ЧЕТВЕРТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

672000, Чита, ул. Ленина, 100б

http://4aas.arbitr.ru

 

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

 

г. Чита                                                                                                            Дело № А10-25/2017

 

«9» октября 2017 года

 

Резолютивная часть постановления объявлена 3 октября 2017 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 9 октября 2017 года.

 

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Басаева Д.В.,

судей: Желтоухова Е.В., Никифорюк Е.О.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

при участии в судебном заседании представителя территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Бурятия ФИО2 (доверенность 11.07.2017)

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Бурятия на решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 8 августа 2017 года по делу № А10-25/2017 (суд первой инстанции – ФИО3),

установил:

Министерство строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, далее – заявитель, Министерство) обратилось в Арбитражный суд Республики Бурятия с заявлением о признании недействительными предписания территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Бурятия (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, далее - ТО Росздравнадзора по РБ, административный орган) от 30 ноября 2016 года № 162, приказа от 13 декабря 2016 года № 451, о признании незаконными представления от 26 января 2017 года № И04-142/17 и постановления по делу об административном правонарушении от 26 января 2017 года № 4.

Определением от 9 марта 2017 года данные дела объединены в одно производство для совместного рассмотрения, делу присвоен номер А10-25/2017.

Решением Арбитражного суда Республики Бурятия от 08 августа 2017 года по делу № А10-25/2017 заявленные требования удовлетворены.

Предписание от 30 ноября 2016 года № 162, приказ от 12 декабря 2016 года № 451, представление от 26 января 2017 года № И04-142/17 Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Бурятия признаны недействительными, как несоответствующие Федеральному закону от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Постановление Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Бурятия от 26 января 2017 года по делу об административном правонарушении № 4 по части 21 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде штрафа в размере 30 000 рублей признано незаконным и отменено.

Административный орган обратился с апелляционной жалобой, в которой просит отменить обжалуемый судебный акт в полном объеме по мотивам, изложенным в жалобе.

В апелляционной жалобе заявитель жалобы указал, что в соответствии с разделом IV Постановления Правительства РФ от 28 марта 2011 года N 143, реализация программы осуществляется в соответствии с утвержденным сетевым графиком. В сетевом графике четко определены наименования работ по проектированию строительства и ввода в эксплуатацию перинатального центра с конкретными сроками выполнения таких работ.

По мнению заявителя жалобы, несоблюдение сетевого графика свидетельствует о неэффективном контроле за качеством реализации мероприятий подпрограмм со стороны Минстроя Республики Бурятия.

Выводы суда о том, что Министерство фактически осуществляло контроль за строительством объекта и принимало все возможные меры в целях выполнения мероприятий Программы и завершения строительства объекта в установленные сроки и о неисполнимости оспариваемого предписания административный орган считает ошибочными.

В отзыве на апелляционную жалобу министерство с доводами жалобы не согласилось.

Информация о времени и месте судебного заседания по апелляционной жалобе размещена на официальном сайте апелляционного суда в сети "Интернет 07.09.2017. Таким образом, о месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 АПК РФ.

Министерство строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия явку своих представителей в судебное заседание не обеспечило. Руководствуясь частью 3 статьи 156, частью 1 статьи 123 АПК РФ, суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие надлежащим образом извещенных лиц, участвующих в деле.

Дело рассматривается в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, отзыв на жалобу, проверив соблюдение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, заслушав доводы представителя административного органа, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, 3 ноября 2016 года Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения (Росздравнадзором) выдано поручение о проведении проверки в соответствии с Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в отношении органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, обеспечивающих координацию реализации мероприятий программы в части проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию перинатального центра и уполномоченного органа региона, являющегося главным распорядителем финансовых средств, предусмотренных в региональных бюджетах на 2014-2016 годы на реализацию мероприятий Программы модернизации здравоохранения в части проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию перинатального центра (л.д.124 т.1).

23 ноября 2016 года прокуратурой Республики Бурятия руководителю ТО Росздравнадзора по РБ выставлено требование о проведении внеплановой проверки в отношении Министерства (л.д.122-123 т.1).

Во исполнение указанных поручения Росздравнадзора и требования прокуратуры РБ 24 ноября 2016 года руководителем ТО Росздравнадзора по РБ издан приказ № 408 о проведении внеплановой выездной проверки в отношении Министерства строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия с целью контроля за реализацией мероприятий по строительству перинатальных центров (л.д.15-16 т.1).

По результатам проверки составлен акт от 30 ноября 2016 года № 408, согласно которому в ходе проведения проверки выявлены нарушения Постановления Правительства Республики Бурятия от 28.03.2011 № 143 «Об утверждении программы «Модернизация здравоохранения в Республике Бурятия на 2011-2016 годы», Постановления Правительства Республики Бурятия от 31.03.2014 № 145 «О реализации мероприятий подпрограммы «Проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатального центра в г. Улан - Удэ» Программы «Модернизация здравоохранения в Республике Бурятия в на 2011-2016 годы» (л.д.17-30 т.1).

30 ноября 2016 года Минстрою РБ выдано предписание № 162 об устранении выявленных в ходе проверки нарушений (л.д.21 т.3).

13 декабря 2016 года ТО Росздравнадзора по РБ издан приказ № 451 о проведении внеплановой выездной проверки Министерства с целью контроля исполнения предписания от 30.11.2016 № 162 (л.д.31-32 т.1).

По результатам контрольной проверки установлено, что нарушения, отраженные в выданном предписании по исполнению законодательства и нормативно-правовых актов в сфере здравоохранения не устранены, в связи с чем ТО Росздравнадзора по РБ в адрес Министерства внесено представление об устранении нарушений федерального законодательства по исполнению предписания от 26.01.2017 № И04-142/17 (л.д.19-26 т.2).

Кроме того, постановлением от 26 января 2017 года № 4 Минстрой по РБ признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 21 статьи 19.5 КоАП РФ, а именно: невыполнение в установленный срок законного предписания, решения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения; и привлечен к административной ответственности в виде административного штрафа в размере 30 000 рублей (л.д.27-37 т.2).

