Пятый арбитражный апелляционный суд

ул. Светланская, 115, г. Владивосток, 690001

http://5aas.arbitr.ru/

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело

№ А24-3154/2023

г. Владивосток

30 октября 2023 года

Резолютивная часть постановления объявлена 24 октября 2023 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 30 октября 2023 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Н.Н. Анисимовой,

судей О.Ю. Еремеевой, С.В. Понуровской,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Е.Д. Спинка,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Камчатскому краю,

апелляционное производство № 05АП-5778/2023

на решение от 30.08.2023 

судьи М.В. Карпачева 

по делу № А24-3154/2023 Арбитражного суда Камчатского края

по заявлению ФИО1 

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Камчатскому краю (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) 

третье лицо: акционерное общество «Почта России» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), 

о признании незаконным и отмене определения от 07.07.2023 №ОО-41/2/67 об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении,

при участии: лица, участвующие в деле не явились, извещены,

УСТАНОВИЛ:

ФИО1 (далее – заявитель, ФИО1) обратился в Арбитражный суд Камчатского края с заявлением о признании незаконным и отмене определения Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Камчатскому краю (далее – административный орган, управление, Роскомнадзор) от 07.07.2023 №ОО-41/2/67 об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Определением суда от 12.07.2023 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено акционерное общество «Почта России» (далее – третье лицо, общество, АО «Почта России»). 

Решением Арбитражного суда Камчатского края от 30.08.2023 в удовлетворении заявленных требований отказано. 

Не согласившись с вынесенным судебным актом в части вывода о незаконности определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении по указанным в нём основаниях, управление обратилось с апелляционной жалобой в Пятый арбитражный апелляционный суд, согласно которой просит отменить обжалуемое решение в указанной части и разрешить вопрос по существу. В обоснование доводов жалобы указывает, что положениями части 3.1 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ, Кодекс) предусмотрен ряд обязательных условий, при которых допускается возбуждение дела об административном правонарушении, выраженном в нарушении обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля. В этой связи, учитывая, что соблюдение лицензионных требований в области связи относится к государственному контролю (надзору), а Постановлением Правительства РФ от 10.03.2022 №336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля (надзора)» (далее – Постановление Правительства РФ №336) введены ограничения на проведение в 2022 - 2023 годах плановых и внеплановых контрольных мероприятий, административный орган считает ошибочным вывод суда об отсутствии оснований для отказа в возбуждении дела об административном правонарушении со ссылками на указанное Постановление. 

ФИО1 с доводами апелляционной жалобы не согласился по основаниям, изложенным в письменном отзыве, решение суда в обжалуемой части считает законным и обоснованным, принятым при полном исследовании всех обстоятельств дела, с правильным применением норм материального и процессуального права и не подлежащим отмене.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явились, ФИО1 письменно ходатайствовал о проведении судебного заседания без своего участия, в связи с чем судебная коллегия на основании статей 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) рассмотрела апелляционную жалобу в отсутствие указанных лиц по имеющимся в материалах дела документам.

В силу части 5 статьи 268 АПК РФ в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть решения, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

Принимая во внимание, что решение суда обжалуется в части выводов суда о незаконности отказа в возбуждении дела об административном правонарушении со ссылками на Постановление Правительства РФ №336, и возражений по проверке судебного акта в обжалуемой части от лиц, участвующих в деле, не поступило, суд апелляционной инстанции в соответствии с частью 5 статьи 268 АПК РФ проверяет законность и обоснованность решения только в указанной части.

Из материалов дела коллегией установлено следующее.

09.06.2023 на сайт Роскомнадзора поступило обращение гражданина ФИО1 вх. №01-07-610/41 о возбуждении в отношении АО «Почта России» дела об административном правонарушении по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ и о признании его потерпевшим по факту нарушения обществом срока пересылки регистрируемого почтового отправления №10548467018352 от 19.05.2023. 

В обоснование указанного заявления ФИО1 приложил письмо АО «Почта России» от 08.06.2023 №А34-АУО-06/55309, подготовленное в ответ на его претензию от 22.05.2023 по вопросу замедления пересылки 9-ти заказных почтовых отправлений, в том числе почтового отправления  №10548467018352 от 19.05.2023, согласно которому общество признало факт нарушения срока доставки спорного почтового отправления на 2 дня и разъяснило право отправителя на подачу заявления о выплате неустойки.

