ВТОРОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

610007, г. Киров, ул. Хлыновская, 3,http://2aas.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

Дело № А17-6914/2021

г. Киров

08 июля 2022 года

Резолютивная часть постановления объявлена 05 июля 2022 года.

Полный текст постановления изготовлен 08 июля 2022 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судейВолковой С.С., Кононова П.И.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

при участии в судебном заседании представителя заявителя ФИО2, действующего на основании доверенности от 14.04.2022,

рассмотрев в судебном заседании по правилам, установленным Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации для рассмотрения дела в арбитражном суде первой инстанции, дело № А17-6914/2021

по заявлению Департамента развития информационного общества Ивановской области (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области 

(ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>)

при участии в деле третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, общества с ограниченной ответственностью «Документум Системс» (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), Департамента конкурсов и аукционов Ивановской области (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>)

о признании недействительным решения,

установил:

Департамент развития информационного общества Ивановской области (далее – заявитель, Департамент) обратился в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области (далее – ответчик, Управление, антимонопольный орган) от 26.05.2021 № 037/06/54.3-235/2021 (07-15/2021-100) (дата оглашения решения 21.05.2021) в части результатов рассмотрения четвертого и седьмого доводов жалобы общества с ограниченной ответственностью «Документум Системс» (далее – Общество, ООО «Документум Системс»).

В обоснование занятой по делу позиции Департамент настаивает на незаконности решения антимонопольного органа в обжалуемой части. Относительно четвертого довода жалобы заявитель указывает, что ни Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе, Закон № 44-ФЗ), ни Правила оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1085 (далее – Правила № 1085), не содержат указания на обязанность заказчика осуществлять обоснование предельно необходимого ему минимального или максимального количественного значения квалифицированных характеристик; требований предоставлять обоснование потребности в квалифицированном критерии. В отношении седьмого довода жалобы заявитель выражает несогласие с выводом антимонопольного оргна о тождественности (дублировании) показателя «деловая репутация» и показателя «опыт выполнения работ» и невозможности одновременной объективной оценки по двум указанным показателям, поскольку, по мнению Департамента, данный вывод ответчика противоречит части 1 статьи 32 Закона № 44-ФЗ, пункту 27 Правил № 1085.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ООО «Документум Системс», Департамент конкурсов и аукционов Ивановской области.

Решением Арбитражного суда Ивановской области от 04.04.2022 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Исследовав материалы дела, проверив законность и обоснованность принятого по делу решения в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), суд апелляционной инстанции пришел к выводу о наличии безусловного основания для отмены оспариваемого судебного акта, предусмотренного пунктом 1 части 4 статьи 270 АПК РФ, согласно которому основанием для отмены решения в любом случае является рассмотрение дела арбитражным судом в незаконном составе.

В соответствии с частью 6.1 статьи 268 АПК РФ при наличии оснований, предусмотренных частью 4 статьи 270 АПК РФ, Второй арбитражный апелляционный суд определением от 17.06.2022 перешел к судебному разбирательству по правилам, установленным для рассмотрения дела в суде первой инстанции. Судебное заседание назначено на 05.07.2022 в 13 час. 50 мин.

УФАС заявленные требования не признало по основаниям, изложенным в отзыве, настаивает на законности решения в обжалуемой части.

Третьи лица не представили отзывы на заявление Департамента.

В соответствии со статьей 18 АПК РФ, пунктом 37 Регламента арбитражных судов Российской Федерации и в связи с невозможностью (по причине нахождения в отпуске) дальнейшего участия судьи Минаевой Е.В. в рассмотрении настоящего дела произведена замена ее на судью Кононова П.И., рассмотрение дела начато сначала.

Ответчик и третьи лица явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом, ответчик просит рассмотреть дело в отсутствие своих представителей. В соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие представителей указанных лиц.

В судебном заседании 05.07.2022 представитель заявителя поддержал занятую по делу позицию.

При рассмотрении настоящего дела судом установлены следующие обстоятельства.

14.05.2021 в УФАС поступила жалоба ООО «Документум Системс» на действия Департамента при проведении открытого конкурса в электронной форме на оказание услуг по модернизации системы электронного документооборота аппарата Правительства Ивановской области (извещение               № 0133200001721000820).

В ходе рассмотрения жалобы Общества антимонопольным органом установлено, что 12.04.2021 на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (www.zakupki.gov.ru) размещено извещение № 0133200001721000820 о проведении указанного конкурса и документация о закупке.

20.04.2021 в извещение и документацию о закупке заказчиком внесены изменения.

