ТРЕТИЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

 

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

Дело №

 А33-25993/2021

г. Красноярск

14 февраля 2022 года

Резолютивная часть постановления объявлена «08» февраля 2022 года. 

Полный текст постановления изготовлен «14» февраля 2022 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Барыкина М.Ю.,

судей: Бабенко А.Н., Иванцовой О.А., 

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

при участии в судебном заседании: 

от антимонопольного органа - Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю: ФИО2, представитель по доверенности от 10.01.2022№ 6, паспорт, диплом,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу муниципального казенного учреждения «Управление по содержанию и строительству автомобильных дорог г. Норильска» на решение Арбитражного суда Красноярского края от 30.11.2021 по делу № А33-25993/2021,  

установил:

муниципальное казенное учреждение «Управление по содержанию и строительству автомобильных дорог г. Норильска» (далее также – заявитель, учреждение) обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (далее также – управление, антимонопольный орган) о признании незаконным решения от 27.08.2021 № 024/06/105-2170/2021, об отмене предписания от 27.08.2021 № 024/06/105-2170/2021.

На основании постановления администрации г. Норильска Красноярского края от 30.11.2021 № 561 и листа записи в Единый государственный реестр юридических лиц от 12.01.2022 учреждение изменило наименование на муниципальное казенное учреждение «Управление автомобильных дорог города Норильска».

Суд апелляционной инстанции, руководствуясь частью 4 статьи 124 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, уточняет наименование учреждения и рассматривает его как муниципальное казенное учреждение «Управление автомобильных дорог города Норильска».

Определением Арбитражного суда Красноярского края от 14.10.2021 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: публичное акционерное общество «МТС»; муниципальное казенное учреждение «Управление муниципальных закупок».

Решением суда от 30.11.2021 в удовлетворении заявления отказано.

Не согласившись с указанным судебным актом, заявитель обратился в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт. 

В обоснование апелляционной жалобы учреждение ссылается на то, что система видеонаблюдения относится к линейно-кабельным сооружениям, а размещение видеокамер наружного наблюдения на фасадах зданий регулируется правилами благоустройства территории муниципального образования города Норильск, утвержденными Решением Норильского городского Совета депутатов Красноярского края № 11/5-247 от 19.02.2019, в свою очередь, благоустройство территории отнесено Градостроительным кодексом Российской Федерации к градостроительной деятельности. В связи с чем, установление требования о наличии опыта работы, предусмотренного пунктом 2 (7) приложения №1 к постановлению Правительства Российской Федерации № 99 от 04.02.2015 «Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также документов, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям» является обоснованным и обязательным.

Антимонопольный орган отзыв на апелляционную жалобу не представил.

Заявитель и третьи лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в соответствии с требованиями статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (посредством размещения текста определения о принятии апелляционной жалобы к производству и публичного извещения о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в Картотеке арбитражных дел на официальном сайте федеральных арбитражных судов Российской Федерации в сети «Интернет» http://kad.arbitr.ru), явку представителей в судебное заседание не обеспечили. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей учреждения и третьих лиц.

В ходе судебного разбирательства представитель антимонопольного органа изложил возражения на апелляционную жалобу, просил оставить решение суда первой инстанции без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения. 

Третий арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее также - АПК РФ), оценив доводы, приведенные в апелляционной жалобе, изучив материалы дела, проверив правильность применения норм процессуального права и материального права, установил следующие обстоятельства и пришел к следующим выводам.

Публичное акционерное общество «МТС» обратилось в антимонопольный орган с жалобой на положения извещения и документации об аукционе в электронной форме, о чем заявитель извещен уведомлением о принятии жалобы. 

По результатам рассмотрения жалобы и возражений учреждения на жалобу № 380-2158 от 26.08.2021 антимонопольный орган пришел к выводу, что в действиях заявителя присутствуют нарушения статьи 64 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее также – Закон о контрактной системе).

Решением Комиссии управления № 024/06/105-2170/2021 от 27.08.2021 жалоба публичного акционерного общества «МТС» признана обоснованной, заявитель признан нарушившим требования статьи 64 Закона о контрактной системе.

