АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПРИМОРСКОГО КРАЯ

690091, г. Владивосток, ул. Светланская, 54

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело № А51-85/2019

г. Владивосток

13 июня 2019 года

Резолютивная часть решения объявлена 05 июня 2019 года. 

Полный текст решения изготовлен 13 июня 2019 года.

Арбитражный суд  Приморского края в составе судьи  Тихомировой Н.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Мазуровой Л.И., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению индивидуального предпринимателя Корочина Андрея Сергеевича (ИНН 253700359944, ОГРНИП 314253711400017, дата государственной регистрации: 24.04.2014)

к Администрации г. Владивостока (ИНН 2504001783, ОГРН 1022501302955, дата государственной регистрации: 22.08.1991), Управлению градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока

третье лицо: Департамент градостроительства Приморского края

о признании незаконным решения

при участии в судебном заседании: 

от заявителя – ФИО3 по доверенности, 

от ответчиков – ФИО4 по доверенности,

от третьего лица – не явились, извещены надлежащим образом,

установил:

индивидуальный предприниматель ФИО2 (далее – заявитель, предприниматель) обратился в арбитражный суд с заявлением к Администрации г.Владивостока (далее – ответчик администрация), Управлению градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока (далее – ответчик, УГА Администрации г. Владивостока) о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство, выраженного в письме от 07.12.2018 № 18437/20; об обязании выдать разрешение на строительство.

Представитель Департамента градостроительства Приморского края в судебное заседание не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещен надлежащим образом. В соответствии с частью 3 статьи 156, частью 2 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) суд считает возможным рассмотреть настоящий спор в отсутствие указанного лица по имеющимся в деле доказательствам.

Представитель предпринимателя по тексту заявления и в судебном заседании указал, что решение УГА администрации г. Владивостока является незаконным и необоснованным и препятствующим осуществлению предпринимательской деятельности, поскольку на основании имеющихся документов территориального планирования в отношении земельного участка отсутствуют установленные красные линии, а также утвержденный проект планировки территории, необходимый в целях строительства линейного объекта.

На основании изложенного, предприниматель полагает, что ссылка ответчика на наличие установленной генеральным планом планируемой к размещению автодороги является преждевременной до принятия и утверждения проекта планировки территории линейного объекта.

Представитель Администрации г. Владивостока в письменном отзыве, представленном в материалы дела, а также в судебном заседании по заявленным требованиям возразила, считает оспариваемое решение об отказе в выдаче разрешения на строительство законным и обоснованным, указав при этом, что проектируемый объект расположен на участке магистральной улицы общегородского значения регулируемого движения, что не отвечает требованиям к строительству объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи градостроительного плана земельного участка.

Управление градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока в материалы дела письменный отзыв не представило, при этом в судебном заседании представитель УГА поддержала позицию Администрации г. Владивостока.

Департамент градостроительства Приморского края в письменном отзыве, представленном в материалы дела, требования предпринимателя поддержал, считает, что поскольку градостроительный план спорного земельного участка, отображающий границы, в пределах которых разрешено строительство объектов капитального строительства, является действующим, проект планировки на магистральную улицу в границах спорного земельного участка не утверждался, генеральный план ВГО содержит схематическое отображение линейного объекта, планируемого к размещению, то отказ в выдаче разрешения на строительство является неправомерным.

Из материалов дела судом установлено, что согласно выписке из ЕГРН земельный участок с кадастровым номером 25:28:040012:405, расположенный по адресу: г. Владивосток, СДПК «Дальзавод», участок 23, с видом разрешенного использования: объекты придорожного сервиса, принадлежит на праве собственности ФИО2 (государственная регистрация права за № 25:28:040012:405-25/001/2018-1 от 27.06.2018).

Распоряжением Управления градостроительства и архитектуры администрации г. Владивостока от 30.07.2018 № 1241 утвержден градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 25:28:040012:405 № RU 25304000-3007201800000749.

03.12.2018 ИП ФИО2 обратился в Администрацию г.Владивостока с заявлением о выдаче разрешения на строительство для целей строительства объекта придорожного сервиса.

Рассмотрев заявление предпринимателя и приложенные к нему документы, администрация письмом от 07.12.2018 № 18437/20 отказала заявителю в выдаче разрешения на строительство ввиду того, что проектная документация не соответствует требованиям к строительству, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, поскольку спорный земельный участок расположен в зоне объектов автомобильного транспорта (Т3), по которому проходит магистральная улица общегородского значения регулируемого движения, запланированная Генеральным планом ВГО. 

Не согласившись с отказом администрации, посчитав его незаконным и нарушающим права заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, предприниматель обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Исследовав материалы дела, оценив доводы и возражения сторон, проанализировав законность оспариваемого отказа, суд полагает заявленные требования не подлежащими удовлетворению на основании следующего.