Согласно протоколу № 0133200001721000820-1 рассмотрения единственной заявки на участие в открытом аукционе в электронной форме от 18.05.2021 по окончании срока подачи заявок на участие в открытом конкурсе подана единственная заявка от участника закупки ООО Компания «Сервис ТВ – Инфо», которая была признана соответствующей требованиям Закона № 44-ФЗ  и документации о закупке, открытый конкурс в электронной форме признан несостоявшимся.

По итогам рассмотрения жалобы Общества и проведения внеплановой проверки (пункт 1 части 15 статьи 99 Закона № 44-ФЗ) решением УФАС от 21.05.2021 (в полном объеме изготовлено 26.05.2021) № 037/06/54.3-235/2021 (07-15/2021-100) жалоба ООО «Документум Системс» признана обоснованной, в том числе в части четвертого и седьмого доводов жалобы Общества.

Не согласившись с решением антимонопольного органа в части результатов четвертого и седьмого доводов жалобы Общества (признания этих доводов обоснованными), Департамент обратился в арбитражный суд с рассматриваемым в рамках настоящего дела заявлением.

Исследовав материалы дела, заслушав представителя заявителя, суд пришел к следующим выводам.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ действия, решения (ненормативный правовой акт) органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными (недействительными), если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулируются Законом № 44-ФЗ.

Заявитель настаивает на том, что результат рассмотрения УФАС четвертого довода жалобы Общества не соответствует требованиям Закона о контрактной системе, Правилам № 1085, возлагает на заказчика не предусмотренные действующим законодательством обязанности, неправомерно ограничивает его хозяйственную деятельность.

Отклоняя соответствующие доводы Департамента, суд учитывает следующее.

В соответствии с частью 2 статьи 54.1 Закона № 44-ФЗ (здесь и далее в редакции, действующей на момент возникновения спорных правоотношений) для проведения открытого конкурса в электронной форме заказчик разрабатывает и утверждает конкурсную документацию.

На основании части 1 статьи 54.3 Закона № 44-ФЗ конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса в электронной форме, должна содержать, среди прочего: предусмотренные статьей 54.4 настоящего Федерального закона требования к содержанию, в том числе к описанию предложения участника открытого конкурса в электронной форме, к составу заявки на участие в открытом конкурсе в электронной форме и инструкцию по ее заполнению, при этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников закупки или ограничение доступа к участию в открытом конкурсе в электронной форме (пункт 4); критерии оценки заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме, величины значимости этих критериев, порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме в соответствии с настоящим Федеральным законом (пункт 8).

Победителем открытого конкурса в электронной форме признается его участник, который предложил лучшие условия исполнения контракта на основе критериев, указанных в конкурсной документации, и заявке на участие в открытом конкурсе в электронной форме которого присвоен первый номер (часть 14 статьи 54.7 Закона № 44-ФЗ).

В статье 32 Закона № 44-ФЗ определены порядок оценки заявок, окончательных предложений участников закупки и критерии этой оценки.

В силу части 1 статьи 32 названного Федерального закона для оценки заявок, окончательных предложений участников закупки заказчик в документации о закупке устанавливает следующие критерии: 1) цена контракта, сумма цен единиц товара, работы, услуги; 2) расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ; 3) качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки; 4) квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.

На основании части 8 статьи 32 Закона № 44-ФЗ порядок оценки заявок, окончательных предложений участников закупки, в том числе предельные величины значимости каждого критерия, устанавливается Правительством Российской Федерации. Заказчик для целей оценки заявок, окончательных предложений участников закупки в случае, если в соответствии с законодательством Российской Федерации установлены регулируемые цены (тарифы) на товары, работы, услуги, вправе не использовать критерии, указанные в пунктах 1 и 2 части 1 названной статьи.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013                  № 1085 утверждены Правила оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, которые определяют порядок оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в целях выявления лучших из предложенных условий исполнения контракта при проведении закупки, а также предельные величины значимости каждого критерия оценки заявок, окончательных предложений участников закупки (пункт 1).

В соответствии с пунктом 3 Правил № 1085 под оценкой понимается процесс выявления в соответствии с условиями определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) по критериям оценки и в порядке, установленном в документации о закупке в соответствии с требованиями настоящих Правил, лучших условий исполнения контракта, указанных в заявках (предложениях) участников закупки, которые не были отклонены.

По смыслу положений пункта 4 Правил № 1085 для оценки заявок (предложений) заказчик устанавливает в документации о закупке критерии оценки. 

Применительно к рассматриваемому судом делу предметом открытого конкурса являлось оказание услуг по модернизации системы электронного документооборота аппарата Правительства Ивановской области (извещение               № 0133200001721000820).

