ДВАДЦАТЬ ПЕРВЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Суворова, д. 21, Севастополь, 299011, тел. 8 (8692) 54-74-95

 E-mail: info@21aas.arbitr.ru  

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело № А84-5231/2020

22 марта 2021 года

город Севастополь

 

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе судьи Карева А.Ю., рассмотрев в порядке упрощенного производства без вызова лиц, участвующих в деле, апелляционную жалобу государственного казенного учреждения города Севастополя «Единая дирекция капитального строительства» на резолютивную часть решения Арбитражного суда города Севастополя  от 15 декабря 2020 года по делу № А84-5231/2020 (судья Минько О.В.), принятое по заявлению государственного казенного учреждения города Севастополя «Единая дирекция капитального строительства» к Управлению государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя  об оспаривании постановления о назначении административного наказания,

установил:

государственное казенное учреждение города Севастополя «Единая дирекция капитального строительства» (далее – ГКУ «Единая дирекция капитального строительства», Учреждение, Заявитель) обратилось в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением о признании незаконным и отмене Постановления Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя от 29.09.2020 N 92-01-73-060401-117-0080/2020.

Дело было рассмотрено судом первой инстанции в порядке упрощенного производства, в соответствии с правилами главы 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации  (далее - АПК РФ) и 15 декабря 2020 года по делу было принято решение путем подписания резолютивной части решения.

20 января 2021 года суд изготовил мотивированное решение по делу.

Решением суда первой инстанции в удовлетворении требований государственного казенного учреждения города Севастополя «Единая дирекция капитального строительства», было отказано.

Не согласившись с указанным судебным актом, ГКУ «Единая дирекция капитального строительства обратилось в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить полностью Решение Арбитражного суда города Севастополя от 15.12.2020 и удовлетворить требования Учреждения. В обоснование доводов жалобы, апеллянт указывает на то, что подготовительные работы могут быть осуществлены до момента выдачи разрешения на строительство объекта, что также подразумевает отсутствие необходимости в направлении извещения о начале строительства перед проведением таких работ. По мнению, апеллянта, вывод Севсгосстройнадзора о том, что на объекте велись строительные работы без подачи в орган государственного строительного надзора извещения о начале строительства, является несостоятельным и необоснованным.

10.02.20210 Управление государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя представило в дело отзыв на апелляционную жалобу, в порядке статьи 262 АПК РФ.

Апелляционная жалоба, информация о принятии апелляционной жалобы к производству, были размещены арбитражным судом на официальном сайте Двадцать первого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет по адресу www.21aas.arbitr.ru.

     Рассматривая, апелляционную жалобу ГКУ «Единая дирекция капитального строительства», в соответствии со статьями 268, 272.1 АПК РФ, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд установил следующие обстоятельства.

Управлением государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя в период 19.08.2020 по 08.09.2020 была проведена программная выездная проверка объекта капитального строительства «Детский сад в Нахимовском районе, ул. Горпищенко», расположенного по адресу: г. Севастополь, Нахимовский район, ул. Горпищенко, 111 (далее - объект капитального строительства).

О проведении проверки ГКУ ГС «ЕДКС» было извещено уведомлением от 11.08.2020 N 02-73-164-166, копия которого вручена уполномоченному представителю, ФИО1, 11.08.2020.

Проведенной проверкой, результаты которой отражены в Акте проверки органом государственного контроля (надзора) юридического лица, индивидуального предпринимателя, физического лица от 08.09.2020 N 92-07-73-030401-164-158 (далее - Акт проверки), в частности, было установлено, что: ГКУ ГС «ЕДКС» были допущены следующие нарушения обязательных требований. Согласно общего журнала работ, зарегистрированного в Севгосстройнадзоре 27.02.2020, на объекте капитального строительства выполнены следующие работы: работы подготовительного периода с 17.12.2019 по 27.02.2020 (определение границ участка; устройство ограждения территории; устройство временных дорог; монтаж административно-бытового модуля; монтаж пункта мойки колес; разбивка осей здания; монтаж арматурного цеха; монтаж и наладка бетонно-смесительной установки); работы основного периода (земельные работы) с 28.02.2020 (разработка растительного и плодородного слоя грунта в отвал).

Согласно проектной документации, шифр 11-ПИР/2017-ПОС-6. ТЧ, строительство выполняется в два периода - подготовительный и основной.

Извещение о начале строительства, реконструкции объекта капитального строительства N 159-01-73 зарегистрировано в Севгосстройнадзоре 25.02.2020 (вх. N 373/01-25-1-23/01/20 от 18.02.2020).

