Арбитражный суд

 Западно-Сибирского округа

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Тюмень                                                                                                 Дело № А03-15158/2022

 

Резолютивная часть постановления объявлена 14 декабря 2023 года

Постановление изготовлено в полном объеме 21 декабря 2023 года

 

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего                                   Шохиревой С.Т.

судей                                                                  Шабановой Г.А.

ФИО1

рассмотрел в судебном заседании с использованием средств аудиозаписи кассационную жалобу краевого государственного бюджетного учреждения здравоохранения «Алтайский краевой онкологический диспансер» на решение от 04.07.2023 Арбитражного суда Алтайского края (судья Музюкин Д.В.) и постановление от 13.09.2023 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Бородулина И.И., Зайцева О.О., Павлюк Т.В.) по делу № А03-15158/2022 по заявлению краевого государственного бюджетного учреждения здравоохранения «Алтайский краевой онкологический диспансер» (656045, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) к Счетной палате Алтайского края (656038, 

<

...> ВЛД 118, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) о признании недействительным представления от 13.07.2022 № 81/ПС/91.

Другие лица, участвующие в деле: Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Алтайского края (656049, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>); Министерство здравоохранения Алтайского края (656031, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>); Прокуратура Алтайского края (656056, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>).

В заседании приняла участие представитель Прокуратуры Алтайского края – Скляренко В.И по удостоверению, на основании поручения от 14.12.2023.

Суд установил:

краевое государственное бюджетное учреждение здравоохранения «Алтайский краевой онкологический диспансер» (далее – учреждение) обратилось в Арбитражный суд Алтайского края с заявлением к Счетной палате Алтайского края (далее – счетная палата) о признании недействительным представления от 13.07.2022 № 81/ПС/91.

К участию в деле, в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Алтайского края, Министерство здравоохранения Алтайского края, Прокуратура Алтайского края (далее – прокуратура).

Решением от 04.07.2023 Арбитражного суда Алтайского края, оставленным без изменения постановлением от 13.09.2023 Седьмого арбитражного апелляционного суда, в удовлетворении заявленного требования отказано.

В кассационной жалобе, поданной в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа, учреждение просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменить, ссылаясь на нарушение норм права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, и направить дело на новое рассмотрение.

По мнению подателя кассационной жалобы, судами в нарушение статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) к участию в деле не привлечены общество с ограниченной ответственностью «АЦК-Сервис» (далее – ООО «АЦК-Сервис») и Алтайская краевая общественная организация ветеранов войн (далее – АКОО  ВВ); суды пришли к ошибочным выводам о нарушении учреждением положений Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ), о причинении ущерба бюджету Алтайского края и учреждению, о неэффективном использовании имущества; оспариваемым представлением нарушаются права и законные интересы учреждения.

В отзывах на кассационную жалобу прокуратура и счетная палата просят оставить обжалуемые судебные акты без изменения, кассационную жалобу учреждения – без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, отзывы в порядке статьи 279 АПК РФ не представили.

Проверив в соответствии со статьями 284, 286 АПК РФ обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, отзывах на нее и выступлении присутствующего в заседании представителя прокуратуры, суд кассационной инстанции считает, что обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения.

Как следует из материалов дела и установлено судами, счетной палатой на основании пункта 1.3.5.2 плана работы на 2022 год проведено контрольное мероприятие «Оценка эффективности расходования средств на приобретение мягкого инвентаря, его стирку и обработку в 2018-2021 годах в краевых учреждениях здравоохранения», в рамках которого на основании поручения на проведение выездной проверки от 10.03.2022 № 81/Пор/31 осуществлена проверка учреждения, составлен акт от 06.05.2022.