Рассмотрев представленные обращение и документы, управление посчитало, что поскольку в отношении АО «Почта России» внеплановая проверка не проводилась и не может быть проведена, а сведения, добытые без указанного мероприятия, не могут являться достаточными данными, указывающими на наличие состава административного правонарушения, в связи с ограничениями, установленными частью 3.1 статьи 28.1 КоАП РФ, пунктом 9 Постановления Правительства РФ №336, то основания для возбуждения дела об административном правонарушении по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ отсутствуют. 

В этой связи, посчитав, что в действиях общества не усматриваются признаки административного правонарушения по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ, Роскомнадзор отказал в возбуждении дела об административном правонарушении на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ, о чём было вынесено определение от 07.07.2023 №ОО-41/2/67.

Не согласившись с данным определением, посчитав, что оно не соответствует закону и нарушает права и законные интересы ФИО1, последний обратился в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным и отмене.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, пришёл к выводу о необоснованности отказа управления в возбуждении дела об административном правонарушении со ссылками на положения части 3.1 статьи 28.1 КоАП РФ и пункта 9 Постановления Правительства РФ №336, но, установив истечение сроков давности привлечения к административной ответственности по факту нарушения части 3 статьи 14.1 КоАП РФ, посчитал, что отмена оспариваемого определения лишена правового смысла и не направлена на рассмотрение вопроса о привлечении общества к административной ответственности.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 266, 268, 270 АПК РФ правильность применения судом норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения решения арбитражного суда первой инстанции в обжалуемой части в силу следующего.

По правилам частей 3, 4 статьи 30.1 КоАП РФ определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд по правилам главы 30 КоАП РФ.

Согласно разъяснениям пункта 19.2 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 №10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» в силу части 4 статьи 30.1 КоАП РФ определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении обжалуется в том же порядке, что и постановление по делу об административном правонарушении, поэтому такое определение также может быть обжаловано в арбитражный суд. Порядок рассмотрения дел об оспаривании определений об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении определяется, как и для дел об оспаривании постановлений о назначении административного наказания, исходя из положений статьи 207 АПК РФ.

Как установлено частью 2 статьи 207 АПК РФ, производство по делам об оспаривании решений административных органов возбуждается на основании заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, привлеченных к административной ответственности в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности, а также на основании заявлений потерпевших.

В соответствии с частью 1 статьи 25.2 КоАП РФ потерпевшим является физическое лицо или юридическое лицо, которым административным правонарушением причинен физический, имущественный или моральный вред.

Из материалов дела усматривается, что оспариваемое определение вынесено административным органом по результатам рассмотрения обращения ФИО1, указавшего на нарушение АО «Почта России» контрольных сроков направления заказной почтовой корреспонденции. 

Таким образом, настоящий спор обоснованно рассмотрен судом первой инстанции в порядке параграфа 2 главы 25 АПК РФ.

На основании части 6 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются, в том числе сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (за исключением административных правонарушений, предусмотренных частью 2 статьи 5.27 и статьей 14.52 настоящего Кодекса). 

Согласно части 3 статьи 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных частями 1, 1.1 и 1.3 настоящей статьи, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, за исключением случаев, предусмотренных частью 3.1 настоящей статьи.

В случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении при наличии материалов, сообщений, заявлений, указанных в пунктах 2 и 3 части 1 настоящей статьи, должностным лицом, рассмотревшим указанные материалы, сообщения, заявления, выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении (часть 5 статьи 28.1 Кодекса).

Соответственно принятие решения о возбуждении дела об административном правонарушении или об отказе в его возбуждении требует проверки указанных в заявлении об административном правонарушении сведений и не предполагает, что такое решение принимается по факту поступления заявления.