Учитывая то, что согласно общего журнала работ N 1 работы начались 17.12.2019, административный орган указывает, что в период с 17.12.2019 по 25.02.2020 на объекте капитального строительства велись строительные работы без подачи в орган государственного строительного надзора (Севгосстройнадзор) извещения о начале строительства. Извещение о начале строительства в Севгосстройнадзоре зарегистрировано лишь18.02.2020 (вх. N 373/01-25-1-23/01/20 от 18.02.2020).

На строительство объекта капитального строительства разработана проектная документация, которая согласно части 1 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации прошла экспертизу и получила положительное заключение экспертизы N 92-1-1-3-000502-2019 от 16.01.2019. На основании проектной документации, получившей положительное заключение, застройщику выдано Разрешение на строительство N RU 91-94104000-828-2019 от 12.07.2019.

08.09.2020 в 10-00 было установлено, что застройщиком ГКУ ГС «ЕДКС» на объекте капитального строительства велись строительные работы без подачи в орган государственного строительного надзора (Севгосстройнадзор) извещения о начале строительства, чем нарушены требования части 5 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Уведомлением от 09.09.2020 « 05-73-164-121 административный орган известил Заявителя о месте и времени составления протокола об административном правонарушении.

Усмотрев в действиях Общества признаки административного нарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 9.5 КоАП РФ, в отсутствие привлекаемого лица, был составлен протокол № 92-07-73-060401-164-117 об административном правонарушении.

В дальнейшем, 29.09.2020 заместителем начальника Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя, ФИО2, в отсутствие привлекаемого лица, было принято Постановление № 92-01-73-060401-171-0080/2020 по делу об административном правонарушении, которым Государственное казенное учреждение города Севастополя «Единая дирекция капитального строительства» было признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 9.5 КоАП РФ, и ему было назначено административное наказание в виде штрафа в размере 50 000 руб.

Не согласившись с указанным постановлением, ГКУ «Единая дирекция капитального строительства» обратилось в Арбитражный суд города Севастополя с настоящим заявлением, в удовлетворении которого было отказано. 

Суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения суда первой инстанции исходя из следующего.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно части 7 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Согласно части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основании и в порядке, установленных законом.

В соответствии со статьей 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Согласно части 1 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Вина является обязательным условием привлечения лица к административной ответственности, однако традиционная концепция вины как психического отношения лица к совершенному им деянию неприменима к определению виновности юридических лиц.

Поскольку в данном случае административное производство возбуждено в отношении юридического лица, то его вина в силу части 2 статьи 2.1 КоАП РФ определяется путем установления обстоятельств того, имелась ли у юридического лица возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, и были ли приняты данным юридическим лицом все зависящие от него меры по их соблюдению.

Суть данного подхода заключается в определении реальной возможности или невозможности для юридического лица соблюсти те нормы и правила, за нарушение которых и установлена административная ответственность.

Составляя протокол об административном правонарушении, административный орган исходил из наличия в действиях учреждения состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 9.5 КоАП РФ.

В соответствии со статьями 2.1, 26.1, 26.2 КоАП РФ, для привлечения к административной ответственности необходимо наличие состава административного правонарушения, включающего четыре элемента: объект, объективную сторону, субъект, субъективную сторону.

Данные обстоятельства подлежат установлению на основании представленных административным органом соответствующих доказательств, отвечающих требованиям статьи 26.2 КоАП РФ. При отсутствии, а равно недоказанности хотя бы одного из элементов состава административного правонарушения лицо не может быть привлечено к административной ответственности.

В соответствии с абзацем 2 пункта 16 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных частью 2 статьи 26.2. КоАП РФ.

При этом по смыслу статьи 1.5 КоАП РФ, части 1 статьи 65, части 4 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Отсутствие, а равным образом недоказанность состава административного правонарушения, в силу пункта 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ, является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Следует также отметить, что при проверке законности постановления административного органа о привлечении к административной ответственности в полномочия суда не входит установление признаков состава административного правонарушения, а проверяется правильность установления этих признаков административным органом. Суд не вправе подменять собой административный орган в вопросе доказывания наличия события правонарушения и вины в действиях лица, привлеченного к административной ответственности, поскольку это будет противоречить принципу разделения полномочий исполнительной и судебной ветвей власти, установленному статьей 10 Конституции Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 9.5 КоАП РФ, нарушение сроков направления в уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора федеральный орган исполнительной власти, Государственную корпорацию по атомной энергии "Росатом", орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации извещения о начале строительства, реконструкции объектов капитального строительства или неуведомление уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации о сроках завершения работ, которые подлежат проверке, - влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от ста тысяч до трехсот тысяч рублей.

