АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

пр-кт Ленина, стр. 32, Екатеринбург, 620000

http://fasuo.arbitr.ru

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ Ф09-7572/24 

Екатеринбург

10 февраля 2025 г.

Дело № А47-1981/2024

Резолютивная часть постановления объявлена 05 февраля 2025 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 10 февраля 2025 г. 

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Поротниковой Е.А.,

судей Ивановой С.О., Лукьянова В.А.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Маркевич Н.В. рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Департамента градостроительства и земельных отношений администрации города Оренбурга на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 24.07.2024 по делу № А47-1981/2024 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.10.2024 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании путем использования системы видеоконференц-связи в Арбитражном суде Оренбургской области приняли участие:

- представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области - ФИО1 (доверенность от 10.01.2025, паспорт, диплом);

- ФИО2 (лично, паспорт, диплом);

- представитель ФИО3 - ФИО2 (доверенность от 19.08.2024, паспорт, диплом). 

Департамент градостроительства и земельных отношений администрации города Оренбурга (далее также – заявитель, Департамент) обратился в Арбитражный суд Оренбургской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области (далее также – заинтересованное лицо, антимонопольный орган, Управление, Оренбургское УФАС) о признании незаконными предупреждений от 21.12.2023 № 06-19-15/2023, от 22.12.2023 № 06-19-16/2023, обязании Оренбургского УФАС отменить указанные предупреждения (с учетом уточнения требований). 

На основании статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ФИО2, ФИО3. 

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 24.07.2024 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.10.2024 решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Департамент градостроительства и земельных отношений администрации города Оренбурга просит указанные судебные акты отменить, принять новый судебный акт по настоящему делу, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, на несоответствие выводов судов в мотивировочной части фактическим обстоятельствам дела.

Заявитель жалобы не согласен с выводом судов о нарушении департаментом подпункта 15 пункта 2 статьи 39.6 и пункта 1 статьи 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), выразившегося в нарушении срока рассмотрения заявления ФИО3; обращает внимание, что 29.09.2023 ФИО3 было подано административное исковое заявление к департаменту в Ленинский районный суд города Оренбурга об оспаривании ответа департамента, что подтверждается карточкой административного дела № 2а-8087/2023, согласно материалам которого ответ ФИО3 был предоставлен 20.09.2023.

Департамент в жалобе выражает несогласие с выводом судов о нарушении департаментом подпункта 15 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ при рассмотрении заявлений ФИО2 

Заявитель указывает, что органом местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией было принято решение об отказе в предоставлении муниципальной услуги, что не является само по себе нарушением конкуренции. В данном случае образования земельных участков по смыслу статьи 11.2 ЗК РФ не произошло, поэтому при отсутствии сформированного земельного участка в установленном законом порядке, объект конкуренции отсутствует.

Кассатор считает, что поскольку третьи лица, обратившиеся за оказанием муниципальных услуг «О предварительном согласовании предоставления земельного участка» на земельные участки, являлись единственными обратившимися лицами, то Департаментом не нарушена норма части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, им направлен отказ на оказание муниципальной услуги, тем самым заявители не дошли до процедуры опубликования извещения о предоставлении земельного участка, образованного в соответствии с земельным законодательством, на этапе которой на земельный участок потенциально могли бы претендовать иные лица.

По мнению заявителя, данный спор между третьими лицами и департаментом не относится к компетенции Оренбургского УФАС, третьи лица обратились за разрешением спора в компетентный орган – суд общей юрисдикции. 

Податель жалобы просит учесть, что 16.11.2023 по административному делу № 2а-8111/2023 вынесено решение Ленинским районным судом города Оренбурга, в котором исковые требования ФИО2 удовлетворены; 28.03.2024 Оренбургским областным судом решение Ленинского районного суда по административному делу № 2а-8111/2023 отменено полностью с направлением дела на новое рассмотрение; 16.11.2023 по административному делу № 2а-8087/2023 вынесено решение Ленинским районным судом города Оренбурга, в котором исковые требования ФИО3 удовлетворены; 04.04.2024 Оренбургским областным судом решение Ленинского районного суда по административному делу № 2а-8087/2023 отменено полностью с направлением дела на новое рассмотрение.

Департамент отмечает, что решения Ленинского суда города Оренбурга по административным делам № 2а-8087/2023, 2а-8111/2023 на момент подачи кассационной жалобы не вступили в законную силу и не рассмотрены по существу.