Полагая, что вынесенные ТО Росздравнадзора по РБ предписание, приказ от 13.12.2016, представление и постановление о привлечении к административной ответственности являются незаконными и нарушают права и законные интересы заявителя, Министерство обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Суд первой инстанции, оценив доводы и возражения сторон, а также доказательства, представленные сторонами в обоснование своих требований и возражений, в соответствии со статьёй 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации на предмет их относимости, допустимости, достоверности в отдельности, а также достаточности и взаимной связи в их совокупности, на основе правильного установления фактических обстоятельств по делу, верного применения норм материального и процессуального права сделал обоснованный вывод о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых ненормативного правового акта, решений и действий (бездействий) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействий), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействий), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействий), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействия).

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 09.12.2013 № 2302-р «Об утверждении Программы развития перинатальных центров в Российской Федерации» контроль за реализацией мероприятий Программы осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения.

Согласно пункту 4 Постановления Правительства РФ от 30.06.2004 № 323 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения» Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

На основании пункта 1 Положения о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения, утвержденного приказом Минздрава России от 13.12.2012 № 1040н, Территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения (далее соответственно - территориальный орган, Росздравнадзор) осуществляет функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Республики Бурятия от 28.03.2011 № 143 (далее - Постановление № 143) утверждена Программа "Модернизация здравоохранения в Республике Бурятия на 2011 - 2017 годы" (далее - Программа) вместе с Подпрограммой «Проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатального центра в г.Улан - Удэ» (приложение к Программе, далее - Подпрограмма).

В соответствии с пунктом 3 Постановления № 143 государственным заказчиком Программы определено Правительство Республики Бурятия.

Разделом IV Программы определен механизм реализации мероприятий Программы и контроль за ходом ее выполнения. Исходя из данного раздела Программы общий контроль за исполнением Программы осуществляется Правительством Республики Бурятия.

Постановлением Правительства Республики Бурятия от 31.03.2014 № 145 (далее - Постановление № 145) утвержден Порядок реализации мероприятий подпрограммы "Проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатального центра в г.Улан - Удэ" Программы "Модернизация здравоохранения в Республике Бурятия на 2011 - 2016 годы", утвержденной постановлением Правительства Республики Бурятия от 28.03.2011 № 143" (далее - Порядок).

В соответствии с пунктом 3 Порядка, в редакции, действовавшей в спорный период, организация реализации мероприятий Подпрограммы осуществляется Министерством здравоохранения Республики Бурятия (далее - Минздрав РБ) совместно с Министерством строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия (далее - Минстрой РБ).

Минстрой РБ осуществляет:

-полномочия главного распорядителя бюджетных средств;

-контроль за качеством реализации мероприятий Подпрограммы;

-подготовку информации и отчетов о выполнении Подпрограммы в порядке, предусмотренном настоящим постановлением.

4 февраля 2014 года заключено соглашение между Правительством Республики Бурятия (субъект Российской Федерации), Министерством здравоохранения Российской Федерации (Министерство), Федеральным фондом обязательного медицинского страхования (Фонд), предметом которого являются условия реализации Программы модернизации в части мероприятий по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатального центра на 120 коек в г.Улан -Удэ и финансового обеспечения указанных мероприятий в 2014-2016 годах (л.д.44-53 т.1).

Согласно данному соглашению Министерство осуществляет организационное и методическое руководство, представление необходимых разъяснений по вопросам реализации Программы модернизации в части мероприятий по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатального центра; осуществляет контроль за реализацией мероприятий Программы модернизации по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатального центра, в том числе за достижением целевых значений показателей и индикаторов реализации мероприятий Программы модернизации (пункты 2.1, 2.2).

Фонд предоставляет средства бюджету Территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Бурятия на реализацию мероприятий Программы модернизации по укреплению материально-технической базы учреждений здравоохранения в части строительства перинатального центра, осуществляет контроль за реализацией мероприятий Программы модернизации по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатальных центров, в том числе за использованием средств на финансовое обеспечение указанных мероприятий Программы модернизации (пункты 3.1, 3.2).

Субъект Российской Федерации на основании пункта 4.1 соглашения обеспечивает финансовое обеспечение расходных обязательств на мероприятия Программы модернизации по укреплению материально-технической базы учреждений здравоохранения в части проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию перинатального центра в 2014-2016 годах.

Согласно п.п.4.10, 4.12 субъект Российской Федерации обеспечивает проведение проектных и изыскательских работ за счет средств бюджета Республики Бурятия, ввод в эксплуатацию перинатального центра и представление в Министерство и Фонд разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию по установленной форме до 1 мая 2016 года.

14 апреля 2014 года между Правительством Республики Бурятия (Субъект) и Государственной корпорацией по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии» (Заказчик) подписано соглашение, согласно п.1.1. которого соглашение определяет порядок реализации совместных мероприятий по проведению инженерных изысканий, проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатального центра по адресу: г.Улан-Удэ, мощностью 120 коек в рамках подпрограммы «Проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатального центра в г. Улан-Удэ», Программы «Модернизация здравоохранения в Республике Бурятия на 2011-2016 годы», утвержденной Постановлением Правительства Республики Бурятия от 28.03.2011 № 143, в том числе оснащение Центра оборудованием в соответствии с проектной документацией, разработанной с учетом требований Министерства здравоохранения Российской Федерации (л.д.54-61 т.1).

Согласно пункту 4.1.1 Соглашения Субъект в целях реализации Программы принимает участие в разработке (корректировке) проектной документации, её согласовании, осуществляет контроль за ходом выполнения работ и направляет своих представителей для участия в комиссионной приемке центра.

В соответствии с пунктом 4.2 Соглашения заказчик в целях реализации Программы обязуется за счет средств субсидии Субъекта обеспечить: разработку календарного графика проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию перинатального центра в г. Улан-Удэ для согласования с Субъектом; проектирование (корректировка проектной документации) на стадии создания проекта и рабочей документации; получение положительного заключения государственной экспертизы; получение разрешения на строительство; строительство центра; оснащение центра технологическим и медицинским оборудованием; ввод центра в эксплуатацию; разработанная (откорректированная) проектная документация до передачи в государственную экспертизу представляется Заказчиком Субъекту для согласования и др.

