капитального строительства, установленным градостроительным регламентом применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения.

Из буквального содержания части 10.1, равно как и частей 11.1 и 11.2 статьи 51 ГрК РФ следует, что уполномоченный в области охраны объектов культурного наследия орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации выдает заключение о соответствии раздела «архитектурные решения» проектной документации предмету охраны исторического поселения и требованиям к архитектурным решениям объектов капитального строительства, установленным градостроительным регламентом. 

При этом союз «и» не предусматривает альтернативного предмета рассмотрения, а предполагает выдачу заключения о соответствии (не соответствии) раздела «архитектурные решения» одновременно и предмету охраны исторического поселения, и требованиям, установленным градостроительным регламентом.

В соответствии с пунктом 2 статьи 5 Закона №459-ФЗ изменения, касающиеся части 9 статьи 60 Закона №73-ФЗ, частей 10.1, 11.1, 11.2 статьи 51 ГрК РФ вступили в силу с 1 января 2017 года.

Тем не менее, как на момент выдачи Администрацией города Великие Луки оспариваемых отказов в выдаче разрешений на строительство многоквартирных домов, так и вплоть до настоящего времени отсутствуют утвержденные градостроительные регламенты, включающие в себя ограничения, связанные с соблюдением требований законодательства об охране объектов культурного значения применительно к границе территории исторического поселения регионального значения город Великие Луки.

В этой связи, как верно отмечено в решении Арбитражного суда Псковской области от 13.08.2018 по делу №А52-2553/2018, до утверждения градостроительного регламента применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения «Город Великие Луки», у Комитета не имеется полномочий выдавать заключения на соответствие проектной документации архитектурным решениям (применительно к установленным требованиям градостроительного регламента, поскольку такового не утверждено). 

Тем не менее, в пункте 4 статьи 4 Закона №459-ФЗ закреплено положение, согласно которому до дня утверждения градостроительного регламента, установленного применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения регионального значения, и содержащего требования к архитектурным решениям объектов капитального строительства, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, рассматривает, в том числе, в соответствии с пунктом 9 статьи 60 Закона №73-ФЗ  и частью 11.2 статьи 51 ГрК РФ раздел проектной документации объекта капитального строительства «архитектурные решения» и выдает заключение о его соответствии или несоответствии предмету охраны исторического поселения регионального значения.

Пункт 4 статьи 4 Закона №459-ФЗ в соответствии с частью 2 статьи 5 этого же Закона вступил в силу с 01.01.2017 без каких-либо оговорок и случаев, исключающих возможность его применения.   

Таким образом, учитывая особую значимость регулируемых правоотношений, в целях сохранения облика исторических поселений, принимая во внимание длительность периода разработки, согласования и утверждения необходимой документации по объектам культурного наследия, включенным в соответствующие Перечни, законодатель именно на стадии получения разрешения на строительство предусмотрел и закрепил в пункте 4 статьи 4 Закона №459-ФЗ необходимость согласования проектной документации с органом по охране объектов культурного наследия. При этом до утверждения градостроительного регламента такое согласование должно происходить в том же порядке, который определен в частях 10.1, 11.1, 11.2 ГрК РФ и части 9 статьи 60 Закона №73-ФЗ, однако выдается заключение на соответствие (несоответствие) проектной документации только предмету охраны исторического поселения регионального значения.

Следовательно, Администрация, как уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган, рассматривая возможность осуществления строительства объекта капитального строительства на территории исторического поселения города Великие Луки, в рамках своих задач и функций, определенных в частях 11, 11.1, 13 статьи 51 ГрК РФ, в статье 9.3, части 3 статьи 60 Закона №73-ФЗ, в пункте 18 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», обязана была направить запрос в Комитет о предоставлении заключения о соответствии (несоответствии) раздела проектной документации «архитектурные решения» предмету охраны исторического поселения.

Комитет в силу части 9 статьи 60 Закона №73-ФЗ и части 11.2 статьи 51 ГрК РФ обязан был изучить проектную документацию и выдать запрашиваемое заключение.     

Предмет охраны исторического поселения согласно части 2 статьи 59  Закона №73-ФЗ включает в себя: 1) исторически ценные градоформирующие объекты - здания и сооружения, формирующие историческую застройку и объединенные в том числе масштабом, объемом, структурой, стилем, конструктивными материалами, цветовым решением и декоративными элементами; 2) планировочную структуру, включая ее элементы; 3) объемно-пространственную структуру; 4) композицию и силуэт застройки - соотношение вертикальных и горизонтальных доминант и акцентов; 5) соотношение между различными городскими пространствами (свободными, застроенными, озелененными); 6) композиционно-видовые связи (панорамы), соотношение природного и созданного человеком окружения.