По правилам части 1 статьи 198 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие совокупности условий, а именно: оспариваемый ненормативный правовой акт должен не соответствовать закону или иному нормативному правовому акту, нарушать права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской  и  иной  экономической  деятельности,  незаконно возлагать на него какие-либо обязанности, создавать иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания решения органа государственной власти незаконным необходимо в совокупности два условия: несоответствие данного решения закону или иному нормативному правовому акту, нарушение оспариваемым актом прав и охраняемых законом интересов заявителя.

Разрешение на строительство согласно части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с настоящим Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), требованиям, установленным проектом планировки территории, в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Частью 13 той же статьи установлено, что уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления отказывают в выдаче разрешения на строительство при несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка. 

В соответствии со статьей 51 ГрК РФ основанием для начала строительства объекта недвижимости является разрешение на строительство. По смыслу статьи 51 ГрК РФ градостроительный план земельного участка является документом, отображающим информацию о действующем градостроительном регламенте и иную информацию о характеристиках участка, которая необходима для рассмотрения уполномоченным органом вопроса о выдаче разрешения на строительство. 

Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который, в частности, содержит карту планируемого размещения объектов городского округа, карту функциональных зон городского округа и утверждается на срок не менее чем 20 лет (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Тем самым подготовка генерального плана городского округа направлена не только на отражение существующей территории городского округа, но и на планируемое развитие этой территории.

Генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 ГрК РФ.

Генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Как следует из материалов дела, основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство явилось то обстоятельство, что запроектированный объект капитального строительства размещен без учета расчетных параметров запланированной Генеральным планом магистральной улицы общегородского значения регулируемого движения, установленных в соответствии с нормативами градостроительного проектирования Владивостокского городского округа.

Согласно графической части градостроительного плана спорного земельного участка, планируемый к строительству участок пересекает магистральную улицу общегородского значения.

В соответствии с фрагментами карт функционального, градостроительного зонирования на территории г.Владивостока спорный земельный участок расположен в двух территориальных зонах – зона транспортной инфраструктуры и производственная зона, зона инженерной и транспортной инфраструктур, частично расположен в границах красных линий (дорог).

Согласно фрагменту карты планируемого размещения автомобильных дорог местного значения в составе Генерального плана Владивостокского городского округа земельный участок расположен на территории планируемой к размещению магистральной улицы общегородского значения.

Согласно пункту 11 статьи 1 ГрК РФ красные линии - линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов.

Таким образом, исходя из определения, данного в пункте 11 статьи 1 ГрК РФ, красные линии могут обозначать не только существующую, но и планируемую (изменяемую, вновь образуемую) территорию общего пользования.

По смыслу пункта 12 указанной статьи ГрК РФ территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары). Красные линии отделяют территории общего пользования, которыми может беспрепятственно пользоваться неограниченный круг лиц, от других территорий, которые находятся или могут находиться в собственности юридических и физических лиц.

Таким образом объект, для строительства которого предпринимателем испрашивалось разрешение на строительство, последним предполагается к размещению на планируемой территории общего пользования, ограниченной красными линиями автодорог, отраженными не только в документах территориального планирования, но и в градостроительном плане земельного участка с кадастровым номером 25:28:040012:405, что, в свою очередь, напрямую противоречит требованиям к строительству, установленным действующим градостроительным законодательством.

При этом ссылка заявителя на то обстоятельство, что в отношении земельного участка отсутствует подготовленная в установленном ГрК РФ порядке документация территориального планирования, отражающая в том числе установленные в законном порядке красные линии, судом отклоняется, поскольку в рассматриваемом случае отсутствие такой документации не может нивелировать требования и ограничения к конкретной территории, установленные основополагающим документом территориального планирования.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон №131-ФЗ), пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который, в частности, содержит карту планируемого размещения объектов городского округа, карту функциональных зон городского округа и утверждается на срок не менее чем 20 лет (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Таким образом подготовка генерального плана городского округа направлена не только на отражение существующей территории городского округа, но и на планируемое развитие этой территории.

Генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем. При этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 ГрК РФ.

В частности, в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 23 ГрК РФ положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов.

На карте планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа, карте границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа, карте функциональных зон поселения или городского округа соответственно отображаются автомобильные дороги местного значения, границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположение линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (части 3 и 5 статьи 23 ГрК РФ).

Таким образом, как указывалось ранее, исходя из установленного частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 1 части 2 статьи 33, пунктом 2 части 1 статьи 34, частью 15 статьи 35 ГрК РФ принципа первичности генерального плана, генеральный план является основополагающим документом территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития.

С учетом изложенного орган местного самоуправления, уполномоченный на принятие решения о выдаче разрешения на строительство, при принятии такого решения в случае отсутствия проекта планировки конкретной территории, не только вправе, но и обязан руководствоваться информацией, отраженной в генеральном плане соответствующего муниципального образования.

При постановке данного вывода суд также учитывает предусмотренный действующим законодательством порядок установления красных линий в составе документов территориального планирования.

Порядок установления и отображения красных линий, обозначающих границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов утвержден Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 25.04.2017 №742/пр (далее – приказ №742/пр), в соответствии с пунктом 1.3 которого красные линии, обозначающие границы территорий, предназначенных для строительства, реконструкции линейных объектов, устанавливаются по границам зон планируемого размещения линейных объектов.