Заявителю выдано предписание от 27.08.2021 № 024/06/105-2170/2021 об устранении нарушений законодательства Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, прав и законных интересов участников закупки.

Не согласившись с решением и предписанием, заявитель обратился в арбитражный суд с рассматриваемыми в настоящем деле требованиями.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 АПК РФ, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом решении, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения норм материального права и норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены судебного акта.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Из системного толкования приведенных правовых норм, а также части 1 статьи 198 и статьи 201 АПК РФ следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемые решение и предписание управления соответствуют законодательству и не нарушают права и законные интересы заявителя.

Суд апелляционной инстанции соглашается с указанными выводами суда первой инстанции в силу следующего.

Судом первой инстанции, исходя из положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации № 331 от 30.06.2004, положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 23.07.2015 № 649/15, статей 99 и 106 Закона о контрактной системе и представленных в материалы дела документов, правильно установлено, что оспариваемые решение и предписание вынесены антимонопольным органом в пределах предоставленной компетенции и с соблюдением установленной законом процедуры.

Как следует из материалов дела, учреждением был объявлен электронный аукцион по определению поставщика (подрядчика, исполнителя) для выполнения работ по проектированию комплексной автоматизированной системы видеонаблюдения за автодорогами муниципального образования города Норильск.

В соответствии с частью 1 статьи 59 Закона о контрактной системе (здесь и далее в редакции, действовавшей в спорный период) под аукционом в электронной форме (электронным аукционом) понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором.

Частью 3 статьи 64 Закона о контрактной системе предусмотрено, что документация об электронном аукционе наряду с предусмотренной частью 1 настоящей статьи информацией содержит требования к участникам такого аукциона, установленные в соответствии с частью 1, частями 1.1, 2 и 2.1 (при наличии таких требований) статьи 31 настоящего Федерального закона.

В силу части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе при осуществлении закупки заказчик устанавливает единые требования к участникам закупки, перечисленные в данной части статьи 31 настоящего Федерального закона.

На основании части 2 статьи 31 Закона о контрактной системе Правительство Российской Федерации вправе устанавливать к участникам закупок отдельных видов товаров, работ, услуг, закупки которых осуществляются путем проведения конкурсов с ограниченным участием, двухэтапных конкурсов, закрытых конкурсов с ограниченным участием, закрытых двухэтапных конкурсов или аукционов, дополнительные требования, в том числе к наличию: 1) финансовых ресурсов для исполнения контракта; 2) на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов для исполнения контракта; 3) опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации; 4) необходимого количества специалистов и иных работников определенного уровня квалификации для исполнения контракта.

В соответствии с частью 3 статьи 31 Закона о контрактной системе перечень документов,  которые подтверждают соответствие участников закупок дополнительным требованиям, указанным в частях 2 и 2.1 настоящей статьи, устанавливается Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе документация об электронном аукционе должна содержать требования к содержанию, составу заявки на участие в таком аукционе в соответствии с частями 3-6 статьи 66 Закона о контрактной системе и инструкцию по ее заполнению. При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников такого аукциона или ограничение доступа к участию в таком аукционе. 

Таким образом, дополнительные требования к участникам закупки могут быть установлены заказчиками только в случаях, предусмотренных законом.

Дополнительные требования, перечень документов, подтверждающих соответствие участников закупки таким требованиям, установлены в постановлении Правительства Российской Федерации от 04.02.2015 № 99 «Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также документов, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям» (далее также - Постановление № 99).

Из пункта 5.5 документации об аукционе следует, что в качестве дополнительного требования к участником закупки учреждением установлено требование о наличии за последние 5 лет до даты подачи заявки на участие в закупке опыта исполнения (с учетом правопреемства) одного контракта (договора) на выполнение в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности работ по подготовке проектной документации и (или) выполнению инженерных изысканий, дополнительное требование установлено в соответствии с пунктом 2.7 Приложения №1 Постановления № 99.