Объективную сторону данного правонарушения образуют действия либо бездействие лиц, осуществляющих строительство и обязанных представлять уполномоченным на осуществление государственного строительного надзора федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации информацию о начале строительства, реконструкции объектов капитального строительства, о сроках завершения работ, подлежащих проверке, по ненадлежащему исполнению либо неисполнению данной обязанности.

Объектом посягательства является установленный порядок осуществления государственного строительного надзора в области строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, подлежащего проверке, в целях которого и возлагается на лиц, осуществляющих строительство, обязанность по представлению уполномоченному органу соответствующей информации.

Субъектами ответственности, предусмотренной статьей 9.5 КоАП РФ, могут быть как застройщик, так и подрядная организация, непосредственно осуществляющая строительные работы.

В силу части 6 статьи 52 ГрК РФ лицо, осуществляющее строительство, обязано, в том числе, извещать застройщика, технического заказчика, лицо, ответственное за эксплуатацию здания, сооружения, или регионального оператора, представителей органов государственного строительного надзора о сроках завершения работ, которые подлежат проверке.

Частью 3 статьи 54 ГрК РФ установлено, что предметом государственного строительного надзора является проверка: соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям проектной документации; наличия разрешения на строительство; выполнения требований, установленных частями 2, 3 и 3.1 статьи 52 данного Кодекса.

Исходя из подпункта "а" пункта 2 части 5 статьи 54 ГрК РФ, проверки проводятся, в том числе, на основании поступивших в орган государственного строительного надзора извещения от застройщика (заказчика) или лица, осуществляющего строительство, направленного в соответствии с частями 5 и 6 статьи 52 настоящего Кодекса, а также об устранении нарушений, об окончании строительства.

Частью 8 статьи 54 ГрК РФ предусмотрено, что порядок осуществления государственного строительного надзора, включая порядок организации и проведения проверок деятельности физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, при осуществлении государственного строительного надзора, устанавливается Правительством Российской Федерации.

Положение об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации (далее - Положение N 54) утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54.

Согласно пункту 3 названного Положения, задачей государственного строительного надзора является предупреждение, выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, а также лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком, нарушений законодательства о градостроительной деятельности, в том числе технических регламентов и проектной документации.

Пунктом 8 этого же Положения N 54 предусмотрено, что государственный строительный надзор осуществляется органом государственного строительного надзора с даты получения им в соответствии с частью 5 статьи 52 ГрК РФ извещения о начале работ до даты выдачи заключения о соответствии построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации.

Государственный строительный надзор осуществляется в форме проверок (пункт 9 Положения N 54).

Согласно пункту 5 Порядка N 1129 застройщик или технический заказчик заблаговременно, но не позднее чем за 7 рабочих дней до начала осуществления строительства, реконструкции объекта капитального строительства, направляет в орган государственного строительного надзора извещение о начале таких работ с приложением документов, предусмотренных частью 5 статьи 52 ГрК РФ.

Подпунктом "е" пункта 5 Порядка N 1129 предусмотрено, что в извещении о начале работ должны быть указаны сведения о дате начала и окончания строительства, реконструкции объекта капитального строительства и отдельных этапов строительства, реконструкции объекта капитального строительства, в случае их выделения.

Из материалов дела следует, что согласно общего журнала работ, зарегистрированного в Севгосстройнадзоре 27.02.2020 на объекте капитального строительства выполнены следующие работы: работы подготовительного периода с 17.12.2019 по 27.02.2020 (определение границ участка; устройство ограждения территории; устройство временных дорог; монтаж административно-бытового модуля; монтаж пункта мойки колес; разбивка осей здания; монтаж арматурного цеха; монтаж и наладка бетонно-смесительная установка); работы основного периода (земельные работы) с 28.02.2020 (разработка растительного и плодородного слоя грунта в отвал).

Извещение о начале строительства, реконструкции объекта капитального строительства N 159-01-73 зарегистрировано в Севгосстройнадзоре 25.02.2020 (вх. N 373/01-25-1-23/01/20 от 18.02.2020).

Учитывая то, что согласно общего журнала работ N 1 работы начались 17.12.2019, административный орган указывает, что в период с 17.12.2019 по 25.02.2020 на объекте капитального строительства велись строительные работы без подачи в орган государственного строительного надзора (Севгосстройнадзор) извещения о начале строительства. Извещение о начале строительства в Севгосстройнадзоре зарегистрировано 18.02.2020 (вх. N 373/01-25-1-23/01/20 от 18.02.2020).