В отзыве на кассационную жалобу третье лицо ФИО2 мотивированно возражает, просит оставить оспариваемые судебные акты без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения, считая доводы, изложенные в ней, несостоятельными, считает, что вправе защищать свои нарушенные права всеми доступными в соответствии с законодательством способами.

В судебном заседании представитель антимонопольного органа привел мотивированные возражения, просил оставить оспариваемые судебные акты без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения, считая доводы, изложенные в ней, несостоятельными.

Как установлено судами и следует из материалов дела, 18.08.2023 в Департамент поступили заявления ФИО2 о предоставлении в аренду на срок 20 лет без проведения торгов на основании подпункта 15 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ земельных участков с условным номером ЗУ1, находящихся в кадастровом квартале 56:44:0240006 согласно схеме расположения земельных участков на кадастровом плане территории, цель (вид разрешенного использования): ведение садоводства, площадью 716 кв. м, 614 кв. м, 694 кв. м, 747 кв. м, 769 кв. м, 746 кв. м. 

К заявлениям приложены копия паспорта ФИО2, а также схемы расположения земельных участков на кадастровом плане территории. 

Письмами от 28.08.2023 № 6983/23, от 31.08.2023 № 6982/23, от 31.08.2023 № 6985/23, от 31.08.2023 № 6979/23, от 31.08.2023 № 6987/23, от 31.08.2023 № 6986/23 Департамент уведомил ФИО2 об отказе в удовлетворении заявлений, так как запрашиваемые земельные участки находятся на территории садоводческих товариществ, предложено обратиться  к председателю СНТ «Соловушка» для принятия в члены СНТ и выделения земельного участка, а после в МКУ «Земельный вектор» с заявлением о предоставлении в собственность бесплатно земельного участка с приложением указанных документов. 

14.09.2023 в ответ на соответствующие заявления ФИО2 от 29.08.2023, адресованные МКУ «Земельный вектор», Департаментом приняты уведомления об отказе в предоставлении земельных участков в соответствии с пунктами 19, 24 статьи 39.16 ЗК РФ, указано, что границы земельных участок не установлены, участки не сформированы, не приложены документы, предусмотренные Приказом Росреестра от 02.09.2020 № П/0321 «Об утверждении перечня документов, подтверждающих право заявителя на приобретение земельного участка без проведения торгов» (п. 4 Перечня). 

12.09.2023 в Департамент поступило заявление ФИО3 о предоставлении в аренду на срок 20 лет без проведения торгов на основании подпункта 15 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ земельного участка площадью 440 кв. м с условным номером ЗУ1, находящегося в кадастровом квартале 56:44:234016 согласно схеме расположения земельного участка на кадастровом плане территории, цель (вид разрешенного использования): для индивидуального жилищного строительства. 

К заявлению приложены копия паспорта ФИО3, а также схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории. 

Письмом от 20.09.2023 № 7829/23 Департамент уведомил заявителя, что на момент обследования земельный участок не огражден и свободен от застройки, на земельном участке расположен объект недвижимости, в связи с чем ведутся работы по выявлению правообладателей данного объекта недвижимости, в случае отсутствия правообладателя участок будет выставлен на торги. 

Не согласившись с ответами и действиями Департамента, ФИО2 и ФИО3 обратились с жалобами в Оренбургское УФАС (вх. № 6274/23 от 03.10.2023, вх № 6399/23 от 05.10.2023, вх № 6396/23 от 05.10.2023, вх. № 6395/23 от 05.10.2023, вх № 6397/23 от 05.10.2023, вх № 6398/23 от 05.10.2023, вх. № 6082/23 от 28.09.2023). 

Оренбургским УФАС в действиях Департамента установлены нарушения требований подпункта 15 пункта 2 статьи 39.6, пункта 1 статьи 39.18 в виде нарушения срока рассмотрения заявления ФИО3, пунктов 19, 24 статьи 39.16, подпункта 15 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ в виде недоказанности наличия указанных Департаментом оснований для отклонения заявлений ФИО2, признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку действия (бездействия) Департамента создают необоснованное препятствование реализации гражданами прав, предусмотренных действующим законодательством. 

Оренбургским УФАС департаменту вынесены предупреждения от 21.12.2023 № 06-19-15/2023, от 22.12.2023 № 06-19-16/2023 о необходимости принятия мер по устранению нарушения антимонопольного законодательства, для чего в срок не позднее 20 дней с момента получения предупреждения необходимо рассмотреть заявления ФИО3 от 12.09.2023 и ФИО2 от 18.08.2023 с учетом требований действующего земельного законодательства. 