Комитет 26.09.2018 выдал заключения №КН/11-1508 и  №КН/11-1509, в которых указал, что представленный на рассмотрение раздел «Архитектурные решения» проектной документации «Группа многоквартирных жилых домов по ул.Р.Люксембург в г.Великие Луки» по объектам капитального строительства в г.Великие Луки на пересечении улиц Розы Люксембург, д.11/19, и Сибирцев, д.17, а также по ул.Розы Люксембург, д.16/12 не соответствует предмету охраны исторического поселения по композиции, силуэту и масштабу сложившейся окружающей застройки квартала. 

Следует отметить, что формулировка заключения о не соответствии проектной документации «по композиции, силуэту и масштабу сложившейся окружающей застройки квартала» является общей и не конкретизирует, какие именно параметры и архитектурные решения не соответствуют предмету охраны.

Обосновывая правомерность данных заключений, Комитет первоначально ссылался на Протокол Научно-методического и экспертного Совета при Государственном комитете Псковской области по охране объектов культурного наследия по вопросам сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия №7 от 15.03.2018, в котором, в частности указывалось на недопустимость строительства спроектированных 10-тиэтажных домов выше 6-7 этажей (том 2 л.д.100-120). 

Впоследствии на основании «Проекта границ территории исторического поселения регионального значения город «Великие Луки», предмет охраны и требования к градостроительным регламентам», разработанного НКО «Фонд «Институт проблем устойчивого развития городов и территорий» по заданию Администрации города Великие Луки, Комитет Приказом от 11.02.2019 №51 утвердил предмет охраны, границы и требования к градостроительным регламентам в границе территории исторического поселения регионального значения город Великие Луки». 

В приложении №3 к Приказу №51 установлены требования к градостроительным регламентам в границах территории исторического поселения регионального значения город Великие Луки; к ограничениям использования земельных участков и объектов капитального строительства применительно к территориям исторических поселений установлены, в том числе, требования к ограничению изменений композиционно-пространственного типа застройки. Установлены требования к предельным параметрам, в том числе в части максимальной этажности – пять этажей, максимальной отметки от существующего уровня земли до конькового завершения при устройстве двух и много скатной кровли – до 20,0 м., максимальная отметка от существующего уровня земли до верхней отметки парапета при устройстве плоской кровли – до 17,0 м. Определены требования к архитектурному проектированию, объемно-пространственные и композиционно-силуэтные характеристики. 

В этой связи представитель Комитета в судебном заседании 19.03.2019 представил в суд дополнительную письменную позицию, указав, что раздел проектной документации «архитектурные решения» не соответствует предмету охраны исторического поселения в части объемно-пространственной структуры, композиции и силуэту застройки.  

Исходя из перечисленного, оценив представленные в материалы дела документы и доказательства по правилам, установленным в статье 71 АПК РФ, в их совокупности и взаимной связи, суд соглашается с обоснованностью заключений Комитета от 26.09.2018 №КН/11-1508 и  №КН/11-1509 в части выводов о несоответствии раздела «архитектурные решения» проектной документации предмету охраны исторического поселения города Великие Луки по композиции и силуэту, а именно, в части вертикальных доминант и акцентов, так как высота основного объема зданий по проекту от отметки 0.000 до парапета кровли составляет 30.120 м при максимально допустимой отметке - до 20.0 м.

Учитывая изложенное, заключения Комитета являются правомерными, содержащиеся в них выводы требованиям законодательства не противоречат и сами по себе прав заявителя при осуществлении им предпринимательской деятельности нарушать не могут.

Решения об отказе в выдаче разрешений на строительство многоквартирных домов, принятые Администрацией города Великие Луки в соответствии с частью 13 статьи 51 ГрК РФ на основании отрицательных заключений Комитета, также являются законными, прав и интересов Общества не нарушают.

Вопрос о расположении объекта незавершенного строительства по ул.Р.Люксембург, д.11/19 на земельном участке в границах защитной зоны объекта культурного наследия «Мемориальный дом-музей академика ФИО6» судом не исследовался, поскольку в заключении Комитета отсутствуют мотивы о несоответствии проектной документации ограничениям, установленным в защитной зоне данного объекта культурного наследия.   

Ссылка заявителя о необходимости применения к спорным правоотношениям пункта 1 статьи 4 Закона №459-ФЗ судом не принимается, поскольку в рассматриваемом случае основания для ее применения отсутствуют. 

Предшествующая переписка ООО «СК «Стройинвест» с Комитетом в части возможности осуществления на территории исторического поселения строительства многоквартирных домов, вопреки утверждению заявителя, правового значения для настоящего спора не имеет и не влияет на оценку законности решений, принятых Комитетом и Администрацией в порядке статьи 51 ГрК РФ при рассмотрении заявления о выдаче разрешений на строительство. 

С учетом указанного, принимая во внимание положения части 3 статьи 201 АПК РФ, суд не находит оснований для удовлетворения требований Общества.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины в размере 12 000 руб. относятся на заявителя.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении требований Общества с ограниченной ответственностью «Строительная компания «Стройинвест» к Администрации города Великие Луки и Комитету по охране объектов культурного наследия Псковской области, отказать.

На решение в течение месяца после его принятия может быть подана апелляционная жалоба в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Псковской области.

         Судья               Л.П. Буянова