25 сентября 2014 года между Правительством Республики Бурятия (Субъект) и Государственной корпорацией по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех» (Корпорация) заключен договор № РТ/1447-9714, согласно п.1.1. которого предметом настоящего договора является предоставление из республиканского бюджета бюджетных ассигнований в виде субсидии в Корпорацию в целях финансирования мероприятий по проведению инженерных изысканий, проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатального центра и оснащением его оборудованием, предусмотренных подпрограммой «Проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатального центра в г. Улан-Удэ» программы «Модернизация здравоохранения в Республике Бурятия на 2011-2016 годы» (л.д.71-77 т.1).

В соответствии с п.3.2 договора Корпорация обязуется обеспечить реализацию мероприятий по проведению инженерных изысканий, проектированию, строительству, оснащению центра оборудованием, вводу центра в эксплуатацию в соответствии с гражданским законодательством и проектной документацией. Обеспечить ввод центра в эксплуатацию до 31 декабря 2016 года.

Пунктом 4.1 договора предусмотрено, что субъект и уполномоченные органы государственного финансового контроля вправе проводить проверки соблюдения Корпорацией условий предоставления бюджетных ассигнований в соответствии с действующим законодательством.

Согласно п.4.2. договора Корпорация обязана предоставлять Субъекту и уполномоченным органам государственного финансового контроля, по их требованию, необходимые документы, относящиеся к предмету настоящего договора, в том числе и по договорам, заключенным с подрядными организациями.

Из акта проверки от 30 ноября 2016 года № 408 следует, что договор подряда № РТ/1447-9930 на проведение работ по строительству, оснащению и вводу в эксплуатацию перинатального центра в г. Улан-Удэ от 20 ноября 2014 года заключен ГК «Ростех» с генеральным подрядчиком ООО «РТ-СоцСтрой». Первоначальная дата окончания работ (дата ввода в эксплуатацию) - 31 мая 2016 года.

1 декабря 2014 года генеральным подрядчиком ООО «РТ-СоцСтрой» заключен договор № 7577-СМР-БУР с подрядчиком ООО «Дорстройсервис» (л.д.64-77 т.3).

24 марта 2015 года ГК «Ростех» (Заказчик) заключен договор № РТ/1547-10982 с ООО «ВостокПромПроект» (Исполнитель), согласно п.1.1 которого Исполнитель обязуется осуществлять авторский надзор за строительством объекта «Перинатальный центр на 120 коек по адресу: 

<

...>» в целях обеспечения соответствия решений, содержащихся в рабочей документации, выполняемым строительно-монтажным работам на объекте (л.д.78-88 т.3).

Программой развития перинатальных центров в Российской Федерации, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 09.12.2013 № 2302-р, в редакции, действовавшей до 1 января 2017 года, предусмотрено, что реализация Программы осуществляется в 2013 - 2016 годах в 3 этапа:

I этап (ноябрь 2013 г. - июль 2014 г.) - организационный (разработка технического задания, проектной документации, выбор подрядчика, разработка программы подготовки и переподготовки медицинского персонала);

II этап (август 2014 г. - май 2016 г.) - строительство перинатальных центров, реализация программы подготовки и переподготовки медицинских кадров;

III этап (июнь - декабрь 2016 г.) - ввод в эксплуатацию перинатальных центров и получение лицензии на осуществление медицинской деятельности в перинатальных центрах.

Распоряжением Правительства РФ от 28.12.2016 № 2890-р в распоряжение Правительства РФ от 09.12.2013 № 2302-р внесены изменения, вступившие в силу с 1 января 2017 года, в частности, предусмотрено, что реализация Программы осуществляется в 2013 - 2017 годах в 3 этапа:

I этап (ноябрь 2013 г. - июль 2014 г.) - организационный (разработка технического задания, проектной документации, выбор подрядчика, разработка программы подготовки и переподготовки медицинского персонала);

II этап (август 2014 г. - июль 2017 г.) - строительство перинатальных центров, реализация программы подготовки и переподготовки медицинских кадров;

III этап (август - декабрь 2017 г.) - ввод в эксплуатацию перинатальных центров и получение лицензии на осуществление медицинской деятельности в перинатальных центрах.

Исходя из раздела IV Программы реализация мероприятий Программы осуществляется в соответствии с утвержденным сетевым графиком.

Согласно Сетевому графику выполнения работ по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатального центра в г. Улан-Удэ (Республика Бурятия, г. Улан- Удэ, ул. Пирогова), являющемуся приложением № 2 к Подпрограмме, в редакции, действовавшей в спорный период, срок выполнения работ по производству внутренних работ; поставке и монтажу медицинского оборудования; завершению внешней отделки и благоустройства территории; мероприятий по вводу в эксплуатацию перинатального центра установлен - июнь 2016 года.

Из акта проверки от 30 ноября 2016 года следует, что срок выполнения работ по актуализированному сетевому графику, утвержденному управляющим директором ГК «Ростех» и заместителем председателя Правительства РБ 10 апреля 2015 года, по строительству перинатального центра - 1 июня 2016 года, по вводу в эксплуатацию перинатального центра - 1 декабря 2016 года.

Государственной корпорацией «Ростех» направлен в адрес Правительства РБ и Минстроя РБ откорректированный ГК «Ростех» и ООО «РТ-СоцСтрой» график выполнения работ по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатального центра г. Улан-Удэ, установив срок до 1 января 2017 года.