В соответствии с пунктом 42 главы 3 Информационной карты открытого аукциона в электронной форме показателем критерия «Квалификация участника закупки, в том числе наличие у него финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации» является, в том числе, «Опыт участника по успешному оказанию услуг сопоставимого характера».

При оценке по показателю «Опыт участника по успешному оказанию услуг сопоставимого характера» анализируется, в том числе информация об опыте участника по успешному оказанию услуг за период не ранее 5 (пяти) календарных лет с даты объявления конкурса. Подтверждением опыта участника по успешному оказанию услуг сопоставимого характера служат копии исполненных контрактов (договоров) за период не ранее 5 (пяти) календарных лет с даты объявления конкурса, сведения о которых указаны в примерном образце (таблица 1).

Из пояснений заказчика, представленных в адрес антимонопольного органа, следует, что услуги, относящиеся к области электронного документооборота, в настоящее время стремительно развиваются. Меняются законодательная база, требования к системам, архитектура систем, требования к функционалу систем и др. Исполнитель, оказывающий соответствующие услуги, должен иметь квалификацию, позволяющую оказывать услуги в свете современных требований к системам электронного документооборота. Поэтому в качестве оптимального периода времени выбран период в 5 лет. Если в течение последних 5 лет, предшествующих данной закупке, исполнитель выполнял работы аналогичного характера, то это подтверждает необходимую квалификацию. Если исполнитель выполнял аналогичные услуги ранее, то это подтверждает, что его квалификация соответствовала необходимой в прошлом времени, но в настоящий момент времени может не соответствовать.

По утверждению заказчика, поскольку для целей документации о закупке под услугами сопоставимого характера и объема понимаются услуги по сопровождению, обслуживанию, развитию, расширению функциональности, модернизации программного обеспечения на базе платформы Docsvision, логично, например, было бы установление наличие 10-летнего опыта, поскольку данное обеспечение существует с 2010 года. Вместе с тем, Система документационного управления «Приоритет» существует с 2018 года.

Вместе с тем в рассматриваемом случае соответствующие требования к оценке участников закупки по показателю «Опыт участника по успешному оказанию услуг сопоставимого характера» Департаментом не обоснованы. В частности, заказчик не обосновал, почему участник закупки, успешно оказавший услуги сопоставимого характера и объема более 5 лет назад, а также имеющий большой опыт по оказанию услуг по сопровождению, обслуживанию, развитию, расширению функциональности, модернизации программного обеспечения не только на базе платформы Docsvision, не соответствует потребностям заказчика.

Государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы, казенные учреждения, иные юридические лица в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд (часть 1 статьи 12 Закона № 44-ФЗ).

Вопреки аргументам Департамента выводы Управления о том, что заказчиком не обоснована необходимость представления контрактов за период не ранее 5 (пяти) календарных лет с даты объявления конкурса, не противоречат положениям Закона № 44-ФЗ, в том числе части 1 статьи 12. 

Довод заявителя жалобы о том, что у заказчика отсутствует обязанность обосновывать предельно необходимое ему минимальное и максимальное количественное значение квалифицированных характеристик, отклоняется судом, как основанный на ошибочной оценке фактических обстоятельств дела. Само по себе то обстоятельство, на которое ссылается в заявлении Департамент, что 5-летний опыт оказания услуг является стандартным для такого вида услуг в рассматриваемом случае (с учетом установления требований к определенной платформе) не подтверждает соответствующую потребность заказчика.

В рассматриваемом случае с учетом конкретных обстоятельств дела суд  считает обоснованным вывод Управления, что требование заказчика о представлении контрактов за период ранее 5 (пяти) календарных лет с даты объявления конкурса не отвечает целям выявления победителя открытого конкурса в электронной форме, определенным Законом № 44-ФЗ, такие действия заказчика нарушают часть 1 статьи 12, пункт 4 части 1 статьи 54.3 Закона № 44-ФЗ (довод четвертый жалобы Общества). 

Обращаясь в антимонопольный орган с жалобой, Общество указало, что подтверждением деловой репутации участника закупки служат, в том числе отзывы клиентов об успешном оказании услуг (выполнению работ) по сопровождению, обслуживанию, развитию, расширению, функциональности, модернизации программного обеспечения на базе платформы Docsvision для органов законодательной и исполнительной власти, в том числе муниципальной, федеральных, региональных и муниципальных бюджетных учреждений. По мнению заявителя жалобы, установленные показатели не предусматривают объективного присвоения баллов и не обеспечивают выбор наиболее квалифицированного исполнителя требуемых услуг и не позволяют выявить лучшее условие исполнения контракта, создают необоснованные препятствия для подачи конкурсных предложений неопределенному кругу потенциальных участников.