В соответствии с пунктом 1.4 приказа №742/пр на чертеже проекта планировки территории отображаются существующие (ранее установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации), устанавливаемые и отменяемые красные линии, а также характерные точки красных линий, в том числе точки начала и окончания красных линий, точки изменения описания красных линий (поворотные точки), пояснительные надписи, в том числе вид линейного объекта.

Требования к содержанию и оформлению плана красных линий установлены в Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации от 06.04.1998 N 18-30 (далее – Инструкция).

В пункте 1 названной Инструкции закреплена обязательность ее соблюдения всеми субъектами градостроительной деятельности при проектировании и застройке территорий городов и других поселений, а также при межевании и инвентаризации застроенных или подлежащих застройке земель, при оформлении документов на право собственности, владения, пользования и распоряжения земельными участками и другими объектами недвижимости, их государственной регистрации.

Проект красных линий разрабатывается, согласовывается и утверждается, как правило, в составе градостроительной документации, выполняемой на территории поселения или части поселения в масштабе 1:2000 (генерального плана поселения, совмещенного с проектом детальной планировки, проекта детальной планировки), и является утверждаемой ее частью, а также на основе проектов планировки и застройки микрорайонов, площадей, улиц и других градостроительных объектов, выполняемых в масштабах 1:500, 1:1000 и 1:2000 (пункт 4.1 данной Инструкции).

Пунктом 4.3 Инструкции предусмотрено, что в отдельных случаях красные линии могут устанавливаться до разработки градостроительной документации, закрепляя исторически сложившуюся систему улично-дорожной сети застроенных и озелененных территорий. В этом случае чертеж и акт установления (изменения) красных линий сопровождается указанием на необходимость последующей детальной разработки.

Согласно пункту 4.4 Инструкции при разработке проекта красных линий в качестве самостоятельного проекта он разрабатывается на основе генеральных планов поселений и проектов детальной планировки территории и утверждается органами местного самоуправления по согласованию с органами государственного контроля и надзора, другими заинтересованными службами органов местного самоуправления.

В соответствии с подпунктом "а" пункта 1 части 3 статьи 42, частями 4, 5 статьи 23 ГрК РФ красные линии являются частью проекта планировки территории города, который разрабатывается на основании генерального плана.

Исходя из вышеуказанных положений, изначально красные линии отражаются в Генеральном плане и уже на основании информации, отраженной в утвержденном Генеральном плане, в рассматриваемом случае Владивостокского городского округа, переносятся в такие документы как проект планировки отдельной территории либо межевой план.

Действительно, пунктом 1.7 приказа №472/пр предусмотрено, что красные линии считаются установленными или отмененными со дня утверждения проекта планировки территории или в случае, предусмотренном пунктом 1.9 настоящего Порядка, со дня утверждения проекта межевания территории.

Однако, отсутствие как таковых проекта планировки либо проекта межевания территории само по себе не может свидетельствовать об отсутствии ограничений, фактически установленных основополагающим документом территориального планирования, коим является генеральный план городского округа и которые в обязательном порядке из генерального плана должны быть перенесены в иные документы территориального планирования при их подготовке.

Исходя из установленного градостроительным законодательством принципа первичности генерального плана, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, установление не утвержденных красных линий, обозначающих предполагаемую к строительству магистральную улицу общегородского значения, требованиям градостроительного законодательства не противоречит.

Принимая во внимание особый правовой режим использования спорного земельного участка, суд приходит к выводу о том, что строительство предполагаемого предпринимателем объекта на данном земельном участке не представляется возможным, в связи с чем установив, что проектируемый объект расположен на участке запланированной магистральной улицы общегородского значения регулируемого движения, что не отвечает требованиям к строительству объекта капитального строительства, УГА администрации г.Владивостока правомерно отказало заявителю в выдаче разрешения на строительство.

С учетом изложенного, при установленных судом обстоятельствах, законных оснований для выдачи разрешения на строительство предпринимателю у УГА администрации г. Владивостока не имелось.

В соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Учитывая изложенное, оснований для удовлетворения требований ИП ФИО2 о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство, выраженное письмом от 07.12.2018 № 18437/20, у суда не имеется.

В соответствии с пунктом 3 части 4 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должны содержаться указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

Поскольку решение об отказе в выдаче разрешения на строительство администрацией принято в соответствии с требованиями действующего законодательства, у арбитражного суда не имеется оснований для обязания уполномоченного органа выдать разрешение на строительство спорного объекта на земельном участке с кадастровым номером 25:28:040012:405.

С учетом отказа в удовлетворении требований расходы по оплате государственной пошлины суд относит на заявителя в порядке статьи 110 АПК РФ.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 201  Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

р е ш и л:

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение может быть обжаловано через Арбитражный суд Приморского края в течение месяца со дня его принятия в Пятый арбитражный апелляционный суд и в Арбитражный суд Дальневосточного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения в законную силу, при условии, что оно было предметом рассмотрения апелляционной инстанции.

Судья    Тихомирова Н.А.