В обоснование необходимости включения в аукционную документацию дополнительного требования к участникам закупки, заявитель в суде первой инстанции и в апелляционной жалобе сослался на положения статей 47, 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также часть 7 статьи 2 Федерального закона от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи», в соответствии с которой волокно-оптическую линию связи можно отнести к линейно-кабельному сооружению связи, указав, что в соответствии с приложением № 3 к техническому заданию сеть передачи данных должна быть построена на основе высокоскоростных каналов сети передачи на базе ВОЛС.

Доводы апелляционной жалобы учреждения повторяют доводы, заявленные в суде первой инстанции, и отклоняются судом апелляционной инстанции, как необоснованные, по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 47 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также – ГрК РФ) инженерные изыскания выполняются для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Подготовка проектной документации, а также строительство, реконструкция объектов капитального строительства в соответствии с такой проектной документацией не допускаются без выполнения соответствующих инженерных изысканий.

Положениями части 2 статьи 48 ГрК РФ установлено, что проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой и графической формах и (или) в форме информационной модели и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта.

В силу статьи 1 ГрК РФ: объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и другие); линейные объекты - линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (пункты 10, 10.1).

Действующим законодательством линейные сооружения к объектам недвижимого имущества прямо не отнесены, поэтому для признания их таковыми нужно исходить из содержащегося в статье 130 Гражданского кодекса Российской Федерации общего понятия недвижимого имущества как всего, что прочно связано с землей, то есть объектов, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства.

В силу части 1 статьи 8 Федерального закона от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи» сооружения связи, которые прочно связаны с землей и перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе линейно-кабельные сооружения связи, относятся к недвижимому имуществу, государственная регистрация права собственности и других вещных прав на которое осуществляется в соответствии с гражданским законодательством.

На основании пункта 6 статьи 2 Федерального закона от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи» линейно-кабельные сооружения связи - объекты инженерной инфраструктуры, созданные или приспособленные для размещения кабелей связи.

В силу пунктов 2, 3 и 5 постановления Правительства Российской Федерации № 68 от 11.02.2005 «Об особенностях государственной регистрации права собственности и других вещных прав на линейно-кабельные сооружения связи» к линейно-кабельным сооружениям связи, являющимся объектами недвижимости, относятся прочно связанные с землей сооружения связи, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно. Линейно-кабельные сооружения связи, право на которые подлежит государственной регистрации, представляют собой: 1) совокупность разнородных недвижимых вещей, технологически образующих единое целое, соединенных являющимися движимым имуществом физическими цепями (кабелями), имеющих одновременно следующие признаки: наличие функциональной и технологической взаимосвязанности; предназначение их для использования по общему целевому назначению для размещения кабеля связи; наличие протяженности (длины); 2) объект недвижимости, созданный или приспособленный для размещения кабеля связи, функционально и технологически не взаимосвязанный и не образующий единое целое с другими сооружениями связи. К линейно-кабельным сооружениям связи, являющимся объектами недвижимости, относятся, в частности: кабельная канализация; наземные и подземные сооружения специализированных необслуживаемых регенерационных и усилительных пунктов; кабельные переходы через водные преграды; закрытые подземные переходы (проколы, микротоннели, коллекторы и т.п.).

В письме Минсвязи РФ № П12-7172-ОГ от 14.04.2015 указано, что термины волоконно-оптическая линия связи (ВОЛС) и волоконно-оптическая линия передачи (ВОЛП) согласно сложившейся в отрасли связи практике используются в узком смысле для обозначения волоконно-оптического кабеля, которые не являются сооружениями связи и не относятся к объектам недвижимости. 

В соответствии с пунктами 3.1 и 3.2 аукционной документации объектом закупки является выполнение работ по проектированию комплексной автоматизированной системы видеонаблюдения за автодорогами муниципального образования города Норильск, описание объекта закупки содержится в части II «Техническое задание» к документации об электронном аукционе.