Не согласившись с вынесенными предупреждениями, Департамент обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением об их оспаривании. 

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что предупреждения Оренбургского УФАС являются законными и обоснованными, прав заявителя не нарушают.

Суд апелляционной инстанции, не усмотрев оснований для отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы, поддержал выводы суда первой инстанции.

Суд кассационной инстанции, изучив материалы дела, рассмотрев доводы, изложенные в кассационной жалобе, отзывах на жалобу, выслушав пояснения лиц, обеспечивших явку в судебное заседание, проверив в соответствии со статьями 286 и 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемых судебных актов, правильность применения судами норм материального и процессуального права, соответствие выводов судов имеющимся в деле доказательствам и установленным фактическим обстоятельствам, приходит к следующим выводам.

Из системного толкования части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

При рассмотрении судом спора об оспаривании ненормативного правового акта в предмет доказывания входит рассмотрение вопросов о наличии у органа, выдавшего такой акт, соответствующих полномочий, соответствие его закону и нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие). 

Согласно статье 39.2 ЗК РФ предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9 - 11 данного Кодекса. 

В силу пункта 3 части 1 статьи 39.1 ЗК РФ земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются на основании договора аренды в случае предоставления земельного участка в аренду. 

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.6 ЗК РФ договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 данной статьи. 

Согласно подпункту 15 пункту 2 статьи 39.6 ЗК РФ договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства, гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности в соответствии со статьей 39.18 ЗК РФ.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.18 ЗК РФ в случае поступления заявления гражданина о предварительном согласовании предоставления земельного участка или о предоставлении земельного участка для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства, заявления гражданина или крестьянского (фермерского) хозяйства о предварительном согласовании предоставления земельного участка или о предоставлении земельного участка для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности уполномоченный орган в срок, не превышающий тридцати дней с даты поступления любого из этих заявлений, совершает одно из следующих действий: 

1) обеспечивает опубликование извещения о предоставлении земельного участка для указанных целей в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов уставом поселения, городского округа, по месту нахождения земельного участка и размещает извещение на официальном сайте, а также на официальном сайте уполномоченного органа в информационно-телекоммуникационной сети Интернет; 2) принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка или об отказе в предоставлении земельного участка в соответствии с пунктом 8 статьи 39.15 или статьей 39.16 ЗК РФ.

Согласно статье 39.16 ЗК РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов при наличии хотя бы одного из следующих оснований: 19) предоставление земельного участка на заявленном виде прав не допускается; 24) границы земельного участка, указанного в заявлении о его предоставлении, подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости». 

Как предусмотрено в подпункте 3 пункта 1 статьи 11.3 ЗК РФ, образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в том числе в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, которая предусмотрена статьей 11.10 данного Кодекса. 

Судами сделан вывод о том, что Оренбургским УФАС при рассмотрении обращения ФИО3 в действиях Департамента верно установлены нарушения требований подпункта 15 пункта 2 статьи 39.6, пункта 1 статьи 39.18 в виде нарушения срока рассмотрения заявления ФИО3, а также при рассмотрении обращений ФИО2 в действиях Департамента правомерно установлены нарушения требований пунктов 19 и 24 статьи 39.16, подпункта 15 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ в виде недоказанности наличия указанных Департаментом оснований для отклонения заявлений ФИО2, и в отношении обоих заявителей установлены признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, так как действия (бездействия) Департамента создают необоснованное препятствование реализации гражданину прав, предусмотренных действующим законодательством.

Суды отклонили доводы Департамента о том, что на спорном этапе рассмотрения заявлений ФИО2 и ФИО3 признаки конкуренции отсутствуют, правовых оснований для вмешательства Оренбургского УФАС в деятельность Департамента не имелось, решение вопроса о предоставлении земельного участка в аренду в данном случае предусматривает конкурентность, возможность проведения конкурсной процедуры в отношении заявленных земельных участков Департаментом не обеспечена. 

На этом основании суды заключили о том, что действия Департамента по необоснованному отказу ФИО2 в предоставлений в аренду земельных участков без проведения торгов и бездействия по нерассмотрению в установленном порядке заявления ФИО3 противоречат нормам ЗК РФ и содержат признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, так как создают необоснованное препятствие реализации гражданином прав, предусмотренных действующим законодательством, являются правомерными, предупреждения выданы антимонопольным органом Департаменту в пределах предоставленной компетенции, являются законными и обоснованными, оснований для признания их недействительными или незаконными не имеется.