На основании части 3.1 статьи 28.1 Кодекса дело об административном правонарушении, выражающемся в несоблюдении обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при наличии одного из предусмотренных пунктами 1 - 3 части 1 настоящей статьи поводов к возбуждению дела может быть возбуждено только после проведения контрольного (надзорного) мероприятия во взаимодействии с контролируемым лицом, проверки, совершения контрольного (надзорного) действия в рамках постоянного государственного контроля (надзора), постоянного рейда и оформления их результатов, за исключением случаев, предусмотренных частями 3.2 - 3.5 настоящей статьи и статьей 28.6 настоящего Кодекса.

По правилам части 3.2 статьи 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении может быть возбуждено до оформления результатов контрольного (надзорного) мероприятия, проверки, контрольного (надзорного) действия в рамках постоянного государственного контроля (надзора), постоянного рейда в случае необходимости применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных статьями 27.10, 27.14 и 27.16 настоящего Кодекса.

Примечанием к статье 28.1 КоАП РФ предусмотрено, что положения частей 3.1 и 3.2 настоящей статьи распространяются на случаи возбуждения дел об административных правонарушениях, выражающихся в несоблюдении обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля, порядок организации и осуществления которых регулируется Федеральным законом от 31.07.2020 №248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» или Федеральным законом от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Таким образом, дело об административном правонарушении, выражающемся в несоблюдении обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля, не может быть возбуждено без проведения контрольного (надзорного) мероприятия, проверки и оформления акта по результатам такого мероприятия во взаимодействии с контролируемым лицом.

Между тем пунктом 3 Постановления Правительства РФ №336 установлены исключительные основания проведения внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий, внеплановых проверок в 2022 - 2023 годах в рамках видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, порядок организации и осуществления которых регулируются Федеральным законом «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Согласно пункту 9 названного Постановления должностное лицо контрольного (надзорного) органа, уполномоченного на возбуждение дела об административном правонарушении, в случаях, установленных законодательством, вправе возбудить дело об административном правонарушении, если состав административного правонарушения включает в себя нарушение обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля (за исключением государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления), исключительно в случае, предусмотренном пунктом 3 части 2 статьи 90 Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (за исключением случаев необходимости применения меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении в виде временного запрета деятельности).

Проверка законности и соответствия указанного нормативного положения нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, нашла отражение в решении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 30.08.2022 №АКПИ22-494, принятом по делу о признании частично недействующим пункта 9 Постановления Правительства РФ №336.

Как отмечено в указанном судебном акте, введение Правительством Российской Федерации ограничений для возбуждения дел об административных правонарушениях по результатам государственного контроля (надзора), муниципального контроля не отменяет предусмотренные КоАП РФ процессуальные механизмы получения доказательств по делу и производства по нему, включая возможность проведения административного расследования, которое согласно подпункту «а» пункта постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 №5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» представляет собой комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий уполномоченных лиц, направленных на выяснение всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление.

Комплекс контрольных (надзорных) мероприятий и действий, осуществляемых в соответствии с главами 13, 14 Федерального закона от 31.07.2020 №248-ФЗ при проведении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, не подменяет собой порядок возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренный КоАП РФ.

Аналогичная правовая позиция содержится в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30.03.2021 №9-П, по смыслу которой проверка содержащихся в обращении физического или юридического лица данных, указывающих на событие административного правонарушения, в целях установления наличия или отсутствия оснований для возбуждения дела об административном правонарушении может осуществляться путем проведения мероприятий по контролю, предусмотренных Федеральным законом от 26 декабря 2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» или иными нормативными актами, при наличии закрепленных в них оснований для контрольных мероприятий. Вместе с тем проведение контрольных мероприятий не меняет порядка рассмотрения обращений, предусмотренного Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, предполагая в итоге принятие должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, процессуального решения о возбуждении дела об административном правонарушении или об отказе в его возбуждении.

С учетом изложенного следует признать, что при получении соответствующего заявления, содержащего сведения о наличии события административного правонарушения, вопреки доводам апелляционной жалобы, административный орган обязан рассмотреть его в установленном КоАП РФ порядке.

Делая указанный вывод, апелляционная коллегия отмечает, что в соответствии с частью 1 статьи 1 Федерального закона от 31.07.2020 №248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Закон №248-ФЗ) под государственным контролем (надзором), муниципальным контролем в Российской Федерации в целях настоящего Федерального закона понимается деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая в пределах полномочий указанных органов посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений.