Как следует из материалов дела, с целью устранения выявленных нарушений по результатам проведенной проверки Министерству 30 ноября 2016 года выдано предписание № 162, где в части выявленных нарушений с указанием нормативного правового акта, требования которого нарушены, указано: «В нарушение Постановления Правительства Республики Бурятия от 28.03.2011 № 143 «Об утверждении программы «Модернизация здравоохранения в Республике Бурятия на 2011-2016 годы» установлено:

1. Несоблюдение сроков выполнения работ сетевого графика от 10 апреля 2015 года в части производства внутренних работ, поставки и монтажа медицинского оборудования, завершение внешней отделки и благоустройства территории, пусконаладочных работ и завершения строительства объекта, получения ЗОС, а также мероприятий по вводу в эксплуатацию перинатального центра; несоответствие рабочей, сметной документации с проектной документацией; отсутствие откорректированного календарного графика работ по договору от 01.12.2014 № 7577-СМР-БУР в соответствии с дополнительным соглашением; отсутствие корректировки графика ведения авторского надзора; представленные справки не соответствуют реально выполненному объему строительных работ.

2. В нарушение Постановления Правительства Республики Бурятия от 31.03.2014 № 145 «О реализации мероприятий подпрограммы «Проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатального центра в г. Улан-Удэ» Программы «Модернизация здравоохранения в Республике Бурятия на 2011-2016 годы» Министерством строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия, как главным распорядителем бюджетных средств по реализации программы мероприятий существующий контроль проводится не эффективно».

Согласно предписанию ТО Росздравнадзора по РБ обязал Министерство начать мероприятия по устранению нарушений с момента выдачи предписания; устранить нарушения в срок до 15 декабря 2016 года.

По смыслу пункта 1 части 1 статьи 17 Федерального закона № 294-ФЗ предписание об устранении нарушений требований законодательства представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций. Условиями для вынесения предписания являются нарушения законодательства Российской Федерации, которые к моменту выдачи такого предписания не устранены нарушителем закона самостоятельно. Невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), является основанием для привлечения граждан и юридических лиц к административной ответственности. Следовательно, предписание должностного лица, осуществляющего государственный надзор, должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо (индивидуального предпринимателя, гражданина) может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений требований, соблюдение которых обязательно для них в силу закона. При этом такие требования должны быть реально исполнимы.

Вместе с тем, в данном случае содержащиеся в оспариваемом предписании формулировки констатируют факты невыполнения требований Программы, а именно, несоблюдение сроков выполнения работ сетевого графика; несоответствие рабочей, сметной документации с проектной документацией; отсутствие откорректированного календарного графика работ; отсутствие корректировки графика ведения авторского надзора; несоответствие представленных справок реально выполненному объему строительных работ; неэффективное осуществление контроля по реализации мероприятий.

Суд апелляционной инстанции соглашается с позицией суда первой инстанции о не соответствии оспариваемого предписания принципу исполнимости, поскольку данные сведения не позволяют фактически определить перечень действий, подлежащих выполнению обязанным лицом в установленный срок, применительно к прекращению и устранению выявленных нарушений.

Кроме того, как следует из акта проверки и оспариваемого предписания, факт нарушения Министерством законодательства и положений Постановления № 145 ТО Росздравнадзора по РБ установлен без исследования обстоятельств наличия в действиях Министерства вины при нарушении требований законодательства и мер, принятых последним с целью недопущения таких нарушений.

Министерство, оспаривая законность вынесенного предписания, указало на то, что предприняло необходимые и возможные меры для выполнения Программы и Постановления № 145.

В подтверждение указанного Министерством в материалы дела представлены протоколы совещаний по объекту капитального строительства «Перинатальный центр по адресу: г. Улан-Удэ, Республика Бурятия, мощностью 120 коек». Протоколы совещаний, проведенных Министерством и Правительством Республики Бурятия, представлены также ТО Росздравнадзора по РБ (л.д.3-113 т.4, 15-70 т.6).

В частности, рассматривались вопросы несоблюдения сроков выполнения работ сетевого графика в части производства внутренних работ, поставки и монтажа медицинского оборудования, завершения внешней отделки и благоустройства территории, пусконаладочных работ и завершения строительства объекта, получения ЗОС, мероприятий по вводу в эксплуатацию перинатального центра, на совещаниях, проведенных Министерством 28.01.2016, 06.05.2016, 17.05.2016, 03.06.2016, 17.06.2016, 01.07.2016, 05.07.2016, 08.07.2016, 22.07.2016, 05.08.2016, 16.08.2016, 19.08.2016, 30.08.2016, 02.09.2016, 09.09.2016, 27.09.2016, 07.10.2016, 11.10.2016, 21.10.2016, 25.10.2016, 26.10.2016, 01.11.2016, 11.11.2016.

По несоответствию рабочей, сметной документации с проектной документацией проводились совещания 06.05.2016, 13.05.2016, 17.05.2016, 20.05.2016, 03.06.2016, 07.06.2016, 16.06.2016, 17.06.2016, 01.07.2016, 05.07.2016, 08.07.2016, 12.07.2016, 16.08.2016, 19.08.2016, 30.08.2016, 02.09.2016, 09.09.2016, 27.09.2016, 07.10.2016, 11.10.2016, 21.10.2016, 25.10.2016, 26.10.2016, 01.11.2016, 11.11.2016, 18.11.2016.

По вопросу отсутствия откорректированного календарного графика работ проводились совещания и приняты решения 28.01.2016, 18.11.2016.

Вопрос о корректировке графика ведения авторского надзора рассматривался на совещаниях 02.09.2016, 11.10.2016, 21.10.2016, 26.10.2016, 11.11.2016. Согласно протоколам, составленным по результатам проведения названных совещаний, отмечено о необходимости заключения договора на проведение авторского надзора. По информации ООО «РТ-СоцСтрой» договор на проведение авторского надзора направлен 2 сентября 2016 года в ООО «Востокпромпроект». На совещании от 21.10.2016 отмечено, что ООО «РТ - СоцСтрой» направило полученный проект дополнительного соглашения к договору авторского надзора между ГК «Ростех» и ООО «Востокпромпроект» от 24.03.2015 в ГК «Ростех» 19 октября 2016 года. Приняты решения о заключении ООО «РТ-СоцСтрой» договора на выполнение авторского надзора.