Однако суд кассационной инстанции полагает, что судами не учтено следующее. 

В соответствии со статьей 22 Закона о защите конкуренции Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в том числе осуществляющим функцию по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства непосредственно и через свои территориальные органы. 

В силу статьи 23 Закона о защите конкуренции к полномочиям антимонопольного органа отнесено возбуждение и рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства.

Согласно части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения, либо о ликвидации или принятии мер по прекращению осуществления видов деятельности унитарного предприятия, которое создано или осуществляет деятельность с нарушением требований данного закона.

В соответствии с частью 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 данной статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 этого Закона. 

Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 данного Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Исходя из положений статьи 39 Закона № 135-ФЗ предупреждение должно содержать: 1) выводы о наличии оснований для его выдачи; 2) нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; 3) перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения (часть 4). Предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении (часть 5).

При условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается и лицо, выполнившее предупреждение, не подлежит административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его устранением (часть 7). В случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения (часть 8). Порядок выдачи предупреждения и его форма утверждаются федеральным антимонопольным органом (часть 9). 

Порядок выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, утвержден Приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 № 57/16 (далее - Порядок № 57/16).

Согласно правовой позиции, изложенной в пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, а также в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.04.2014 № 18403/13, предупреждение антимонопольного органа может быть предметом самостоятельного обжалования в арбитражном суде по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта, в связи с чем судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения. Судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу о нарушении антимонопольного законодательства в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции. 

Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и Порядка № 57/16, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий. Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.

Несмотря на то обстоятельство, что выдача предупреждения не предполагает сбора полного объема доказательств и для его выдачи достаточно поступления информации о наличии признаков нарушения, антимонопольные органы при этом не освобождены от оценки поступившей информации, аргументации и доказывания факта наличия признаков нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.

Согласно пункту 1.3 Порядка № 57/16 основанием для выдачи предупреждения является установление антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства, указанных в пункте 1.2 настоящего Порядка, в соответствии с Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденным приказом ФАС России от 25.05.2012 № 339. 

Следовательно, в рамках настоящего дела подлежат исследованию вопросы, касающиеся наличия в действиях Департамента признаков нарушения антимонопольного законодательства, а также вопросы соответствия выданного предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ и Порядка № 57/16.

Суды установили, что основанием для выдачи оспариваемого предупреждения в данном случае послужили выводы Управления о наличии в действиях Департамента признаков нарушения запрета, установленного частью 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, в связи с чем действия (бездействие) Департамента создают необоснованное препятствование реализации гражданами прав, предусмотренных действующим законодательством. 

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). 

Основанием для вывода о нарушении субъектом части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции. 

Пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ запрещено необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам. 

Закрепленные в данной норме запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов. 

Как разъяснено в пункте 33 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» (далее – Постановление № 2), Закон о защите конкуренции определяет организационные и правовые основы предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации (пункт 2 части 1 статьи 1 Закона). 

В связи с этим антимонопольному контролю в соответствии со статьями 15 и 16 Закона подлежат нормативные и индивидуальные правовые акты, иные решения лиц, перечисленных в пункте 2 части 1 статьи 1 Закона, их действия (бездействие), соглашения и (или) согласованные действия, способные влиять на конкуренцию на товарных рынках, в том числе принятые (совершенные) в связи с реализацией властных полномочий. 

Согласно пункту 34 Постановления № 2 при наличии спора о соответствии статье 15 Закона о защите конкуренции правовых актов, решений, действий (бездействия) антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить угрозу наступления таких последствий на определенном товарном рынке, в том числе в результате нарушения прав и законных интересов отдельных участников рынка, создания для них конкурентных преимуществ или препятствий в конкуренции на товарных рынках.

С учетом приведенных правовых норм и разъяснений высшей судебной инстанции, не любой нормативный или индивидуальный акт органов государственной или муниципальной власти, принятый с нарушением действующего законодательства, может быть квалифицирован как нарушение статьи 15 Закона о защите конкуренции, а только такой акт (решение, действие), которое приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. 

Как разъяснено в пункте 29 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 4 (2019), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2019, при проведении государственного контроля (надзора) антимонопольный орган не вправе выносить предупреждение о необходимости прекращения недобросовестной конкуренции и вторгаться в компетенцию других органов государственной власти, если действия хозяйствующего субъекта не содержат признаков нарушения антимонопольного законодательства.