В ходе контрольного мероприятия установлены нарушения, результаты проверки рассмотрены на заседании коллегии счетной палаты, по решению которой от 04.07.2022 № 47/53 в адрес учреждения направлено представление от 13.07.2022 № 81/ПС/91, в соответствии с которым учреждению предложено: 1. Принять меры по возмещению причиненного учреждению ущерба в сумме 403 964,05 руб. (с учетом изменений, внесенных на основании решения коллегии счетной палаты от 21.06.2023 № 37/438). 2. Принять меры по возмещению средств в сумме 140 106,85 руб. (с учетом изменений, внесенных на основании решения коллегии от 11.01.2023 № 1/402), оплаченных подрядчику за фактически невыполненные работы по техническому обслуживанию и планово-предупредительному ремонту прачечного оборудования. 3. Провести экономический анализ организации бельевого режима в учреждении путем определения эффективного способа его организации, в том числе при передаче услуг по стирке больничного белья фабрикам-прачечным на принципах аутсорсинга в условиях рыночной конкуренции, с учетом обязательного соблюдения поточности технологического процесса, препятствующего пересечению потоков с разной степенью эпидемиологической безопасности, наличия полного технологического цикла обработки белья и обеспечения качества стирки белья. 4. Принять меры по недопущению выявленных нарушений и недостатков в дальнейшем, а также по устранению их причин и условий по каждому из выявленных фактов нарушений и недостатков. 5. Провести проверки по каждому из выявленных фактов нарушений, по результатам которых рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц учреждения, виновных в допущенных нарушениях.

Учреждение, не согласившись с вынесенным представлением, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводам о соответствии оспариваемого представления требованиям действующего законодательства и отсутствии нарушения прав и законных интересов учреждения.

Оставляя принятые по делу судебные акты без изменения, суд округа исходит из доводов кассационной жалобы и конкретных обстоятельств рассматриваемого спора.

Согласно пункту 1 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее –БК РФ) государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (пункт 2 статьи 265 БК РФ).

Согласно статье 1 Закона Алтайского края от 10.10.2011 № 123- ЗС «О Счетной палате Алтайского края» (далее – Закон № 123-ЗС) счетная палата является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля, образуемым Алтайским краевым Законодательным Собранием и подотчетным ему.

В соответствии с частью 1 статьи 268.1 БК РФ полномочиями органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Закон № 6-ФЗ).

В соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 9 Закона № 6-ФЗ, пунктом 1 статьи 266.1 БК  РФ внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется контрольно-счетным органом в том числе и в отношении учреждений, которые являются объектами государственного (муниципального) финансового контроля.

В случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания (пункт 1 статьи 270.2 БК РФ).

Согласно пункту 1 статьи 8, пункту 1 статьи 15 Закона № 123-ЗС к полномочиям счетной палаты относится среди прочего организация и осуществление контроля за законностью и эффективностью использования средств краевого бюджета, бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Алтайского края; по результатам проведения контрольных мероприятий счетная палата вправе вносить в проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для принятия мер по устранению выявленных бюджетных и иных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба Алтайскому краю, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Таким образом, представление вынесено счетной палатой в отношении объекта муниципального контроля (краевого государственного бюджетного учреждения) в пределах предоставленных полномочий.

В рассматриваемом случае основанием для внесения учреждению оспариваемого представления послужили установленные счетной палатой в ходе проведенного контрольного мероприятия нарушения (акт выездной проверки от 06.05.2022), а именно: принятие управленческих решений о переводе бельевого режима учреждения на систему аутсорсинга при наличии собственных прачечных и собственного мягкого инвентаря в отсутствие фактической потребности в аренде белья, а также допущенные заказчиком нарушения части 2 статьи 8, части 3 статьи 22 Закона № 44-ФЗ при формировании и обосновании начальной максимальной цены контракта (далее – НМЦК), повлекшие ее завышение; действия учреждения как заказчика при формировании документации о закупке, способствующие ограничению участия в ней иных потенциальных поставщиков кроме АКОО  ВВ; формирование заказчиком предмета закупки как комплексной услуги по аренде мягкого инвентаря, его стирке и обработке привело к причинению учреждению ущерба за 2021 год в общей сумме 403 964,05 руб.