Кроме того, совещания о ходе строительства и вводе в эксплуатацию перинатального центра проводились у Главы Республики Бурятия - Председателя Правительства Республики Бурятия от 3 декабря 2015 года, от 20 февраля, 24 марта 2016 года (л.д.23, 24 т.6), от 19 апреля 2016 года, 14 сентября 2016 года, 11 ноября 2016 года.

Согласно протоколу от 03.12.2015 № 01.08-007-и8348 рассмотрен вопрос по освоению средств всех источников финансирования строительства объекта «Перинатальный центр мощностью 120 коек». Отмечен крайне низкий уровень использования средств всех источников по Республике Бурятия - 14,6%. Решено - ГК «Ростех» утвердить сводный сметный расчет в срок до 15.12.2015, подписать сетевой график до 15.12.2015, представить в Правительство РБ подтверждающие документы по выполненным и оплаченным работам, актуализированные графики производства работ и финансирования, объявить торги на оборудование до 15.12.2015 (л.д.20 т.6).

На совещании 19.04.2016 также отмечен крайне низкий уровень использования средств всех источников по Республике Бурятия - 26,47%, несоблюдение ГК «Ростех» сроков строительства и оснащения медицинским оборудованием, отставание от сетевого графика. Решили, в том числе: принять к сведению заявление ГК «Ростех», что ввод в эксплуатацию объекта капитального строительства будет обеспечен в срок до 01.09.2016; совместно с Министерством здравоохранения РБ провести сверку отторгованного медицинского оборудования; привести в соответствие рабочую документацию с проектной документацией до 20.05.2016; утвердить проектную документацию до 20.06.2016; Министерству строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия обеспечить особый контроль за ходом строительства и ввода в эксплуатацию объекта капитального строительства, организовать проведение рабочих совещаний не реже двух раз в неделю (л.д.8-10 т.4).

Согласно протоколу от 14.09.2016 № 01.08-004-и6033 рассмотрены проблемные вопросы по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатального центра в г.Улан-Удэ. Отмечено неисполнение ГК «Ростех» протокола совещания от 19.04.2016. Договор на поставку и монтаж медицинского оборудования с ООО «Никмед» расторгнут 09.08.2016. Вопрос по поставке медицинского оборудования не решен. По сметной документации не сняты разногласия с ООО «Дорстройсервис». ООО «Востокпромпроект» не выдана рабочая документация в полном объеме. ГК «Ростех» направлена на повторную экспертизу проектная документация. В соответствии с представленным ГК «Ростех» планом-графиком строительства перинатального центра в г. Улан-Удэ по состоянию на 01.09.2016 дата получения разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию - конец декабря 2016 года. Решили: Минстрою РБ направить письмо в ГК «Ростех» о необходимости направления уполномоченного должностного лица на совещание 23 сентября 2016 года; о необходимости оперативно решить вопрос по заключению договора на проведение авторского надзора (л.д.53-54 т.4).

На совещании от 11.11.2016 отмечено несоблюдение ГК «Ростех» сроков строительства и оснащения медицинским оборудованием. Принято к сведению, что Министерством здравоохранения Российской Федерации совместно с ГК «Ростех» ведется работа по переносу сроков реализации программы по развитию перинатальных центров в Российской Федерации на 2017 год. Решили, в том числе: принять к сведению информацию ООО «РТ-СоцСтрой» о заключении с ООО «Никмед» мирового соглашения по иску ООО «Никмед» о незаконном расторжении договора поставки и монтажа медицинского оборудования. ГК «Ростех», ООО «РТ-СоцСтрой» - совместно с проектной организацией ООО «Востокпромпроект» снять замечания АУ РБ «Госэкспертиза» по проектной документации; привести рабочую, сметную документацию в соответствие с проектной документацией; совместно с Минстроем РБ разработать календарный график (дорожную карту) с расчетным количеством рабочей силы, размещения торгов по технологическому оборудованию (мебель, инвентарь), поставки медицинского оборудования, строительной готовности помещений под монтаж медицинского оборудования, монтажа медицинского оборудования, проведения пуско-наладочных работ. Минстрою РБ обеспечить особый контроль за ходом строительства и ввода в эксплуатацию объекта капитального строительства, организовать проведение рабочих совещаний не реже двух раз в неделю; направить в адрес генерального директора ГК «Ростех» письмо о необходимости представления утвержденного графика, предусматривающего завершение строительства объекта, получение разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, регистрацию перинатального центра в г. Улан-Удэ (л.д.81-84 т.4).

Кроме того, велась переписка с государственной корпорацией «Ростех».

В частности, 2 октября 2015 года направлено письмо в государственную корпорацию «Ростех» по вопросу освоения средств по перинатальному центру (л.д.129-130 т.4).

1 марта, 11 июля, 7 сентября 2016 года в адрес ГК «Ростех» направлены письма, в которых предложено принять необходимые меры по увеличению темпов строительства перинатального центра в г. Улан-Удэ с вводом его в эксплуатацию в установленные сроки, о представлении информации об исполнении поручений, зафиксированных в протоколе совещания у Главы Республики Бурятия от 19.04.2016 о ходе строительства и вводе объекта в эксплуатацию (л.д.133-134, 136-137, 139 т.4).

12 октября 2016 года в адрес ГК «Ростех» направлено письмо, в котором указано, что отставание выполнения работ составляет более 6 месяцев, источники финансирования используются на низком уровне, что не позволит исполнить договорные отношения в части ввода объекта в эксплуатацию до 31 декабря 2016 года; торги на поставку инвентаря, мебели не размещены; не решен вопрос обеспечения объекта проектной документацией в связи с многочисленными и кардинальными изменениями и дополнениями; предложено принять все исчерпывающие меры по решению указанных вопросов, а также по своевременному финансированию, увеличению темпов строительства перинатального центра в г. Улан-Удэ, с вводом его в эксплуатацию до 31 декабря 2016 года (л.д.144-145 т.4).