Пунктом 1.1 части 2 Технического задания к документации об электронном аукционе установлено, что основной задачей разработки проекта является подбор оптимальных, обоснованных, экономически целесообразных и эффективных функционально-технологических, конструктивных и инженерно-технических решений для создания комплексной автоматизированной системы видеонаблюдения за автомобильными дорогами муниципального образования город Норильск.

Согласно пункту 5.1 части 2 Технического задания к документации об электронном аукционе объектами проектирования являются: центр обработки данных (ЦОД); пункт управления (ПУ) — ситуационно-аналитический центр (САЦ) с размещением АРМ (на площадях ЕДДС МО); пункты мониторинга (ПМ) участников информационного взаимодействия (с организацией АРМ); пункты интеграции (ПИ) с АИС участников межсистемного взаимодействия (без организации АРМ); терминальные пункты с установкой камер видеонаблюдения (ТП КСВН).

При этом из приложения №1 к Техническому заданию следует, что пункты управления, пункты информационного взаимодействия и центр обработки данных будут располагаться в уже существующих помещениях муниципальных учреждений. Для размещения камер видеонаблюдения также не предполагается установки и возведения каких-либо специальных конструкций и сооружений.

В материалы дела не представлено доказательств того, что предполагаемый к проектированию комплекс автоматизированной системы видеонаблюдения является объектом недвижимости.

Таким образом, исходя из условий аукционной документации и представленных в материалы дела доказательств, не имеется оснований полагать, что создаваемый объект относится к линейно-кабельному сооружению связи и является объектом капитального строительства, иного заявителем не доказано.

Соответственно, суд первой инстанции пришел к верному выводу об отсутствие у учреждения оснований для применения пункта 2.7 приложения №1 к Постановлению № 99 и включения в аукционную документацию дополнительного требования к участникам закупки о наличии опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации (наличие за последние 5 лет до даты подачи заявки на участие в закупке опыта исполнения (с учетом правопреемства) одного контракта (договора) на выполнение в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности работ по подготовке проектной документации и (или) выполнению инженерных изысканий).

Антимонопольный орган пришел к обоснованному выводу, что действия заявителя, выразившиеся в предъявлении к участникам электронного аукциона дополнительных требований, предусмотренных пунктом 2.7 приложения № 1 к Постановлению № 99, противоречат требованиям Закона о контрактной системе.

Ссылки на правила благоустройства территории муниципального образования город Норильск, апелляционным судом отклоняются, как не свидетельствующие о принятии незаконного судебного акта. Исходя из ранее изложенного, необходимость размещения видеокамер на фасадах не свидетельствует о правомерности включения спорных требований в аукционную документацию.

Оспариваемое предписание по форме и содержанию соответствует требованиям действующего законодательства и является исполнимым, поскольку содержит указания относительно конкретных действий, которые необходимо совершить для прекращения и устранения выявленного нарушения, восстановления прав третьего лица.

Учитывая изложенное, оспариваемые решение и предписание являются законными, не нарушают прав и законных интересов учреждения, в связи с чем, требования заявителя не подлежит удовлетворению.

Поскольку доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу спора, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, то заявленные в апелляционной жалобе доводы заявителя признаются апелляционным судом несостоятельными и не могут служить основанием для отмены обжалуемого решения суда первой инстанции.

Материалы дела были исследованы судом первой инстанции полно, всесторонне и объективно, представленным лицами, участвующими в деле, доказательствам была дана надлежащая правовая оценка, изложенные в обжалуемом решение выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебного акта, не установлено.

В связи с чем, согласно статье 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, а апелляционная жалоба - без удовлетворения.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и с учетом постановления Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 27.09.2019 по делу № А33-28095/2018, так как при обжаловании решения и предписания управления, заявитель действовал от своего имени и в своем интересе, а органом местного самоуправления учреждение не является, расходы по оплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы подлежат отнесению на учреждение. 

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от 30.11.2021 по делу № А33-25993/2021 оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения. 

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

М.Ю. Барыкин

Судьи:

А.Н. Бабенко

 

О.А. Иванцова