Антимонопольным органом установлено, что согласно пункту 42 главы 3 Информационной карты открытого аукциона показателем критерия «Квалификация участника закупки» является также «Деловая репутация участника закупки», которая осуществляется с учетом, в том числе следующей позиции: наличие отзывов клиентов об успешном оказании услуг (1 отзыв - 5 баллов, не более 25 баллов в сумме).

Как пояснил заказчик при рассмотрении жалобы Общества в Управлении, отзыв отражает характер взаимодействия между исполнителем и заказчиком во время исполнения контракта. Например, контракт был исполнен без замечаний, но заказчика не устроила работа сотрудников исполнителя: низкая квалификация, трудности во взаимодействии, скорость реагирования и т.д. В отзыве содержится информация, характеризующая неформальную сторону при работе исполнителя с заказчиком во время исполнения контракта: насколько было удобно заказчику работать с исполнителем, насколько хорошо специалисты исполнителя понимают требования заказчика, возникали ли трудности во взаимодействии заказчика с исполнителем и т.д.

Признавая седьмой довод жалобы ООО «Документум Системс» обоснованным, антимонопольный орган исходил из того, что Департаментом не обоснована необходимость представления указанных сведений и документов (отзывов клиентов об успешном оказании услуг). Опыт участника по успешному оказанию услуг сопоставимого характера является одним из показателей квалификации участника закупки. Подтверждением опыта участника по успешному оказанию услуг сопоставимого характера служат копии исполненных контрактов (договоров). Отзыв клиентов является дублирующим (повторяющимся) по отношению к уже имеющемуся показателю критерием. Кроме того, такой документ предполагает субъективное восприятие заказчика по комфорту работы с исполнителем, при этом наличие отзывов не свидетельствует о возможности исполнить контракт наилучшим образом. 

Проанализировав вышеуказанные положения документации о закупке, установленную заказчиком в документации систему оценки заявок по показателю «Деловая репутация участника закупки» нестоимостного критерия «Квалификация участника закупки» с учетом приведенных правовых норм, суд находит правомерными выводы антимонопольного органа о том, что представление в составе заявки указанных в документации о закупке сведений нарушает положения части 1 статьи 12, пункта 4 части 1 статьи 54.3 Закона       № 44-ФЗ (довод седьмой жалобы).

Иное толкование заявителем положений законодательства о контрактной системе и другая оценка обстоятельств настоящего дела не являются основанием для признания решения антимонопольного органа незаконным. 

При таких обстоятельствах решение Управления в обжалуемой части соответствует действующему законодательству, не нарушает права и законные интересы Департамента.

Доводы заявителя относительно недопустимости вмешательства антимонопольного органа в его хозяйственную деятельность, судом отклоняются, поскольку в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 99 Закона № 44-ФЗ,  Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.08.2013 № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» Федеральная антимонопольная служба уполномочена на осуществление контроля (надзора) в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Управление, принимая к рассмотрению жалобу участника закупки (ООО «Документум Системс») и осуществляя мероприятия по проведению внеплановой проверки, действовало в пределах предоставленных ему полномочий, выполняло свои функции и возложенные на него законодательством полномочия по контролю в сфере закупок. Антимонопольный орган в пределах своей компетенции выявил нарушения положений части 1 статьи 12, пункта 4 части 1 статьи 54.3 Закона № 44-ФЗ заказчиком при проведении открытого конкурса в электронной форме на оказание услуг по модернизации системы электронного документооборота аппарата Правительства Ивановской области. 

Частью 3 статьи 201 АПК РФ установлено, что в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Таким образом, в удовлетворении заявления Департамента о признании незаконным решения УФАС от 26.05.2021 в оспариваемой части следует отказать.

Поскольку судом апелляционной инстанции установлено предусмотренное пунктом 1 части 4 статьи 270 АПК РФ безусловное основание для отмены судебного акта, решение суда первой инстанции подлежит отмене.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по заявлению и апелляционной жалобе Департамента не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации он освобожден от ее уплаты.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 2 статьи 269, пунктом 1 части 4 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Ивановской области от 04.04.2022 по делу                 № А17-6914/2021 отменить и принять по делу новый судебный акт.

В удовлетворении заявления Департамента развития информационного общества Ивановской области о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области от 26.05.2021 № 037/06/54.3-235/2021 (07-15/2021-100) (дата оглашения решения 21.05.2021) в части результатов рассмотрения четвертого и седьмого доводов жалобы общества с ограниченной ответственностью «Документум Системс» отказать. 

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ивановской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий                                      

Г.Г. Ившина

 

Судьи         

ФИО3

П.И. Кононов