28 ноября 2016 года направлено письмо в ГК «Ростех», в котором указано, что в связи со значительным отставанием от графика выполнения работ Минздравом России предложено уточнить сроки начала его функционирования. В целях выработки решения по срокам завершения строительства объекта просили определить срок получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию и направить соответствующий график выполнения мероприятий по завершению строительства перинатального центра, получению разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (л.д.148 т. 4).

Кроме того, велась переписка с Министерством здравоохранения Российской Федерации.

5 февраля 2016 года направлено письмо в адрес Министра здравоохранения Российской Федерации об отставании от сроков, установленных Программой развития перинатальных центров в Российской Федерации, утвержденной Правительством Российской Федерации от 09.02.2013 № 2302-р. Просили инициировать совещание с привлечением Федерального фонда медицинского страхования, Правительства Республики Бурятия, государственного заказчика - ГК «Ростех» по вопросу сроков ввода в эксплуатацию перинатального центра в г. Улан-Удэ (л.д.132-133 т.4).

Данные письма направлены от имени Правительства Республики Бурятия, вместе с тем, исполнителями по их подготовке являлись должностные лица Министерства.

Как следует из материалов дела, согласно протоколам совещаний под председательством Министра здравоохранения Российской Федерации по вопросам строительства и оснащения перинатальных центров в Российской Федерации, проведенных 25 февраля, 21 апреля, 20 июня, 12 августа, 26 октября 2016 года отмечено несоблюдение сроков строительства и оснащение медицинским оборудованием перинатальных центров, низкое использование средств всех источников финансирования.

На совещании 12 августа 2016 года принята к сведению информация о невозможности окончания строительства и ввода в эксплуатацию (получения разрешения на ввод в эксплуатацию) в 2016 году перинатального центра в Республике Бурятия и указано на необходимость обоснования переноса сроков окончания строительства перинатального центра и даты ввода перинатального центра в эксплуатацию в 2017 году.

8 августа, 7 октября 2016 года направлены письма в ООО «РТ-СоцСтрой» по вопросу прохождения экспертизы проектной документации, о неисполнении данным обществом протокола совещания у Главы Республики Бурятия от 19 апреля 2016 года, о принятии исчерпывающих мер по направлению технического задания проектной организации и проведению торгов по закупке недостающего медицинского, технологического оборудования (л.д.138, 141-143 т.4).

Таким образом, Министерством до проведения проверки проводились рабочие и выездные совещания по объекту, в том числе с участием представителей ГК «Ростех», ООО «РТ-СоцСтрой», велась переписка с ответственным исполнителем программы развития перинатальных центров - Минздравом России, велась переписка с заказчиком и генеральным подрядчиком.

Следовательно, Министерство фактически осуществляло контроль за строительством объекта и принимало все возможные меры в целях выполнения мероприятий Программы и завершения строительства объекта в установленные сроки. Тот факт, что перинатальный центр не введен в эксплуатацию в ноябре 2016 года не свидетельствует об отсутствии контроля за ходом строительства со стороны Минстроя РБ.

При этом все представленные Министерством протоколы совещаний и переписка имелась у проверяющих, поскольку названные документы представлены в материалы дела также представителями ТО Росздравнадзора по РБ.

Поскольку названная документация представлена Министерством в ходе проверки и имелась у ТО Росздравнадзора по РБ, то суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что в ходе проведения проверки не были в полном объеме исследованы все обстоятельства по выполнению функций контроля со стороны Министерства. ТО Росздравнадзора по РБ не дана оценка действиям Министерства по проведению указанных совещаний, установлению сроков по устранению замечаний, выполнению необходимых мероприятий при строительстве перинатального центра, направлению писем в адрес заказчика и генерального подрядчика.

По мнению ТО Росздравнадзора по РБ, во исполнение контрольных функций Министерству необходимо было обращаться в правоохранительные органы, в суд, в настоящее время в связи с эффективными действиями Министерства ГК «Ростех» утвержден план мероприятий по завершению строительства и вводу в эксплуатацию объекта, установлен новый срок окончания строительства.

Из материалов дела следует, что после проведения проверки и вынесения оспариваемого предписания Министерством проводятся аналогичные рабочие и выездные совещания по строительству перинатального центра (л.д.86-113 т.4, том 7). Исходя из пояснений заявителя, в настоящее время мероприятия по исполнению Программы, меры, необходимые для завершения строительства перинатального центра и ввода его в эксплуатацию, устранение замечаний по протоколам совещаний и исполнение протокольных поручений, принимаются при активном участи со стороны ГК «Ростех», тогда как ранее, несмотря на неоднократное направление писем, принятие протокольных решений необходимых мер со стороны ГК «Ростех» не принималось. Указанное подтверждается письмами ГК «Ростех» с представлением утвержденного плана мероприятий по завершению строительства и вводу в эксплуатацию объекта, представления актуализированного плана-графика выполнения работ по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию спорного объекта.

Таким образом, Министерство предприняло необходимые и возможные меры для выполнения установленной Постановлением №          145 обязанности по контролю за строительством перинатального центра, однако строительство объекта, поставка и монтаж медицинского оборудования, приведение рабочей, сметной документации с проектной документацией, корректировка календарного графика работ, ведение авторского надзора и иные работы осуществляются третьими лицами, выполнение названных мероприятий затягивалось в результате недостаточных действий (бездействия) данными лицами.

Из материалов дела также следует, что оспариваемое предписание от 30 ноября 2016 года обязывает Министерство устранить нарушения в срок до 15 декабря 2016 года.

При этом ТО Росздравнадзора по РБ не представило доказательств наличия объективной возможности исполнения Министерством указанных в нем мероприятий в установленный срок, учитывая, что графики выполнения работ откорректированы, сроки значительно продлены.

При таких обстоятельствах, судом первой инстанции сделан правильный вывод об отсутствии оснований для выдачи Министерству оспариваемого предписания в рассматриваемой части.

В пункте 1.5 предписания указано: представленные справки не соответствуют реально выполненному объему строительных работ.