Нарушения пунктов 1, 2 части 1 статьи 94 Закона № 44-ФЗ, пунктов 1.1, 1.2 договоров от 13.04.2018 № 47, от 31.01.2019 № 37/Ф.2019.12224, от 03.02.2020 № 21/08172000003190171650001, пунктов 1.1, 1.2 контракта от 25.01.2021 № 08172000003200166530001, выразившиеся в перечисленные учреждением ООО «АЦК-Сервис» денежных средств за фактически невыполненные работы по техническому обслуживанию и планово-предупредительному ремонту прачечного оборудования (двух барабанов сушильных) в сумме 140 106,85 руб., привели к необоснованным расходам средств обязательного медицинского страхования.

Кроме того, проверкой установлены недостатки, выразившиеся в неэффективном использовании учреждением имущества.

В соответствии с частью 4 статьи 24 Закона № 44-ФЗ одним из конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) является аукцион, при котором победителем признается участник закупки, предложивший наименьшую цену контракта.

В соответствии со статьей 22 Закона № 44-ФЗ метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) заключается в установлении НМЦК, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), на основании информации о рыночных ценах идентичных товаров, работ, услуг, планируемых к закупкам, или при их отсутствии однородных товаров, работ, услуг (часть 2); при применении метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) информации о ценах товаров, работ, услуг должна быть получена с учетом сопоставимых с условиями планируемой закупки коммерческих и (или) финансовых условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг (часть 3).

Согласно пункту 3.19 Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), утвержденных приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 02.10.2013 № 567, для определения НМЦК методом сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) следует использовать не менее трех цен товара, работы, услуги, предлагаемых различными поставщиками (подрядчиками, исполнителями).

Так, судами установлено, что 13.08.2021 на официальном сайте zakupki.gov.ru учреждением было размещено извещение о проведении электронного аукциона № 212222502232822250100101640010000244 на оказание услуг по предоставлению в аренду мягкого инвентаря (подменного фонда), стирке и обработке белья; начальная сумма цены единиц товара, работы, услуги составила 228,59 руб.; стоимость услуги по стирке и обработке белья составила 65 руб./кг.

При этом в описании объекта закупки отсутствует информация о количестве необходимого для передачи в аренду каждого вида мягкого инвентаря (количество наволочек, пододеяльников, простыней и т.д.); применено значение аренды 1 условной единицы мягкого инвентаря и ее цена.

При обосновании НМЦК учреждение использовало метод сопоставимых рыночных цен. В качестве источников ценовой информации для расчета НМЦК учреждение использовало коммерческие предложения трех поставщиков – АКОО ВВ, общества с ограниченной ответственностью «ЛАККИ ХОЛЛ» (далее – ООО «ЛАККИ ХОЛЛ») и общества с ограниченной ответственностью «Аура Эдженси» (далее – ООО «Аура Эдженси»), при этом вид деятельности ООО «ЛАККИ ХОЛЛ» – производство малярных и стекольных работ, у ООО «Аура Эдженси» – деятельность рекламных агентств.

При проведении контрольного мероприятия установлено, что из всех вышеназванных организаций только АКОО ВВ оказывает услуги по предоставлению в аренду мягкого инвентаря, стирке и обработке белья; согласно сведениям сайта zakupki.gov.ru в период с 2018 года по 2021 год ООО «ЛАККИ ХОЛЛ» и ООО «Аура Эдженси» не было заключено ни одного контракта; указанные организации являлись формальными участниками закупки, создавали видимость обеспечения конкуренции.

При этом, получив коммерческие предложения, учреждение имело возможность проверить юридических лиц, их направивших, посредством информации, содержащейся в открытых источниках, однако не предприняло данных мер, что привело к использованию при определении НМЦК ценовых предложений потенциальных поставщиков, среди которых только АКОО ВВ реально осуществляло оказание требуемых услуг.