При выдаче предупреждения, содержащего властное требование о необходимости прекращения недобросовестной конкуренции, антимонопольный орган в соответствии с требованиями части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации должен доказать, в чем состоят признаки не только недобросовестного (противоправного) поведения, но и признаки ведения недобросовестной конкуренции, прежде всего, признаки существования причинно-следственной связи между противоправным поведением хозяйствующего субъекта и получением выгод за счет своих конкурентов и потребителей.

Суд кассационной инстанции полагает обоснованными доводы Департамента об отсутствии в данном случае признаков конкуренции и правовых оснований для вмешательства в деятельность Департамента у антимонопольного органа. 

В рассматриваемом деле антимонопольный орган усмотрел в действиях Департамента признаки нарушения требований подпункта 15 пункта 2 статьи 39.6, пункта 1 статьи 39.18 в виде нарушения срока рассмотрения заявления ФИО3, пунктов 19, 24 статьи 39.16, подпункта 15 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ в виде недоказанности наличия указанных Департаментом оснований для отклонения заявлений ФИО2, признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, так как действия (бездействия) Департамента создают необоснованное препятствование реализации гражданами прав, предусмотренных действующим законодательством. 

Исходя из содержания предупреждений, соответствующие обстоятельства и выводы о нарушении антимонопольного законодательства отсутствуют, поскольку приведенное антимонопольным органом обоснование может лишь свидетельствовать о возможном нарушении норм земельного, но не антимонопольного законодательства. 

Следовательно, в оспариваемом предупреждении антимонопольным органом сделан вывод о нарушении Департаментом, по сути, земельного законодательства при отрицательном разрешении вопроса о возможности предоставления физическим лицам без торгов земельных участков для индивидуального жилищного строительства, а не законодательства о защите конкуренции. 

При этом возможная неправомерность действий Департамента в области земельного законодательства сама по себе не может являться основанием для вывода о нарушении норм антимонопольного законодательства, а у антимонопольного органа отсутствуют полномочия по проверке действий государственных органов на предмет их соответствия земельному законодательству либо любой иной отрасли законодательства, в том случае если признаки нарушения антимонопольного законодательства не усматриваются.

Таким образом, в целях применения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции имеет значение не само по себе необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами (а в данном случае физическим лицам, не осуществляющим предпринимательскую деятельность), в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, а именно осуществление данных действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. 

Поскольку в предупреждениях не содержится выводов о том, каким образом возможное нарушение Департаментом требований законодательства привело к нарушению (ограничению) конкуренции, то у антимонопольного органа отсутствуют полномочия по выдаче оспариваемых предупреждений ввиду отсутствия установления в данных предупреждениях признаков нарушения антимонопольного законодательства. 

Суд округа приходит к выводу, что при вынесении оспариваемых предупреждений антимонопольный орган вышел за пределы полномочий, предусмотренных частью 1 статьи 3, частями 1 и 4 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ, вторгшись в компетенцию органов, осуществляющих государственный контроль (надзор) за соблюдением земельного законодательства. 

Кроме того, заслуживают внимания доводы Департамента об обращении ФИО2 и ФИО3 за защитой своих прав по рассматриваемым обстоятельствам в суд общей юрисдикции. Само по себе несогласие ФИО2 и ФИО3 с действиями Департамента могло явиться основанием для их обращения в суд с соответствующим заявлением, что и было реализовано указанными лицами путем обращения в суд общей юрисдикции.

В рассматриваемом деле суды полно и всесторонне установили все имеющие значение для дела обстоятельства, но нормы материального права применили неправильно.

 При изложенных обстоятельствах решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции по настоящему делу подлежат отмене в силу частей 1, 2 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации как принятые с нарушением норм материального права. 

В соответствии с нормами пункта 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по результатам рассмотрения кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт, если фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены арбитражным судом первой и апелляционной инстанций на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но этим судом неправильно применена норма права. 

На основании изложенного суд округа считает возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных Департаментом градостроительства и земельных отношений администрации города Оренбурга требований.

Руководствуясь статьями 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд 

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 24.07.2024 по делу № А47-1981/2024 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.10.2024 по тому же делу отменить.

Заявленные требования удовлетворить.

Предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области от 21.12.2023 № 06-19-15/2023, от 22.12.2023 № 06-19-16/2023 признать недействительными.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.  

Председательствующий                                               Е.А. Поротникова 

Судьи                                                                            В.А. Лукьянов

                                                                                             С.О. Иванова