При этом в акте проверки от 30 ноября 2016 года № 408 указано, что заказчиком ГК «Ростех» представлены справки о стоимости выполненных работ и затрат по форме КС-3, оплата по ним произведена своевременно. Представленные справки не соответствуют реально выполненному объему строительных работ. Выполненные субподрядчиком ООО «Дорстройсервис» электромонтажные работы, работы на вентиляционное оборудование, оконные проемы не учтены в рабочей документации, и, соответственно, не приняты к оплате. Основная причина отсутствия в регионе КС-2, КС-3, соответственно, оплаты за выполненные работы заключается во внесении многочисленных и кардинальных изменений в проектно-сметную документацию строительства перинатального центра, что свидетельствует о недостаточном контроле со стороны Министерства за реализацией программы модернизации.

Уполномоченный орган при вынесении предписания не вправе возлагать на юридическое лицо дополнительные обязанности, не предусмотренные законом. Требования предписания должны соответствовать установленным в результате проверки нарушениям, принципам правовой определенности и исполнимости.

Согласно разъяснениям, приведенным в Постановлении Верховного Суда Российской Федерации от 07.07.2014 № 18-АД14-23, содержание предписания контролирующего органа предполагает указание на нарушенную норму закона, четкую формулировку относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

Содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Вместе с тем, предписание в части представления Государственной корпорацией «Ростех» справок, не соответствующих реально выполненному объему строительных работ, не конкретизировано и неопределенно, не указано какие именно пункты и положения Постановления № 143 были нарушены Министерством. В данном случае не указано в чем заключается несоответствие данных сведений, а также не ясно - какие конкретно действия должны быть выполнены Министерством для устранения данного нарушения.

В пункте 2 оспариваемого предписания указано, что Министерством, как главным распорядителем бюджетных средств по реализации программы мероприятий, существующий контроль проводится не эффективно.

Представители ТО Росздравнадзора по РБ сослались на обязанность главного распорядителя бюджетных средств обеспечить результативность использования бюджетных средств, означающего в соответствии со статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации необходимость достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

По мнению ТО Росздравнадзора по РБ, при реализации мероприятий Подпрограммы "Проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатального центра в г. Улан - Удэ" Программы "Модернизация здравоохранения в Республике Бурятия на 2011 - 2016 годы", утвержденной постановлением Правительства Республики Бурятия от 28.03.2011 № 143» под наилучшим результатом подразумевается ожидаемый результат реализации Подпрограммы - ввод в эксплуатацию перинатального центра в г. Улан-Удэ для создания стройной системы оказания медицинской помощи матери и ребенку, гарантирующей доступность квалифицированной медицинской помощи всем нуждающимся. Министерством как главным распорядителем бюджетных средств по реализации мероприятий Подпрограммы существующий контроль проводится неэффективно.

Следовательно, довод ТО Росздравнадзора по РБ о неэффективности и нерезультативности использования бюджетных средств, отсутствии эффективного контроля со стороны Министерства, как главного распорядителя бюджетных средств, основан на факте не ввода перинатального центра в эксплуатацию.

Вместе с тем, в пункте 23 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", разъяснено, что оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

Таким образом, конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

В соответствии со статьей 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации главный распорядитель (распорядитель) бюджетных средств обладает бюджетными полномочиями, в том числе обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств; распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета; обеспечивает соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также иных субсидий и бюджетных инвестиций, определенных БК РФ, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении и т.д.

Из положений статьи 160.2.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что главный распорядитель (распорядитель) бюджетных средств осуществляет внутренний финансовый контроль, направленный на соблюдение внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета по расходам, включая расходы на закупку товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета этим главным распорядителем бюджетных средств и подведомственными ему распорядителями и получателями бюджетных средств.

Получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований (статья 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

На основании части 3 статьи 270.2 Бюджетного кодекса РФ под предписанием в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушений условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля и (или) требования о возмещении причиненного ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

В статье 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации перечислены основные полномочия главного распорядителя бюджетных средств. При этом названной нормой не предусмотрено осуществление главным распорядителем бюджетных средств контроля за соблюдением сроков строительства и ввода в эксплуатацию, а также осуществление контроля за соблюдением сроков поставки оборудования, и иных мероприятий, связанных со строительством объекта, на который главным распорядителем перечисляются бюджетные средства.

Как следует из материалов дела, в соответствии с договором, заключенным с ГК «Ростех», денежные средства из республиканского бюджета и средства Федерального Фонда обязательного медицинского страхования предоставляются корпорации. При этом акт от 30 ноября 2016 года № 408 и материалы проверки не содержат сведений о фактах неэффективного использования бюджетных средств со стороны Министерства, в частности, использование излишнего количества материалов, отражение объемов работ, фактически не выполнявшихся; завышение стоимости материалов и работ в результате неверного применения расценок (завышение нормативов и расценок по материалам и работам); неэффективное использование бюджетных средств, выразившееся в отсутствии подтверждения стоимости накладными материалов, указанных в актах выполненных работ, и др.

Судом первой инстанции установлено, что ТО Росздравнадзора по РБ доказательств неэффективного использования Министерством бюджетных средств в порядке, предусмотренном абзацем 4 пункта 23 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса РФ", в материалы дела не представлено.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции, что оспариваемое предписание от 30 ноября 2016 года № 162 не отвечает принципу исполнимости и законности, является незаконным и нарушает права и интересы Министерства, и подлежит признанию недействительным.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ, регламентирующей организацию и проведение внеплановой проверки, основанием для проведения внеплановой проверки является, в частности, истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами. Внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 названного закона (часть 4 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ).

Согласно части 21 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ в случае, если основанием для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, предметом такой проверки может являться только исполнение выданного органом государственного контроля (надзора) и (или) органом муниципального контроля предписания.

На основании части 1 статьи 14 Федерального закона № 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Типовая форма распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации. Проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Поскольку в данном случае судом первой инстанции сделан обоснованный вывод о недействительности выданного ТО Росздравнадзора по РБ в адрес Министерства предписания от 30.11.2016 № 162, то у административного органа отсутствовали предусмотренные частью 2 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ основания для проведения внеплановой проверки с целью контроля указанного предписания.