Для целей настоящего Федерального закона к государственному контролю (надзору), муниципальному контролю не относятся производство и исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях (пункт 3 части 3 статьи 1 Закона №248-ФЗ).

Соответственно установление пунктом 3 Постановления Правительства РФ №336 исключительных оснований для проведения в 2022 – 2023 годах контрольно-надзорных мероприятий не препятствует возбуждению дел об административных правонарушениях, в том числе по жалобам потерпевших, в соответствии с правилами, предусмотренными КоАП РФ.

Частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), которая влечет предупреждение или наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от 30000 до 40000 рублей.

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (статья 24.1 КоАП РФ).

В силу пункта 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при отсутствии состава административного правонарушения.

Из материалов дела усматривается, что оспариваемым определением управление отказало в возбуждении дела об административном правонарушении по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ в отношении АО «Почта России» за отсутствием состава административного правонарушения на основании пункта 9 Постановления Правительства РФ №336.

При этом выяснение существенных для дела обстоятельств со стороны управления на наличие или отсутствие состава административного правонарушения в действиях общества не осуществлялось.

Соответственно выводы Роскомнадзора об отсутствии в действиях АО «Почта России» состава административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ, и, как следствие, о наличии оснований для отказа в возбуждении дела об административном правонарушении сделаны формально, без всестороннего, полного, объективного выяснения обстоятельств дела, то есть являются необоснованными и преждевременными.

Довод апелляционной жалобы об обратном со ссылкой на отсутствие объективной возможности проверки изложенных в обращении ФИО1 фактов без проведения контрольных (надзорных) мероприятий в отношении общества судом апелляционной инстанции отклоняется, как противоречащий положениям административного законодательства и выводам, изложенным  в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30.03.2021 №9-П и в решении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 30.08.2022 №АКПИ22-494.

Что касается указания административного органа на то, что положения части 3.5 статьи 28.1 КоАП РФ, устанавливающие перечень дел об административных правонарушениях, которые может возбуждать Роскомнадзор без проведения контрольных (надзорных) мероприятий во взаимодействии с контролируемым лицом, не содержат в своем составе административное правонарушение по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ, то судебная коллегия отмечает, что названный порядок возбуждения ряда дел об административных правонарушениях не изменяет общие основания возбуждения дела об административном правонарушении, предусмотренные частью 1 статьи 28.1 Кодекса.

Ссылки заявителя апелляционной жалобы на иной правовой подход, примененный при рассмотрении другого дела, коллегией суда не принимаются, как не имеющие преюдициального значения для настоящего спора. При этом различие результатов рассмотрения дел, по каждому из которых устанавливается конкретный круг обстоятельств на основании определенного материалами каждого из дел объема доказательств, представленных сторонами, само по себе не свидетельствует о различном толковании и нарушении единообразного применения судами норм материального и процессуального права.

С учетом приведенных нормативных положений применительно к установленным по делу обстоятельствам суд первой инстанции обоснованно посчитал выводы управления о наличии оснований для отказа в возбуждении дела об административном правонарушении по мотиву отсутствия правовых оснований для проведения контрольно-надзорных мероприятий безосновательными.

В целом доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда, положенные в основу принятого судебного акта, направлены на переоценку фактических обстоятельств дела и представленных доказательств по нему, и не могут служить основанием для отмены или изменения решения суда в обжалуемой части.

Таким образом, обжалуемое решение суда в части вывода о незаконности определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении по указанным в нём основаниях по существу спора соответствует примененным судом нормам права, регулирующим спорные правоотношения. Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, не установлено.

Соответственно основания для отмены или изменения судебного акта в обжалуемой части и удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы, учитывая, что по правилам части 4 статьи 208 АПК РФ, а также части 5 статьи 30.2 КоАП РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается, судебные расходы по апелляционной жалобе не распределяются.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Камчатского края от 30.08.2023 по делу №А24-3154/2023 в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Камчатского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Н.Н. Анисимова

Судьи

О.Ю. Еремеева

С.В. Понуровская