Как следует из акта проверки от 06.05.2022, учреждение имеет собственные прачечные. В соответствии с пунктами 4118, 4121 СанПиН 3.3686-21 «Санитарно- эпидемиологические требования по профилактике инфекционных болезней», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28.01.2021 № 4 (далее – СанПиН 3.3686-21), все белье из инфекционных отделений, а также белье, загрязненное биологическими жидкостями и выделениями больных из соматических отделений дезинфицируют и стирают в прачечных. Для этого используют стиральные машины барьерного проходного типа, имеющих 2 окна – загрузочное («грязное») и разгрузочное («чистое»).

Судами установлено, что осуществление учреждением закупок услуг по стирке и обработке белья было обусловлено требованиями СанПиН 3.3686-21. При этом прачечная, расположенная по адресу: улица Никитина, дом 77, требует ремонта; в прачечной, расположенной по адресу: Змеиногорский тракт, дом 110, отсутствуют барьерные стиральные машины проходного типа, в связи с чем суд не согласился с выводом счетной палаты, что учреждение необоснованно осуществляло закупки услуг по стирке и обработке белья при наличии 2-х собственных прачечных, оснащенных профессиональными стиральными машинами.

Между тем судами учтено, что при запросе коммерческих предложений учреждение не указывало в качестве обязательного условия наличие у потенциального участника торгов барьерных стиральных машин проходного типа; доказательства наличия таких машин у ООО «ЛАККИ ХОЛЛ» и ООО «Аура Эдженси» не представлено.

Ссылка учреждения на письмо от 18.05.2021 о запросе коммерческих предложений с указанием на соответствие СанПиН 3.3686-21 обоснованно не принята судами, поскольку коммерческие предложения датированы 17.05.2021, то есть ранее чем запрос учреждения.

Проанализировав стоимость стирки 1 кг белья, сложившуюся по заключенным контрактам с АКОО ВВ в составе комплекса услуг по предоставлению в аренду мягкого инвентаря (подменного фонда), а также проведя анализ закупок отдельной услуги по стирке и обработке белья, размещенных на официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок, счетная палата установила, что при передаче услуг на аутсорсинг средняя стоимость стирки и обработки 1 кг белья в составе комплекса услуг для учреждения составила 65 руб., тогда как средняя стоимость отдельной услуги по стирке и обработке белья, сложившаяся по результатам закупок, осуществленных для нужд краевых учреждений здравоохранения в городе Барнауле в 2021 году составила 31,04 руб.

Суды признали обоснованным вывод счетной палаты о том, что закупки комплекса услуг по аренде мягкого инвентаря, стирке и обработке белья осуществлялись при отсутствии фактической потребности в аренде мягкого инвентаря (белья) с учетом данных бухгалтерского учета о наличии остатков мягкого инвентаря в учреждении по состоянию на 01.01.2022 и результатов проведенной в ходе проверки инвентаризации.

Таким образом, осуществление учреждением закупки на комплекс услуг по аренде и стирке белья повлекло увеличение стоимости единицы услуги по стирке и обработке белья и привело к дополнительному расходованию денежных средств и причинению ущерба учреждению в размере 403 964,05 руб.

Сумма ущерба рассчитана счетной палатой как разница между фактическими расходами на аренду мягкого инвентаря, его стирку и обработку, понесенными учреждением, и средней стоимостью стирки 1 кг белья как самостоятельной услуги, сложившейся по результатам электронных аукционов у коммерческих организаций города Барнаула на соответствующий год, умноженной на объем стирки белья (в пересчете количества арендованного белья в кг).