Кроме того, как усматривается из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Министерство привлечено к административной ответственности по части 21 статьи 19.5 КоАП РФ за невыполнение в установленный срок законного предписания, решения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения и в адрес Министерства в порядке статьи 29.13 КоАП РФ направлено представление об устранении нарушений федерального законодательства по исполнению предписания.

В связи с невыполнением Министерством предписания от 30.11.2016 № 162 ТО Росздравнадзора по РБ 20 января 2017 года составлен протокол об административном правонарушении № 7 в отношении Министерства строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия (л.д.15-19 т.6).

26 января 2017 года по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении руководителем ТО Росздравнадзора по РБ вынесено постановление № 4 о признании Минстроя РБ виновным в совершении правонарушения по части 21 статьи 19.5 КоАП РФ и назначении административного наказания в виде административного штрафа в размере 30 000 рублей.

Частью 21 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания, решения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения, его территориального органа.

Объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного указанной нормой, образует невыполнение в установленный срок законного предписания, решения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения, его территориального органа.

Учитывая диспозицию части 21 статьи 19.5 КоАП РФ, суд должен установить факт законности выданного заявителю предписания ТО Росздравнадзора по РБ, за неисполнение которого заявитель был привлечен к административной ответственности, предусмотренной данной нормой.

В оспариваемом постановлении о назначении административного наказания указано, что ТО Росздравнадзора по РБ на основании приказа от 13.12.2016 № 451 проведена внеплановая выездная проверка с целью контроля исполнения предписания от 30.11.2016 № 162. В ходе проведенной проверки установлено, что предписание от 30.11.2016 № 152 Министерством не исполнено полностью.

Вместе с тем, согласно части 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

На основании части 1 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Согласно статье 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Статьей 26.1 КоАП РФ к обстоятельствам, подлежащим обязательному выяснению (доказыванию) по делу об административном правонарушении, отнесены наличие события административного правонарушения, виновность лица в совершении правонарушения, лицо, совершившее противоправные действия (бездействия).

При этом согласно части 4 статьи 1.5 КоАП РФ неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

В пункте 4 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснено, что существенным недостатком протокола является отсутствие данных, прямо перечисленных в части 2 статьи 28.2 КоАП РФ, в частности, события правонарушения, и иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела об административном правонарушении. Несущественными являются такие недостатки протокола, которые могут быть восполнены при рассмотрении дела по существу.

Исходя из положений статей 26.1 и 29.10 КоАП РФ, виновность лица в совершении административного правонарушения относится к числу обстоятельств, которые следует выяснять при рассмотрении административного дела и указывать в принимаемом постановлении, а также постановление должно содержать мотивированное решение, в частности, о привлечении к административной ответственности.

Как разъяснено в пунктах 10.1 и 16 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" обстоятельства, установленные при рассмотрении дела на основе имеющихся доказательств, отражаются в постановлении по делу об административном правонарушении.

Оценивая законность оспариваемого постановления о назначении Министерству наказания по ч.21 ст.19.5 КоАП РФ, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу, что в анализируемой ситуации не доказано наличие виновного противоправного поведения Минстроя РБ.

Материалами дела подтверждается, что Министерством осуществлялся контроль за соблюдением сроков строительства перинатального центра, ввода объекта в эксплуатацию и поставок медицинского оборудования, проведение иных мероприятий, на которые было указано в предписании от 30.11.2016, как до вынесения предписания так и после, следовательно, в действиях Министерства не усматривается события вмененного ему оспариваемым постановлением административного правонарушения.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции, что поскольку административный орган не представил доказательств виновности заявителя, им не доказано наличие в действиях Минстроя РБ состава и события вменяемого правонарушения, допущенные административным органом нарушения носят существенный характер и не позволяют объективно рассмотреть дело, следовательно, факт совершения Министерством административного правонарушения не доказан, в связи с чем, постановление о назначении административного наказания от 26 января 2017 года № 4 является незаконным и подлежит отмене.

ТО Росздравнадзора по РБ в адрес Минстроя РБ внесено представление от 26.01.2017 № И04-142/17 об устранении нарушений федерального законодательства по исполнению предписания, которое также было оспорено заявителем.

В соответствии со статьей 29.13 КоАП РФ судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий.

Организации и должностные лица обязаны рассмотреть представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, в течение месяца со дня его получения и сообщить о принятых мерах судье, в орган, должностному лицу, внесшим представление.

Как разъяснено в пункте 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", предусмотренные статьей 29.13 КоАП РФ представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ответственность за невыполнение которых установлена статьей 19.6 КоАП РФ), в случае, если они вынесены на основании обстоятельств, отраженных в постановлении по делу об административном правонарушении, могут быть обжалованы вместе с таким постановлением по правилам, определенным параграфом 2 главы 25 АПК РФ.

Отдельное обжалование представлений об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, осуществляется в случаях и в порядке, определенных главой 24 АПК РФ.

В данном случае оспариваемое представление вынесено административным органом на основании обстоятельств, отраженных в постановлении по делу об административном правонарушении от 26.01.2017 № 4.

Свое право на обжалование представления Министерство реализовало путем подачи заявления о признании его незаконным вместе с постановлением по делу об административном правонарушении.

Ввиду того, что имеются основания для признания незаконным оспариваемого представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, предусмотренное статьей 29.13 КоАП РФ и вынесенное на основании обстоятельств, отраженных в постановлении по делу об административном правонарушении, признанном незаконным, также не может быть признано законным.

При таких установленных обстоятельствах суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, доводы которой проверены в полном объеме, но правильных выводов суда первой инстанции не опровергают и не могут быть учтены как не влияющие на законность принятого по делу судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены обжалуемого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, 

 

П О С Т А Н О В И Л:

Решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 08 августа 2017 года по делу № А10-25/2017 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд первой инстанции в срок, не превышающий двух месяцев с даты принятия.

 

Председательствующий                                                                            Д.В. Басаев

 

Судьи                                                                                                           Е.В. Желтоухов

 

Е.О. Никифорюк