На строительство объекта капитального строительства разработана проектная документация, которая согласно части 1 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации прошла экспертизу и получила положительное заключение экспертизы N 92-1-1-3-000502-2019 от 16.01.2019. На основании проектной документации, получившей положительное заключение, застройщику выдано разрешение на строительство N RU 91-94104000-828-2019 от 12.07.2019.

Согласно Раздела 6 проектной документации "Проект организации строительства" 11-ПИР/2017-ПОС-6 (далее - ПОС) строительство объекта капитального строительства должно вестись в технологической последовательности в соответствии с календарным планом с учетом обоснованного совмещения видов работ, в соответствии с СП 48.13330.2011.

Выполненные в период с 17.12.2019 по 25.02.2020 подготовительные работы входят в состав проектной документации (л. 12 пункт 10.1 ПОСа) и являются технологической последовательностью строительства.

Полученное Положительное заключение государственной экспертизы N 92-1-1-3-000502-2019 от 16.01.2019, выдано ГАУ "Государственная экспертиза города Севастополя" также указывает (подтверждает), что весь комплекс работ по строительству объекта капитального строительства условно подразделен на этапы: подготовительный период и основной период.

Организацией строительной площадки предусмотрено устройство бытового городка, в котором предполагается размещение необходимого минимума мобильных инвентарных зданий и сооружений бытового и производственного назначения, оборудованных согласно назначению, также противопожарной сигнализацией и огнетушителями.

На строительной площадке предусмотрен пост мойки колес автотранспортных средств.

08.09.2020 в 10-00 установлено, что застройщиком ГКУ ГС "ЕДКС" на объекте капитального строительства велись строительные работы без подачи в орган государственного строительного надзора (Севгосстройнадзор) извещения о начале строительства, чем нарушены требования части 5 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Следовательно, событие правонарушения, вмененного в вину ГКУ «ЕДКС», доказано и подтверждается представленными в материалы дела доказательствами.

Доказательства невозможности соблюдения ГКУ «ЕДКС» требований законодательства в силу чрезвычайных событий и обстоятельств, которые оно не могло предвидеть и предотвратить, равно как и доказательства принятия учреждением необходимых и своевременных мер, направленных на недопущение правонарушения при соблюдении той степени заботливости и осмотрительности, которая от него требовалась, в материалы дела не представлены, что свидетельствуют о наличии вины заявителя во вменяемом правонарушении применительно к ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что в деянии ГКУ "ЕДКС" имеется состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 9.5 КоАП РФ.

На момент принятия оспариваемого постановления срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренный статьей 4.5 КоАП РФ, не истек.

Оспариваемое постановление вынесено уполномоченным должностным лицом, нарушения процедуры привлечения юридического лица к административной ответственности не допущены.

Обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, предусмотренных статьей 24.5 КоАП РФ, судом не установлено.

Какие-либо исключительные обстоятельства, свидетельствующие о возможности признания правонарушения малозначительным и применения статьи 2.9 КоАП РФ, судом апелляционной инстанции не установлены.

Более того, оснований для применения статьи 4.1.1 КоАП РФ не имеется, поскольку строительство социально значимого объекта без направления уведомления о начале строительства содержит существенную угрозу охраняемым общественным отношениям и угрозу причинения вреда жизни и здоровью людей.

В соответствии с частью 1 статьи 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

На основании вышеизложенного коллегия судей апелляционной инстанции пришла к выводу о том, суд первой инстанции обоснованно отказал Учреждению в удовлетворении его требований.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, судом рассмотрены и отклоняются, поскольку не свидетельствуют о нарушении судом норм права, а сводятся лишь к переоценке установленных по делу обстоятельств, которым судом первой инстанции была дана надлежащая правовая оценка при правильном применении норм материального права.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

Вопрос о распределении судебных расходов по данному делу судом не рассматривается, поскольку в силу части 4 статьи 208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь ст. 266, ст. 268, п. 1 ст. 269, ст. 271, 272.1. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

решение Арбитражного суда города Севастополя от 20 января 2021 года (резолютивная часть от 15 декабря 2020 года) по делу № А84-5231/2020 оставить без изменения, а апелляционную жалобу государственного казенного учреждения города Севастополя «Единая дирекция капитального строительства» – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия. Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судья                                                 А.Ю. Карев