При проведении контрольного мероприятия счетной палатой также установлено, что техническое обслуживание и ремонт оборудования прачечных учреждения ежегодно осуществляло ООО «АЦК-Сервис» на основании гражданско-правовых договоров от 13.04.2018, от 31.01.2019, от 03.02.2020, от 25.01.2021, в перечень прачечного оборудования, подлежащего техническому обслуживанию, текущему и планово-предупредительному ремонту включены, в том числе два барабана сушильных, однако, по состоянию на 01.01.2018 и последующие годовые отчетные даты в балансе учреждения на счетах по учету основных средств (балансовый счет 101 «Основные средства») данное оборудование не числится; барабаны сушильные списаны с баланса до 01.01.2018 в связи с их поломкой и учтены на забалансовом счете; при этом надлежащих документов, подтверждающих списание сушильных барабанов, а также документов, подтверждающих необходимость их списания, в проверяемый период (2018-2021 годы) в учреждении не имелось; представленные учреждением в ходе проверки сведения о расходовании электроэнергии оборудованием прачечной, в которой находились сушильные барабаны, подтверждают, что барабаны сушильные электроэнергию не потребляли, соответственно, в указанный период времени в прачечной не работали.

С учетом изложенного суды признали правильным вывод счетной палаты о необоснованной оплате ООО «АЦК-Сервис» за счет средств обязательного медицинского страхования фактически невыполненных работ по техническому обслуживанию и ремонту барабанов сушильных в сумме 140 106,85 руб.

Проанализировав положения приказа Министерства здравоохранения Российской Федерации от 22.05.2001 № 165 «Об утверждении штатных нормативов служащих и рабочих учреждений здравоохранения и служащих централизованных бухгалтерий при учреждениях здравоохранения», приказа Министерства строительства Российской Федерации от 15.11.1994 № 11, Свода правил СП 158.13330.214 «Здания и помещения медицинских организаций. Правила проектирования, утвержденного приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 18.02.2014 № 58/пр, учитывая площадь производственных помещений прачечной (без учета кабинетов, помещений для отдыха персонала, гардеробных, санузлов и душевых, тамбуров и коридоров, где расположены помещения для персонала), оснащение стиральными машинами, нагрузку на 1 работника прачечной в учреждении, суды признали правильным вывод счетной палаты о том, что мощность прачечной, расположенной по Змеиногорскому тракту, дом 110, позволяет обрабатывать белье всего учреждения.

Довод учреждения о том, что сравнение прачечных медицинских организаций для расчетов объема стирки произведено счетной палатой без учета профиля оказываемой медицинской помощи обоснованно не принят судами, поскольку нормативная площадь рассчитывалась счетной палатой исходя из фактических объемов стирки (то есть кратность была учтена).

В ходе контрольного мероприятия счетная палата пришла к выводу о содержании избыточной численности работников прачечной, наличии избыточных площадей и неэффективном использовании оборудования, с чем согласились суды двух инстанций. При этом установлено, что даже при содержании избыточных площадей прачечной (при оптимальной численности работников прачечной) себестоимость стирки белья составит 39,0 руб./кг против 65,0 руб./кг у привлеченной организации.

Таким образом, правильно установив и исследовав все существенные обстоятельства по делу, суды двух инстанций пришли к правомерному и обоснованному выводу о том, что оспариваемое представление является законным и обоснованным, не нарушает прав и законных интересов учрежедения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем отсутствуют предусмотренные статьями 198, частью 3 статьи 201 АПК РФ основания для признания его недействительным.

Доводам учреждения о нарушении судом первой инстанции статьи 51 АПК РФ дана надлежащая оценка судом апелляционной инстанции.

Доводы, приведенные в кассационной жалобе, не свидетельствуют о неправильном применении судами норм материального права и сводятся к несогласию с выводами судов, основанными на оценке фактических обстоятельств дела и представленных доказательств, переоценка которых в силу статьи 286 АПК РФ не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Оснований для отмены обжалуемых судебных актов в соответствии со статьей 288 АПК РФ не установлено.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 04.07.2023 Арбитражного суда Алтайского края и постановление от 13.09.2023 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А03-15158/2022 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

 

Председательствующий                                                               С.Т. Шохирева

 

Судьи                                                                                              Г.А. Шабанова

 

ФИО1